Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 17/1598
uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 juli 2017 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
Keyota II B.V., te Landgraaf, verzoeker
(gemachtigde: mr. M.J. Mookhram),
en
de Burgemeester van de gemeente Heerlen, verweerder
(gemachtigde: mr. J.A.L. Devoi).
Procesverloop
Bij besluit van 2 juni 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten de horeca-inrichting “Naar Huis” (de horeca-inrichting), gelegen aan de Pancratiusstraat 4 te Heerlen met ingang van 8 juni 2017 te sluiten voor de duur van twaalf maanden.
Verzoeker heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft op 8 juni 2017 (schriftelijk bevestigd bij brief van 13 juni 2017) medegedeeld de effectuering van de opgelegde last onder bestuursdwang op te schorten totdat de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening heeft beslist.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juni 2017. Verzoeker heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] , bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. In artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt, de rechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2. De voorzieningenrechter concludeert dat aan de twee in artikel 8:81 neergelegde Pro formele vereisten is voldaan, nu verzoeker een bezwaarschrift heeft ingediend tegen het besluit ter zake waarvan de voorlopige voorziening wordt gevraagd en deze rechtbank bevoegd moet worden geacht om van de (eventuele) hoofdzaak kennis te nemen.
3. Voorts is de voorzieningenrechter van oordeel dat het spoedeisende belang bij het onderhavige verzoek genoegzaam is aangetoond. Er kan niet reeds op voorhand gezegd worden dat verzoeker zonder enig nadeel de beslissing op het door hem ingediende bezwaar kan afwachten. De voorzieningenrechter ziet geen beletsel verzoeker te ontvangen in zijn verzoek.
4. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
5. Verzoeker is de exploitant van de horeca-inrichting “Naar Huis” gelegen aan de Pancratiusstraat 4 te Heerlen.
6. Op 4 december 2015 heeft er tussen bezoekers van de horeca-inrichting een massale vechtpartij plaatsgevonden, nadat er problemen ontstonden bij het verlaten van de horeca-inrichting. De politie heeft met een forse inzet van personeel en middelen de orde op het plein voor de horeca-inrichting moeten herstellen.
7. Op 12 maart 2016 ontstond er rond sluitingstijd wederom bij de ingang van de inrichting een massale vechtpartij tussen de bezoekers. De politie heeft met meerdere patrouilles en inzet van diensthonden de openbare orde moeten herstellen.
8. Naar aanleiding van de hiervoor genoemde gebeurtenissen heeft verweerder verzoeker bij brief van 21 maart 2016 formeel gewaarschuwd op grond van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet en artikel 3:12, eerste lid, onder b en/of g en artikel 3:20, eerste lid, onder c van de Algemene Plaatselijke Verordening Heerlen (APV) in relatie tot onderdeel V, onder het kopje “Ernstige incidenten/Verstoring openbare orde” van het Horecasanctiebeleid Heerlen. Tevens is daarbij vermeld dat verweerder zal overgaan tot het treffen van een bestuursrechtelijke maatregel wanneer hem wederom berichten bereiken over openbare orde incidenten die plaatsvinden in en om verzoekers horeca-inrichting. Verweerder heeft daarbij aangegeven dat deze maatregel zal bestaan uit het tijdelijk sluiten van de inrichting en kan leiden tot de intrekking van de aan verzoeker verleende vergunning.
9. Op 8 mei 2017 heeft verweerder een sfeerrapportage van de politie ontvangen waarin een beschrijving is gegeven van de aan de horeca-inrichting “Naar Huis” gerelateerde incidenten welke herhaaldelijk de openbare orde en veiligheid (in ernstige mate) verstoorden.
10. Naar aanleiding van bovenstaande informatie heeft verweerder bij brief van 12 mei 2017 verzoeker medegedeeld voornemens te zijn een bestuurlijke maatregel op te leggen in de vorm van een sluiting van de horeca-inrichting voor de duur van twaalf maanden. De door verzoeker op 26 mei 2017 ingediende zienswijze heeft verweerder niet tot een ander oordeel gebracht.
11. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat, gelet op de in de politierapportage genoemde incidenten, verweerder in alle redelijkheid de ernstige vrees heeft dat de veiligheid van de bezoekers van de horeca-inrichting “Naar Huis”, maar evenzo van de bezoekers van andere uitgaansgelegenheden gelegen in het horecaconcentratiegebied (Pancratiusplein) en de nabije omgeving, in het gedrang is en in redelijkheid niet te garanderen is. Op 7 mei 2017 is een bezoeker mishandeld en neergestoken en vervolgens op de intensive care van het ziekenhuis opgenomen. Aan het bestreden besluit heeft verweerder incidenten ten grondslag gelegd die hebben plaatsgevonden in de periode van 19 maart 2016 tot en met 7 mei 2017. Naast voornoemde incidenten zijn meerdere overtredingen van wet- en regelgeving geconstateerd door medewerkers van de politie op basis van waarvan bestuursrechtelijke maatregelen zijn genomen. Het betreft de periode van 16 november 2015 tot 17 april 2017. Na het voornemen tot sluiting hebben zich op 14 mei 2017 en 21 mei 2017 wederom meerdere incidenten voorgedaan (vechtpartij waarbij de portier in zijn gezicht is geslagen en overtreding van de APV, glaswerk met alcoholhoudende vloeistof uit horeca-inrichting genomen).
12. Verzoeker heef aangevoerd dat de incidenten die verweerder heeft genoemd geen incidenten zijn. De door de politie aangebrachte mutaties zijn niet secuur in de weergave van de feiten. Verzoeker is van mening adequaat te hebben gehandeld. Verzoeker heeft zijn beleid met betrekking tot de sluitingstijden en het vervoer van glaswerk aangepast. Naar de mening van verzoeker hebben de incidenten weinig van doen met ernstige verstoring van de openbare orde en houden evenmin verband met veiligheid en gezondheid. Verzoeker betwist dat sprake is geweest van een massale vechtpartij en steekpartij. Het steekincident van 7 mei 2017 betrof een ongeval, verzoeker verwijst in dat verband naar een door het slachtoffer afgelegde verklaring. Uit deze verklaring blijkt volgens verzoeker dat de aangifte wordt ingetrokken. Voorts stelt verzoeker zich op het standpunt dat aan verweerder niet de bevoegdheid toekomt om op te treden op grond van artikel 174 van Pro de Gemeentewet. Er is nimmer sprake geweest van concrete, zich direct aandienende, bedreigende situaties voor veiligheid en/of gezondheid. Naar de mening van verzoeker is sprake van cumulatie van sancties zoals bedoeld in artikel 5:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) doordat verschillende dwangsommen zijn opgelegd gevolgd door een sluiting. Om die reden dient de sluiting achterwege te blijven. De begunstigingstermijn is te kort geweest voor verzoeker om effectief te kunnen optreden en zijn belangen veilig te stellen. Voorts stelt verzoeker dat de sluiting onevenredig is en onherroepelijk zal leiden tot een faillissement. Er zijn meer dan vijftien personen werkzaam bij verzoeker en er is sprake van vaste lasten zoals onder meer hypotheekverplichtingen.
13. Bij de beoordeling van het verzoek acht de voorzieningenrechter de navolgende bepalingen en jurisprudentie van belang.
14. In artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet is bepaald dat de burgemeester belast is met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven
In het tweede lid is bepaald dat de burgemeester bevoegd is bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.
Ingevolge het derde lid is de burgemeester belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht.
15. In artikel 2:30, eerste lid, van de APV is bepaald dat de burgemeester in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid, of in geval van bijzondere omstandigheden, te zijner beoordeling, tijdelijk andere dan de krachtens artikel 2.3.1.2 geldende sluitingsuren kan vaststellen of tijdelijk sluiting van een of meer inrichtingen kan bevelen.
