Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 16/1696
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 mei 2017 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J. Roose),
en
het dagelijks bestuur van de GGD Zuid Limburg, verweerder
(gemachtigde: mr. M.L.M. van de Laar).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 8:13 van Pro de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling voor de sector gemeenten en Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) eiser met onmiddellijke ingang onvoorwaardelijk strafontslag opgelegd.
Bij besluit van 18 april 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Voor het geval uit een onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak zou blijken dat het onvoorwaardelijke strafontslag een onevenredig zware maatregel zou zijn en deze maatregel daarom, dan wel om andere gronden, vernietigd dan wel herroepen zou worden, heeft verweerder eiser subsidiair op grond van artikel 16:1:2, eerste lid, onder g, van de CAR/UWO de maatregel van een vermindering van salaris met 5% gedurende een periode van twee jaar opgelegd.
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld en tevens de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 14 juli 2016 (met zaaknummer AWB/ROE 16/1697) heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen en het bestreden besluit en het primaire besluit geschorst tot de uitspraak op het beroep.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 maart 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder zijn tevens verschenen [naam 1] en [naam 2] .
Overwegingen
1. Op 19 september 2015 heeft eiser in de uitoefening van zijn functie als ambulancechauffeur bij de GGD Zuid Limburg (GGDZL) een patiënt en diens echtgenote naar het Academisch Ziekenhuis Maastricht (AZM) vervoerd. Op 6 oktober 2015 heeft de echtgenote van deze patiënt (klaagster) een formele klacht tegen eiser ingediend. Kort samengevat heeft eiser volgens klaagster uitgebreid ge-sms-t tijdens het rijden, tot tweemaal toe niet handsfree gebeld met zijn vriendin, tijdens het bellen bijna de vangrail geraakt bij het AZM en een gesprek gevoerd met zijn vriendin voor het stoplicht bij de Geusselt, waardoor hij midden op de weg stil moest blijven staan. Volgens klaagster heeft eiser geen respect getoond voor haar en haar man, terwijl haar man ernstig ziek in de ambulance lag en hij allen in gevaar heeft gebracht door zijn gedrag.
2. Naar aanleiding van de klacht heeft verweerder eiser uitgenodigd voor een verantwoordingsgesprek op 5 november 2015.
3. Vervolgens heeft verweerder op 18 november 2015 aan eiser het voornemen kenbaar gemaakt hem strafontslag te verlenen. Eiser heeft hierop schriftelijk zijn zienswijze kenbaar gemaakt.
4. Bij het primaire besluit heeft verweerder met onmiddellijke ingang en met toepassing van artikel 8:13 van Pro de CAR/UWO aan eiser de straf van onvoorwaardelijk strafontslag opgelegd wegens zeer ernstig plichtsverzuim. De volgende gedragingen worden eiser verweten:
Rijdend in de bebouwde kom van de gemeente Heerlen het uit zijn kleding pakken van zijn mobiele telefoon van de GGDZL en hierop een tekstbericht versturen, niet handsfree;
Het bij herhaling ontvangen en bij herhaling versturen van berichten met zijn mobiele telefoon, niet handsfree;
Op de autoweg met hogere snelheid rijdend (106-124 km/per uur) voeren van meerdere gesprekken met zijn mobiele telefoon, niet handsfree;
Het voeren van telefoongesprekken en het ontvangen en versturen van berichten met zijn vriendin/partner die als GGDZL medewerkster werkzaam is als verpleegkundig centralist op de meldkamer van het MCC;
De keuze om naast het voertuig van zijn vriendin/partner te stoppen en met haar in gesprek te komen via een open raam van de ambulance;
Het telefoneren tijdens het berijden van de afslag naar het AZM, met als gevolg dat hij met de ambulance bijna tegen de vangrail aan heeft gereden.
5. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Tevens heeft hij een voorlopige voorziening gevraagd. Bij uitspraak van 2 maart 2016 (met zaaknummer AWB/ROE 16/258) heeft de voorzieningenrechter de gevraagde voorziening toegewezen.
