Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 16 / 2240
Uitspraak van de meervoudige kamer van 10 april 2017 in de zaak tussen
[eiser], handelend onder de naam [naam supermarkt], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. J.P. Hoegee),
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg, verweerder
(gemachtigde: mr. M.M.P.G. Meijer, [gemachtigde 1], [gemachtigde 2]).
Procesverloop
Bij besluit van 20 mei 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder een verzoek van eiser om nadeelcompensatie afgewezen.
Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en verweerder verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij brief van 14 juli 2016 heeft verweerder ingestemd met dit verzoek.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2017. Eiser is verschenen, vergezeld door zijn partner [partner eiser] en bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en heeft tevens drs. P.A.J.M. van Bragt van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) als deskundige meegenomen.
Na de zitting heeft eiser de rechtbank deels conform afspraak nadere informatie toegezonden. Daarop heeft de rechtbank geconstateerd dat het onderzoek niet volledig is geweest, waarna zij het onderzoek heeft heropend. Bij brief van 3 maart 2017 heeft zij op grond van artikel 8:45, eerste lid, van de Awb het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venray (het college) verzocht nadere informatie te verstrekken. Bij brief van 14 maart 2017 heeft het college aan dat verzoek gevolg gegeven. De rechtbank heeft vervolgens met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft, nu partijen daarvoor schriftelijk toestemming hebben gegeven. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten en de uitspraak bepaald op heden.
Overwegingen
1.1.
Eiser is huurder van het winkelpand aan het [adres winkelpand] te [plaats]. Hij exploiteert in dit pand sinds 12 mei 2012 een [naam supermarkt] supermarkt.
1.2.
Op 23 oktober 2015 heeft eiser op grond van de Regeling nadeelcompensatie provincie Limburg een verzoek om nadeelcompensatie bij verweerder ingediend, omdat hij stelt dat hij bij de uitoefening van zijn bedrijfsmatige activiteiten schade heeft ondervonden door het verkeersbesluit dat verweerder op 24 juni 2015 heeft genomen en dat op 1 juli 2015 in werking is getreden. Dit verkeersbesluit strekte tot het instellen van tijdelijke verkeersmaatregelen ten behoeve van de reconstructie onderhoud kom Ysselsteyn, inclusief [adres winkelpand], gedurende de periode 4 mei 2015 tot en met 25 september 2015.
1.3.
Eiser stelt dat hij omzetschade heeft geleden als gevolg van de tijdelijke afsluiting van Ysselsteyn gedurende de periode van mei 2015 tot 4 september 2015. Daarbij acht hij van belang dat zijn supermarkt juist in de zomerperiode veel bezoekers van de nabijgelegen vakantieparken trekt. Eiser stelt dat zijn omzetschade, gelet op de omzetcijfers over 2013 en 2014, € 131.132,= heeft bedragen, hetgeen neerkomt op een winstderving van € 31.472,=. Het totaal te vergoeden schadebedrag zou exclusief wettelijke rente en inclusief kosten volgens eiser € 32.972,= bedragen.
1.4.
Verweerder heeft ter beoordeling van het verzoek van eiser advies gevraagd aan SAOZ. Op 22 maart 2016 heeft SAOZ een (definitief) advies uitgebracht. SAOZ heeft geadviseerd om het schadeverzoek van eiser vanwege voorzienbaarheid en actieve risicoaanvaarding af te wijzen. Daarop heeft verweerder bij het primaire besluit het verzoek om nadeelcompensatie van eiser afgewezen.
2. Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt en in zijn gronden van bezwaar aan verweerder verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep. Verweerder heeft daarmee ingestemd en het bezwaarschrift doorgestuurd aan de rechtbank met het verzoek dat als beroepschrift te beoordelen. De rechtbank heeft dit verzoek bij brief van 26 juli 2016 gehonoreerd.