Ingevolge artikel 3:20, eerste lid, onder c, van de APV kan het bevoegde orgaan de sluiting, al dan niet voor een bepaalde termijn bevelen indien de exploitatie van een horeca-inrichting op een zodanige wijze plaatsvindt dat het woon- en leefklimaat in de naaste omgeving op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed dan wel de vrees bestaat voor een ernstige aantasting van het woon- en leefklimaat. Tot dit bevel wordt, behoudens spoedeisende gevallen, niet overgegaan alvorens de ondernemer(s) schriftelijk is/zijn gewaarschuwd en in de gelegenheid is/zijn gesteld te worden gehoord.
16. In de Beleidsregel “Horecasanctiebeleid Heerlen” (de beleidsregel) staat beschreven welke stappen worden ondernomen bij constatering van een overtreding bij een horeca-inrichting met betrekking tot de drank- en horecawetgeving, de APV en artikel 174 van Pro de Gemeentewet. De beleidsregel is in werking getreden op 12 april 2012.
Het standaard stappenplan bij constatering van een overtreding is:
1. controlerapport of proces-verbaal;
2. waarschuwing;
3. dwangsom/bestuursdwang;
4. hogere dwangsom of (nogmaals) bestuursdwang en/of intrekking vergunning.
In de Toelichting is opgenomen wanneer sprake is van een ernstig incident en/of ernstige verstoring van de openbare orde dan wel dreigende ernstige verstoring. Indicatoren op basis waarvan in ieder geval een ernstig incident wordt aangenomen zijn:
- geweldsdelict waarbij ernstig letsel is opgelopen;
- het gebruik van wapens (aanwezigheid van wapens is separaat geregeld);
- schietincident (zowel met als zonder verwonding);
- steekincident met verwonding;
- de hoeveelheid betrokken personen bij het geweld (hoe meer personen hoe eerder
sprake is van een ernstig incident);
- directe betrokkenheid personeel;
- indirecte betrokkenheid personeel verwijtbaarheid of verwijtbare nalatigheid.
Indien sprake is van een ernstig incident en/of ernstige verstoring van de openbare orde kan de burgemeester zonder voorafgaande stappen de inrichting sluiten. De duur van de sluiting wordt gesteld op maximaal twaalf maanden.
17. De voorzieningenrechter overweegt dat de burgemeester ingevolge artikel 174 Gemeentewet Pro belast is met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behoorde erven. De gemeente Heerlen heeft in artikel 2:30, eerste lid, van de APV, een verordening als bedoeld in artikel 174, derde lid, van de Gemeentewet, de bevelsbevoegdheid neergelegd voor de burgemeester om tijdelijk inrichtingen te sluiten. Uit de geschiedenis van totstandkoming van artikel 174 van Pro de Gemeentewet volgt dat dit artikel de bevoegdheid behelst tot het geven van bevelen teneinde onverwijld in te grijpen in situaties die de veiligheid of de gezondheid bedreigen. De bevelen die uit hoofde van dit artikel worden gegeven zien op concrete, zich direct aandienende, de veiligheid of gezondheid bedreigende situaties. De bevoegdheid kan dan ook uitsluitend worden aangewend indien in een bepaald geval onverwijld moet worden ingegrepen ter bescherming van de veiligheid en gezondheid. Bij de beoordeling of zich een de veiligheid of gezondheid bedreigende situatie voordoet, komt verweerder beoordelingsvrijheid toe, die door de rechter terughoudend moet worden getoetst. Dit volgt eveneens uit de formulering van artikel 2:30, eerste lid, van de APV. Het is aan verweerder om te beoordelen of de situatie zodanig is, dat het belang van de openbare orde vergt dat een inrichting tijdelijk wordt gesloten. De grief van verzoeker dat verweerder niet bevoegd zou zijn, treft dan ook geen doel. Dat burgemeesters onderling afspraken maken via het Nederlands genootschap van burgemeesters, doet niet af aan de bevoegdheid van verweerder op grond van de APV.