6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder is hiermee afgeweken van het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften (de Commissie) van 22 maart 2016, waarin de Commissie adviseerde tot gegrondverklaring van het bezwaar. De Commissie achtte de disciplinaire maatregel van onvoorwaardelijk strafontslag in de gegeven omstandigheden onevenredig aan de aard en de ernst van het aan eiser verweten plichtsverzuim.
Verweerder heeft zich – anders dan de Commissie – op het standpunt gesteld dat eiser ernstig plichtsverzuim heeft gepleegd als gevolg waarvan het opgelegde strafontslag gerechtvaardigd is. Daartoe stelt verweerder dat eiser door zijn gedrag willens en wetens de veiligheid van de in de ambulance aanwezige personen in gevaar heeft gebracht en zich daarom niet heeft gedragen zoals dat van een ervaren ambulancechauffeur verwacht mag worden. Verweerder stelt dat het strafontslag evenredig is aan de aard en de ernst van het plichtsverzuim. Volgens verweerder was hij niet verplicht om eiser er van te voren op te wijzen dat bij dergelijk gedrag, strafontslag volgt. De ontoelaatbaarheid van niet handsfree bellen is, aldus verweerder, zo evident dat het ook voorheen niet nodig was het verbod van niet handsfree bellen uitdrukkelijk onder de aandacht van de medewerkers te brengen. Verweerder verwijst in dit verband naar de door eiser ondertekende Bruikleenovereenkomst, waarin niet handsfree bellen als ‘bewust roekeloos handelen’ wordt beschouwd. Verweerder kan de overweging van de Commissie dat de gedragingen waaraan een ultieme sanctie is gekoppeld beschreven moeten zijn, niet volgen. Dit geldt ook voor de overweging van de Commissie dat dit vooral zou gelden ‘indien een dergelijke gedraging in het algemene maatschappelijke verkeer niet snel zonder meer tot een dergelijke maatregel aanleiding zal geven’. Deze overweging gaat er volgens verweerder ten onrechte aan voorbij dat een ambulancechauffeur een bijzondere, publieke functie heeft en dat daaraan zware c.q. zwaardere integriteitseisen gesteld mogen worden. De GGDZL heeft volgens verweerder bij uitstek een publieke functie en medewerkers mogen zijn aanzien dan wel het vertrouwen dat derden in de organisatie hebben, niet schaden. Gebleken is dat eiser niet alleen op 19 september 2015 niet handsfree heeft gebeld. Dit is naar de mening van verweerder strafverzwarend. Daarnaast heeft eiser de verweten gedragingen in eerste instantie ontkend en daarna gebagatelliseerd, hetgeen volgens verweerder eveneens strafverzwarend is. Tijdens de zitting voor de voorzieningenrechter op 17 februari 2016 bleken eisers reactie en houding nagenoeg ongewijzigd. Dat eiser op de hoorzitting van de Commissie op 22 maart 2016 wel spijt heeft betuigd, is volgens verweerder te laat. Verweerder heeft voorts aangegeven het niet eens te zijn met de overweging van de Commissie dat een onherstelbare vertrouwensbreuk geen rol meer kan spelen bij het ontslag, gelet op het verlof ex artikel 9b:4 van de CAR/UWO dat eiser sinds 1 november 2015 geniet. Naar de mening van verweerder blijft eiser immers nog bij verweerders organisatie in dienst tot aan de datum van het ouderdomspensioen. Daaraan doet volgens verweerder ook niet af dat eiser feitelijk niet meer werkzaam is als ambulancechauffeur. Tot slot heeft verweerder voor het geval het strafontslag in rechte geen standhoudt, subsidiair op grond van artikel 16:1:2, eerste lid, onder g, van de CAR/UWO de maatregel van een vermindering van het salaris met 5%, gedurende een periode van twee jaar, aan eiser opgelegd.