3. Eiser heeft – kort weergegeven – allereerst aangevoerd dat in de totstandkoming van het advies van SAOZ het beginsel van hoor- en wederhoor is geschonden. Verweerder heeft namelijk in de aanloop daar naartoe stukken aan SAOZ toegestuurd, zonder daarvan aan eiser een kopie te sturen. Eiser werd tijdens de hoorzitting voorafgaande aan het conceptadvies ineens met deze stukken geconfronteerd en heeft daarop niet kunnen reageren. Door zich vervolgens wel op deze stukken te baseren, heeft SAOZ niet op een onafhankelijke en objectieve manier advies uitgebracht, aldus eiser. Verweerder had dit advies niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mogen leggen. Dat eiser na kennisname van de stukken wel op het conceptadvies heeft kunnen reageren, maakt het vorenstaande niet anders. SAOZ was immers al tot een oordeel gekomen en de kans dat SAOZ hierop zou terugkomen was nihil. Inhoudelijk heeft eiser betwist dat de schade voor hem op 28 februari 2012, zijnde de peildatum waarop hij tijdens een gesprek met de franchisegever heeft besloten de onderneming over te nemen, voorzienbaar was en daarom voor zijn rekening dient te blijven. Van een concreet beleidsvoornemen van het verantwoordelijke bestuursorgaan (verweerder) was op dat moment volgens eiser nog geen sprake. Los van het feit dat de stukken inhoudelijk te vaag zijn om van een concreet beleidsvoornemen te spreken, zijn de Structuurvisie Dorpsontwikkelingsplan (DOP) Ysselsteyn en de Visienota “Kern en toegangswegen Ysselsteyn”, waar verweerder zich in dit kader op beroept, niet afkomstig van een bestuursorgaan maar van respectievelijk een gebiedspanel en een werkgroep, waar verweerder geen deel van uitmaakt. Ook was op dat moment nog geenszins duidelijk of verweerder bereid was om aan de plannen medewerking te verlenen. De genoemde stukken en de informatieavonden liepen vooruit op een beleidsvoornemen van verweerder. Tijdens de informatiebijeenkomst van 9 februari 2012 is dit ook als zodanig te kennen gegeven. De concrete wensen zijn pas in november 2012 aan de gemeente Venray en verweerder overgedragen. Het Meerjaren Infrastructuur Programma (MIP) 2011-2014 van Provinciale Staten van verweerders provincie vormt evenmin een concreet beleidsvoornemen, nu hieruit slechts volgt dat er onderzoek wordt gedaan naar de noodzaak van verkeersmaatregelen in de kom Ysselsteyn. Bovendien is niet gebleken dat voormelde (beleids)stukken openbaar zijn gemaakt en gepubliceerd, hetgeen om voorzienbaarheid aan te nemen wel is vereist.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1.
Ten aanzien van eisers formele standpunt, overweegt de rechtbank dat zij eiser daarin niet volgt. Juist is dat verweerder stukken naar SAOZ heeft gezonden, waarvan hij eiser geen afschrift heeft doen toekomen. Vast staat echter ook dat eiser deze stukken nadien wel heeft ontvangen. Eiser is ook – nog voordat SAOZ het definitieve advies heeft uitgebracht – in de gelegenheid gesteld zijn visie over de conceptversie daarvan te geven. Eiser heeft bij brief van 1 maart 2016, toen hij over alle stukken de beschikking had, van die gelegenheid gebruik gemaakt en in die brief op (onder meer) inhoudelijke gronden het conceptadvies bestreden. In het definitieve advies is SAOZ daarop expliciet ingegaan. Voor eisers standpunt dat de totstandkoming van het advies desondanks gebrekkig is, omdat op voorhand, ongeacht de inhoud van zijn reactie, vaststond dat SAOZ haar standpunt niet zou wijzigen, ziet de rechtbank, gelet op de overwegingen hierover van SAOZ in het definitieve advies, geen aanleiding. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat aan de zijde van SAOZ sprake was van vooringenomenheid. Uit het vorenstaande volgt dat een schending van het recht op hoor en wederhoor, noch een schending van het zorgvuldigheidsbeginsel zijn gebleken en mitsdien geen redenen bestaan om eiser te volgen in zijn standpunt dat verweerder het advies van SAOZ niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen en hij zich door een ander adviesbureau had moeten laten adviseren. Het betoog faalt.
4.2.
De rechtbank overweegt dat de kern van het geschil het door eiser bestreden standpunt van verweerder is dat de schade niet voor vergoeding in aanmerking komt, omdat de tijdelijke wegafsluiting en daarmee de schade voorzienbaar was op het moment van de beslissing van eiser om de supermarkt in Ysselsteyn te gaan exploiteren. De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.
4.2.1.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling nadeelcompensatie provincie Limburg kent verweerder degene die schade lijdt als gevolg van de rechtmatige uitoefening door of namens verweerder van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak, op verzoek een vergoeding toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
Op grond van het derde lid wordt schade ten gevolge van een schadeoorzaak als bedoeld in het eerste lid, die voor de benadeelde redelijkerwijs voorzienbaar was ten tijde van de beslissing te investeren in het geschade belang niet vergoed.
4.2.2.
Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), onder meer de uitspraak van 30 juni 2010 (ECLI:NL:RVS:2010: BM9640) is voor het aannemen van risicoaanvaarding niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vast staat. Evenmin is vereist dat de schadeveroorzakende maatregel tot in details is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen geheel nauwkeurig kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat een redelijk denkende en handelende ondernemer bij de beslissing tot investering daarmee rekening kon en moest houden. Dit geldt, zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 27 december 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AZ5163), ook voor tijdelijke hinder.
4.2.3.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 5 juli 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AY0388) volgt dat, ook als moet worden aangenomen dat de schadeveroorzakende overheidsmaatregel niet ter kennis van eiser is gekomen, van een redelijk denkend en handelend ondernemer mag worden verwacht dat deze, voor de start van een onderneming, bij het desbetreffende bestuursorgaan informeert of ter plaatse wijzigingen in de verkeerssituatie te verwachten zijn. Indien dit niet is gebeurd, mag verweerder de gevolgen daarvan voor rekening van eiser laten door geen compensatie te bieden voor de schade door de verkeersmaatregel.