18. Ter invulling van deze bevoegdheid is de beleidsregel opgesteld. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het niet kennelijk onredelijk dat in de beleidsregel is bepaald dat in ernstige gevallen sluiting volgt zonder voorafgaande stappen. Gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 31 maart 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL9583), rechtsoverweging 2.6.1 acht de voorzieningenrechter het van belang te overwegen dat in de onderhavige beleidsregel een keuzevrijheid voor verweerder is neergelegd. In voormelde Afdelingsuitspraak was sprake van een beleidsregel waarbij geen keuzevrijheid bestond voor de burgemeester en heeft de Afdeling geoordeeld dat het in het stappenplan neergelegde uitgangspunt dat bij ernstige geweldsincidenten altijd onverwijld een sluitingsbevel zal worden gegeven, zich niet verdraagt met het bijzondere karakter van artikel 174 van Pro de Gemeentewet. Uit de onderhavige beleidsregel volgt echter niet dat verweerder altijd tot sluiting van de inrichting zal overgaan bij een ernstig incident. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de beleidsregel op dit punt als kennelijk onredelijk moet worden aangemerkt. De beschrijving van de indicatoren om te beoordelen of sprake is van een ernstig incident of ernstige verstoring van de openbare orde is evenmin kennelijk onredelijk. Gelet op vorenstaande overwegingen heeft verweerder dan ook mogen verwijzen naar de beleidsregel.
19. Overeenkomstig de beleidsregel is het steekincident van 7 mei 2017 aangemerkt als een ernstig incident. Verweerder heeft zich daarbij tevens op het standpunt gesteld dat daarmee het gevaar c.q. het actuele risico voor de openbare orde is gegeven en vaststaat dat de veiligheid en gezondheid van de buurtbewoners en bezoekers van de betreffende inrichting en de openbare orde in geding zijn. Dat geldt, volgens verweerder, te meer, nu het steekincident van 7 mei 2017 heeft plaatsgevonden in een voor het publiek toegankelijke ruimte en daarin op dat moment meerdere mensen aanwezig waren. Er hebben voorheen en nadien meerdere incidenten (vechtpartijen) plaatsgevonden waarbij de openbare orde is verstoord en politie-inzet nodig was. Bij de vechtpartij op 21 mei 2017 waren twee van de drie aangehouden verdachten afkomstig uit de in geding zijnde horeca-inrichting.
20. De voorzieningenrechter overweegt dat naast de vraag of er sprake is van een als ernstig aan te merken incident op grond van de beleidsregel, volgens vaste rechtspraak daarnaast sprake dient te zijn van directe relatie met de aanwezigheid en exploitatie van de horeca-inrichting ( zie in dit verband bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA3623). De voorzieningenrechter overweegt dat uit de gedingstukken moet worden opgemaakt dat de het steekincident en de vechtpartijen zich in de inrichting heeft voorgedaan.
21. De voorzieningenrechter kan verzoeker niet volgen in zijn betoog dat de mutaties in het politiesysteem onbetrouwbaar zijn en verweerder zeer lichtvaardig en onzorgvuldig te werk gaat indien het politie mutatiesysteem als basis dient voor het bevel tot sluiting. De voorzieningenrechter overweegt in dat verband dat het steekincident én de overige (16) incidenten zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsgelofte opgemaakt proces-verbaal. De politie mutaties zijn gerelateerd aan wél op ambtseed of ambtsgelofte opgemaakte processen-verbaal. De stelling van verzoeker dat het slachtoffer van de steekpartij zijn aangifte heeft ingetrokken en dat uit de door het slachtoffer overgelegde verklaring zou blijken dat het incident niet in de horeca-inrichting zou hebben plaatsgevonden (hetgeen overigens niet kan worden opgemaakt uit de gedingstukken) maakt dit naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet anders. Uit de op basis van de door verweerder ontvangen informatie van de politie staat vast dat een ernstig steekincident heeft plaatsgevonden in de horeca-inrichting. De voorzieningenrechter overweegt voorts dat een bestuursorgaan, evenals de voorzieningenrechter, in beginsel mag uitgaan van de juistheid van een op ambtseed dan wel ambtsgelofte opgemaakt proces-verbaal, tenzij tegenbewijs noopt tot afwijking van dit uitgangspunt. De voorzieningenrechter verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 16 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1570).