7. Eiser kan zich ook met het bestreden besluit niet verenigen en heeft hiertegen beroep ingesteld. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit ongemotiveerd is afgeweken van het advies van de Commissie. Door zowel door de Commissie als de voorzieningenrechter is geoordeeld dat het strafontslag onevenredig zwaar is. Daarbij is volgens eiser zwaarwegend dat verweerder het strafontslag niet kan onderbouwen met de stelling dat er sprake is van een vertrouwensbreuk waardoor het niet meer mogelijk is voor verweerder om eiser toe te laten tot het werk. Eiser geeft aan dat hij immers al met leeftijdsverlof was en derhalve niet meer werkzaam was ten tijde van het primaire besluit. Daarnaast is het zowel de voorzieningenrechter als de Commissie niet duidelijk geworden hoe zwaar verweerder daadwerkelijk tilt aan de overtreding. Verweerder heeft de argumenten van de voorzieningenrechter en de Commissie enkel betwist met een ontkenning, terwijl een deugdelijke onderbouwing van dat standpunt ontbreekt. Verweerder heeft volgens eiser getracht de gebreken in zijn werkwijze te herstellen door alsnog een memo (van 11 maart 2016) te publiceren over het niet handsfree bellen en door alsnog een soort van onderzoek te doen naar de klacht van eiser dat hij een collega niet handsfree zag bellen. Volgens eiser is voorts de stelling van verweerder dat het ondoenlijk zou zijn om voor alle strafbare feiten aan te geven dat deze zullen worden gestraft met strafontslag, niet haalbaar. Het enkele feit dat een gedraging in strijd is met een wettelijk voorschrift en als een overtreding wordt aangemerkt is nog geen reden voor de ambtenaar te moeten verwachten dat strafontslag zal worden opgelegd. Eiser maakt in dit verband een vergelijking met snelheidsovertredingen en andere verkeersovertredingen die wel of niet bewust tijdens de dienst worden begaan. De strafmaat van deze overtredingen is in een aantal gevallen gelijk aan die van niet handsfree bellen en toch heeft geen enkele ambulancechauffeur daarvoor strafontslag gekregen, aldus eiser. Vervolgens verwijst eiser naar de Bruikleenovereenkomst waarin is opgenomen dat niet handsfree bellen gezien wordt als bewust roekeloos handelen. Zowel de Commissie als de voorzieningenrechter hebben naar de mening van eiser terecht aangegeven dat een dergelijke zinsnede geen informatie biedt over de straf die in dit geval zal worden opgelegd. Eiser merkt op dat verweerder nergens heeft vastgelegd dat het niet handsfree bellen te allen tijde zal worden bestraft met strafontslag. Kennelijk wil verweerder volgens eiser ‘de handen vrij houden’ om een andere straf of zelfs geen straf op te leggen. Eiser heeft voorts aangevoerd dat het feit dat eiser als ambulancechauffeur een bijzondere verantwoordelijkheid heeft niet nogmaals als een bijzondere strafverzwarende omstandigheid mag worden opgevoerd. Eisers persoonlijke omstandigheden zijn juist aanleiding voor de conclusie dat de opgelegde straf onevenredig is. Zo was eiser ten tijde van het ontslag niet meer werkzaam voor de GGDZL en genoot hij verlof in het kader van functioneel leeftijdsontslag (FLO). Daarnaast heeft eiser door de communicatie door de GGDZL de indruk gekregen dat hij geen gebruik meer mocht maken van de handsfree telefoon in de ambulance. De GGDZL heeft weliswaar steeds aangegeven dat de omstandigheden moesten toelaten dat de niet-handsfree telefoon werd gebruikt, maar heeft daarbij onduidelijk gelaten dat de telefoon te allen tijde gebruikt zou moeten worden. Eiser heeft voorts gesteld dat hij altijd goed heeft gefunctioneerd. Hetgeen verweerder met betrekking tot zijn functioneren heeft gesteld, is door eiser gemotiveerd betwist, terwijl de weerlegging daarvan door verweerder op zijn minst halfslachtig is te noemen, aldus eiser. Eiser heeft verder aangevoerd dat hij zijn gedrag al bij het eerste gesprek heeft bekend en dat hij bij herhaling heeft aangegeven zijn gedragingen niet te hebben gebagatelliseerd en zijn spijt te hebben betuigd. Tot slot stelt eiser dat de bij het bestreden besluit subsidiair opgelegde straf in strijd is met het verbod van reformatio in peius, omdat eiser zich hierover niet eerder heeft kunnen uitspreken. Bovendien lijkt het erop dat verweerder deze straf met terugwerkende kracht wil opleggen, terwijl dit niet mogelijk is, omdat de loondoorbetaling volgens eiser niet meer zo lang duurt. Verder is eiser van mening dat ook deze straf onevenredig zwaar is in vergelijking met de verweten gedragingen.