4.3.1.
Uit het dossier leidt de rechtbank af dat het project om de kern en de toegangswegen van Ysselsteyn te reconstrueren in de eerste helft van 2010 is ontstaan als burgerinitiatief. Een groep inwoners van Ysselsteyn heeft het in ontwikkeling zijnde DOP 2010 aangevuld met onder meer de herinrichting van de kern. Op 12 juli 2010 werd de ontwerp-Structuurvisie DOP Ysselsteyn bij een bijeenkomst gepresenteerd aan belangstellende inwoners. In juli 2010 heeft Provinciale Staten het MIP 2011-2014 vastgesteld, waarin de reconstructie op pagina 18 onder de tabel 2.5. ‘programmering projecten in aanloopfase’ is opgenomen als project. De gemeenteraad van de gemeente Venray heeft vervolgens op 28 september 2010 de structuurvisie DOP Ysselsteyn goedgekeurd en vastgesteld. Uit de publicatie van het college volgt dat de structuurvisie op 21 oktober 2010 is gepubliceerd op de gemeentepagina in het weekblad Peel en Maas, week 42, d.d. 21 oktober 2010 en daarmee dus openbaar is gemaakt. In de structuurvisie wordt een herinrichting van de N277 en het [adres winkelpand] expliciet op de pagina’s 22, 38, 47, 57 en 60 voorgesteld. Op 8 november 2010 heeft de werkgroep de Visienota “Kern en toegangswegen Ysselsteyn” aan het college en belangstellende inwoners gepresenteerd. Vervolgens zijn er bijeenkomsten met de betrokken ambtenaren van de gemeente en de provincie gehouden en vonden er inspraakavonden voor inwoners plaats. Op 17 februari 2011 werd de Visienota overhandigd aan de verantwoordelijke gedeputeerde van verweerder en wethouders van de gemeente Venray. In november 2011 heeft afstemming plaatsgevonden tussen de werkgroep en de betrokken eigenaars / beheerders, waaronder de eigenaar van de supermarkt, en vervolgens vonden in februari 2012 drie inspraakavonden plaats.
4.3.2.
Eiser heeft op 10 mei 2012 de franchiseovereenkomst met [naam supermarkt] ondertekend. De rechtbank merkt deze datum aan als het moment waarop eiser de investeringsbeslissing heeft genomen; uit de door eiser toegezonden e-mail van 7 maart 2012 volgt naar het oordeel van de rechtbank niet eenduidig dat eiser reeds op 28 februari 2012 bindende afspraken over de overname van de locatie heeft gemaakt, zoals eiser betoogt. Gezien de in het vorenstaande beschreven ontwikkelingen voor 10 mei 2012, is de rechtbank van oordeel dat eiser op dat moment als redelijk denkende en handelende ondernemer rekening kon en moest houden met de mogelijkheid van een schadeveroorzakend verkeersbesluit, meer specifiek met de kans dat er werkzaamheden in verband met de reconstructie van de kom Ysselsteyn zouden plaatsvinden waardoor hij (omzet)schade zou kunnen lijden. Op 10 mei 2012 had de gemeenteraad van de gemeente Venray immers zijn goedkeuring over het project reeds bij de op 21 oktober 2010 openbaargemaakte structuurvisie uitgesproken. Eiser had het project dus kunnen kennen, en deed dit waarschijnlijk ook, nu eiser tijdens de hoorzitting bij de SAOZ heeft verklaard dat hij bekend was met de werkzaamheden van de werkgroep en met het DOP. Anders dan eiser, ziet de rechtbank in de jurisprudentie van de Afdeling geen aanknopingspunten voor het standpunt dat het concrete beleidsvoornemen van het verantwoordelijke bestuursorgaan afkomstig moet zijn. Het feit dat de gemeenteraad hieromtrent zijn visie bekend heeft gemaakt, is voldoende (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7681). Dit laat onverlet dat ook verweerder blijkens het MIP niet onwelwillend tegenover het project stond; Provinciale Staten hadden het project in de aanloopfase immers in juli 2010 reeds in het MIP opgenomen. De omstandigheid dat nog geen volledige zekerheid bestond dat deze werkzaamheden daadwerkelijk zouden plaatsvinden en dat de uiteindelijke invulling, zoals de omvang, wijze en duur van de wegafzetting pas in een later stadium bekend werd, maakt voorts evenmin dat het project daardoor niet voorzienbaar was. Voor voorzienbaarheid is immers niet vereist dat de documenten een nauwkeurige uitwerking van de toekomstige invulling van het project behelzen (vergelijk genoemde uitspraak van de Afdeling van 10 april 2013). Het betoog faalt.
4.4.
De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de schade voor eiser op 10 mei 2012 voorzienbaar was en daarom voor zijn rekening dient te blijven.
4.5.
Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.C.A. Wilschut, voorzitter, en mr. R.M.M. Kleijkers en mr. drs. E.J. Govaers, leden, in aanwezigheid van mr. D.D.R.H. Lechanteur, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 april 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 10 april 2017
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.