Verzoeker heeft geen tegenbewijs geleverd. Voorts is de voorzieningenrechter niet tot de indruk kunnen komen dat, zoals verzoeker ter zitting heeft betoogd, hij gezocht zou worden door verweerder. In de gedingstukken liggen véél incidenten die gerelateerd zijn aan de verstoring van de openbare orde.
22. Gelet op het ernstige karakter van het geweldsincident en het structurele karakter van de openbare orde verstorende incidenten, alsmede de ernst van de incidenten, heeft verweerder in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid tot tijdelijke sluiting van de horeca-inrichting. Verweerder heeft gemotiveerd dat de sluiting voor de duur van twaalf maande nodig is als reparatoire maatregel, namelijk ter bescherming van de openbare orde en veiligheid. De voorzieningenrechter verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2009 ( ECLI:NL:RVS:2009:BJ1133).
23. Uit vorenstaande overwegingen volgt dat verweerder, naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, bevoegd is de horeca-inrichting voor twaalf maanden te sluiten en dat verweerder hiertoe in redelijkheid kon overgaan.
24. Verzoeker heeft aangevoerd dat sprake is van cumulatie van sancties en de sluiting derhalve achterwege dient te blijven. Deze grond faalt. De voorzieningenrechter overweegt in dit verband dat de aan het besluit ten grondslag feiten niet zien op de geconstateerde overtredingen op grond waarvan verweerder een last onder dwangsom heeft opgelegd.
De voorzieningenrechter verwijst voor een opsomming naar bladzijde 8 van gedingstuk B25 (het voornemen van verweerder om tot sluiting over te gaan).
25. Ingevolge artikel 4:84 van Pro de Awb kan verweerder afwijken van het beleid indien handelen overeenkomstig dat beleid gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen.
Indien verweerder de bevoegdheid heeft om tot sluiting over te gaan en conform het toepasselijke beleid heeft gehandeld en de voorzieningenrechter dit beleid niet onredelijk acht (onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:978), kunnen er slechts nog bijzondere omstandigheden zijn waardoor verweerder in het specifieke geval van verzoeker op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb hiervan had moeten afwijken.
26. In navolging van de uitspraak van de Afdeling van 16 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2840) stelt de voorzieningenrechter voorop dat omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet reeds daarom buiten beschouwing kunnen worden gelaten. Verweerder dient daarom alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van Pro de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.
27. Verzoeker heeft gesteld dat de sluiting voor de duur van twaalf maanden zal leiden tot een faillissement. Ter zitting heeft verweerder de door verzoeker in dat verband overgelegde financiële stukken in twijfel getrokken. De voorzieningenrechter overweegt dat, gelet op de ernst van de inbreuk op de openbare orde als gevolg van het steekincident, verweerder in de gestelde financiële gevolgen van een sluiting geen grond hoefde te vinden van sluiting af te zien.
28. Voorts heeft verzoeker aangevoerd dat hij voornemens is te stoppen met de horeca-inrichting en al enige maanden aan het onderhandelen is over de verkoop daarvan. Sluiting zal ertoe leiden dat die verkoop niet zal plaatsvinden. In dat verband heeft verzoeker verwezen naar een door hem overgelegde concept- koopovereenkomst. De voorzieningenrechter overweegt dat verzoeker wellicht de intentie heeft de horeca-inrichting te verkopen, maar dat op geen enkele wijze is gebleken dat de (overigens niet door partijen ondertekende) koopovereenkomst tot uitvoering zal worden gebracht. Ook hierin behoefde verweerder geen aanleiding te zien het gevoerde beleid niet onverkort op de inrichting toe te passen.
29. De voorzieningenrechter is van oordeel dat er in het onderhavige geval geen sprake is van zodanige bijzondere omstandigheden die verweerder nopen van de sluiting af te zien.
30. Nu het bestreden besluit naar verwachting in bezwaar in stand zal blijven, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
31. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
32.Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.E.A. Willemsen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.A.C. Heyltjes, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2017.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.