8.Het wettelijke kader luidt als volgt.
Ingevolge artikel 16:1:1, eerste lid, van de CAR/UWO kan de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt dan wel bij herhaling aanleiding geeft tot toepassing te zijnen aanzien van maatregelen van inhouding, beslag of korting, als bedoeld in de tweede titel van de Ambtenarenwet, deswege disciplinair worden gestraft. Ingevolge het tweede lid van voornoemd artikel omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
Ingevolge artikel 8:13 van Pro de CAR/UWO kan als disciplinaire straf aan de ambtenaar ongevraagd ontslag worden verleend.
9. De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), zoals de uitspraak van 24 februari 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BP5986), de bestuursrechter in ambtenarenzaken, die moet beslissen over een besluit tot oplegging van een disciplinaire straf, dient vast te stellen of de betrokken ambtenaar zich heeft schuldig gemaakt aan het plichtsverzuim ter zake waarvan het bestuursorgaan hem de straf heeft opgelegd. De overtuiging dat er sprake is van plichtsverzuim zal de rechter moeten kunnen ontlenen aan deugdelijk vastgestelde gegevens die aan het bestuursorgaan ter beschikking hebben gestaan bij het nemen van het strafbesluit.
Voorts moet het plichtsverzuim de ambtenaar zijn toe te rekenen en dient de opgelegde straf evenredig zijn aan de ernst van het gepleegde plichtsverzuim.
10.De rechtbank overweegt als volgt.
11. De rechtbank stelt vast dat de eerste vijf gedragingen, die eiser verweten worden, door eiser worden erkend en daarmee vaststaan. De laatste verweten gedraging (tijdens het niet handsfree bellen bijna met de ambulance tegen de vangrail aangereden) wordt door eiser ontkend. De rechtbank is van oordeel (gelijk de voorzieningenrechter in zijn uitspraak van
2 maart 2016) dat deze gedraging niet kan worden bewezen. Wat overblijft is het woord van klaagster tegenover het woord van eiser. De rechtbank heeft geen aanknopingspunten om meer waarde te hechten aan de verklaring van klaagster (zoals verweerder heeft gedaan) dan aan de verklaring van eiser. De betreffende verweten gedraging wordt ook niet ondersteund door andere bewijsstukken. Voor de rechtbank is dan ook onvoldoende aannemelijk geworden dat eiser bijna tegen de vangrail aanreed, terwijl hij niet handsfree aan het bellen was.
12. De rechtbank overweegt voorts dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat met de verweten gedragingen eiser als ambulancechauffeur de veiligheid van de in de ambulance aanwezige personen in gevaar heeft gebracht. Het is bovendien wettelijk verboden om tijdens het rijden niet handsfree te telefoneren en tekstberichten te versturen. Daarnaast is het voeren van privégesprekken tijdens ambulancevervoer in aanwezigheid van derden niet gepast.
13. Gelet op het voorgaande, is de rechtbank van oordeel dat de aan eiser verweten gedragingen (1 tot en met 5, zoals weergegeven in rechtsoverweging 4) kunnen worden gekwalificeerd als zeer ernstig plichtsverzuim. Eiser heeft geen feiten en omstandigheden aannemelijk gemaakt op grond waarvan de conclusie is gerechtvaardigd dat het plichtsverzuim hem niet kan worden toegerekend.
14. Ter beoordeling staat vervolgens of de aan eiser opgelegde disciplinaire straf evenredig is aan het plichtsverzuim.
15. Eiser heeft onder meer aangevoerd dat de gevolgen van ontslag, kort voor de datum waarop hij met FLO zou gaan, voor hem onevenredig groot zijn.
16. De rechtbank onderkent dat deze disciplinaire straf voor eiser ingrijpende gevolgen heeft, nu hij zijn dienstbetrekking verliest en daarmee zijn inkomen/FLO uitkering. De rechtbank acht het verleende ontslag echter, gezien de aard en de ernst van de feiten en de door verweerder terecht gestelde hoge eisen aan patiëntenzorg en de publieke functie van de ambulancedienst, niet onevenredig aan de ernst van het plichtsverzuim. Weliswaar heeft eiser een iPhone van verweerder gekregen om zowel zakelijk als ook privé te gebruiken, maar op een moment dat het niet past om (privé) te bellen, zoals in het onderhavige geval, is het vanzelfsprekend om dat niet te doen. Vast staat dat eiser niet handsfree heeft gebeld (met zijn vriendin), tekstberichten heeft gestuurd en deze berichten heeft gelezen tijdens een ambulancerit in het bijzijn van een ernstig zieke patiënt en diens naast familielid. De rechtbank acht dit gedrag van eiser zeer ongepast en op zichzelf al ontslagwaardig.
Eiser heeft tevens vanwege zijn gedrag imagoschade berokkend aan de reputatie van verweerders organisatie. De ambulancedienst is op deze manier in een zeer kwaad daglicht gesteld en het vertrouwen dat patiënten in verweerder stellen is ernstig geschonden.
Dat eiser al lange tijd in dienst is en inmiddels met FLO is gegaan, maakt evenmin dat het strafontslag onevenredig is.
Voor zover eiser zich beroept op het ontbreken van beleid / gedragsregel over het gebruik van mobiele telefoons bij ambulancechauffeurs, in die zin dat het niet handsfree bellen met een mobiele telefoon absoluut verboden is en tot strafontslag kan leiden, doet dit ontbreken niet af aan de eigen verantwoordelijkheid van eiser voor zijn handelen. De rechtbank is verder met verweerder van oordeel dat het niet noodzakelijk is om binnen verweerders organisatie schriftelijk vast te leggen voor alle medewerkers dat zonder meer strafontslag volgt als niet handsfree bellen wordt geconstateerd. Ten aanzien van gedrag dat evident fout is, hoeft immers niet te worden vastgelegd dat strafontslag volgt. Bovendien is het zo dat in het kader van de vraag welke sanctie moet worden opgelegd, altijd de omstandigheden van het geval zullen moeten worden bezien. Dit geldt niet alleen bij niet handsfree bellen achter het stuur, zoals in casu, maar ook bij snelheidsovertredingen of bij ander strafwaardig gedrag. Of een snelheidsovertreding tot de disciplinaire straf van strafontslag kan leiden, is dan ook afhankelijk van het feitencomplex.
Eisers betoog over het verloop van de klachtenprocedure naar aanleiding van de klacht van klaagster, acht de rechtbank niet van belang, aangezien dit niets afdoet aan de verweten gedragingen, die door eiser niet worden betwist.
17. Tot slot heeft eiser een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Hij stelt daartoe dat hijzelf ook een klacht heeft ingediend bij verweerder over het feit dat hij een ambulancechauffeur niet handsfree heeft zien bellen in de buurt van het station in Landgraaf. Ter zitting is van de zijde van verweerder toegelicht dat er naar aanleiding van eisers klacht een onderzoek is ingesteld. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat er twee chauffeurs mogelijk in aanmerking zouden komen. De chauffeurs hebben beiden ontkend dat ze niet handsfree hebben gebeld. Niet bewezen kon worden dat niet handsfree werd gebeld. Verweerder heeft hierop het onderzoek gestaakt. De rechtbank merkt in dit verband op dat de klacht van eiser heel weinig gegevens bevat en er geen klacht van een patiënt speelde. Van gelijke gevallen die ongelijk zijn behandeld is derhalve geen sprake. Het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel kan dan ook niet slagen.
18. Nu de primaire disciplinaire straf standhoudt, komt de rechtbank aan bespreking van de subsidiaire disciplinaire straf niet toe.
19.Het beroep van eiser is ongegrond.
20.Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.P. Jacobs (voorzitter), en mr. M.M.T. Coenegracht en mr. P.J. Voncken, leden, in aanwezigheid van mr. D.H.J. Laeven, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 mei 2017.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 mei 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 2 mei 2017
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.