Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 16/4100 en AWB 16/4101
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 juli 2017 in de zaken tussen
AWB 16/4100: [naam 1] , te [woonplaats], eiser 1, en
AWB 16/4101: [naam 2], te [woonplaats] eiser 2, hierna gezamenlijk te noemen: eisers,
(gemachtigde: mr. L.M.E. Embregts),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Voerendaal, verweerder,
(gemachtigde: mr. G.A.M. van de Wouw).
Procesverloop
Bij besluiten van 6 juli 2016 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan eisers lasten onder dwangsom opgelegd ten aanzien van bijgebouwen en een kelder die zijn gerealiseerd op de percelen [adres 1] (eiser 1) en [adres 2] (eiser 2) te Voerendaal. Hiertegen hebben eisers bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij besluiten van 14 september 2016 heeft verweerder de begunstigingstermijn van de lasten ter zake van de bijgebouwen verlengd tot zes weken na bekendmaking van de beslissingen op bezwaar.
Bij besluiten van 22 november 2016 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren die eisers tegen de primaire besluiten hebben gemaakt, ongegrond verklaard en de primaire besluiten op een gewijzigde grondslag gehandhaafd.
Op 29 november 2016 heeft verweerder ten aanzien van eiser 2 een invorderingsbesluit genomen.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Het beroep van eiser 1 is geregistreerd onder procedurenummer AWB 16/4100 en dat van eiser 2 onder AWB 16/4101. Tevens hebben zij de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te treffen. Bij uitspraak van 20 januari 2017 heeft de voorzieningenrechter de verzoeken om voorlopige voorziening afgewezen.
Verweerder heeft verweer gevoerd.
Op 8 maart 2017 heeft verweerder ten aanzien van eiser 1 en eiser 2 invorderingsbesluiten genomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juni 2017. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde en door mr. Th. Boumans. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door mr. J.L.E. Laudy en [naam 3]
Overwegingen
1. Eisers huren van de gemeente Voerendaal standplaatsen aan respectievelijk de [adres 1] en [adres 2] . Voorts heeft eiser 2 een aan zijn woonperceel (nummer [adres 2] ) grenzend bedrijfsperceel met adres [adres 2] in eigendom. Bij een controle door de afdeling bouw- en woningtoezicht van verweerders gemeente op 31 mei 2016 is geconstateerd dat achter het chalet van eiser 1 met nummer 60 een bestaande garage met een oppervlakte van circa 47m² en een bouwhoogte van 3,10 meter is verbouwd tot chalet en qua oppervlakte is uitgebreid tot 82m². Verder is het gebouw opgehoogd tot 5,16 meter. Op het perceel Lindelaufer Gewande [adres 2] van eiser 2 is geconstateerd dat achter zijn chalet met nummer [adres 2] tussen de bestaande berging en het kantoor van het bedrijf met nummer 54 in de periode 2002-2003 een bijgebouw met een oppervlakte van 35m² en een bouwhoogte van 3,20 meter is gerealiseerd. Verder hebben controleurs van netbeheerder Enexis in januari 2008 onder een bedrijfsloods van eiser 2 aan de [adres 2] een kelder aangetroffen met daarin een wietplantage in voorbereiding. Daarna is bij een controle op
31 mei 2016 geconstateerd dat die kelder nog immer aanwezig was.
31 mei 2016 geconstateerd dat die kelder nog immer aanwezig was.
2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat voornoemde bouwwerken in strijd zijn met de voorschriften van het geldend bestemmingsplan “Voerendaal-Kunrade 2015” dat op 10 oktober 2015 in werking is getreden. Bij hoofdgebouwen mag maximaal 75m² aan bijgebouwen met een maximale bouwhoogte van 3,00 meter worden gerealiseerd. De met bouwvergunning gerealiseerde bijgebouwen op het perceel van eiser 1 hebben een gezamenlijke oppervlakte van 129 m² en een bouwhoogte van 3,10 meter. Door de verbouwing van de bestaande garage tot chalet worden de vergunde oppervlakte aan bijgebouwen en bouwhoogte overschreden met respectievelijk 35m² en 2,06 meter. De met een bouwvergunning gerealiseerde bijgebouwen op het perceel van eiser 2 hebben een gezamenlijke oppervlakte van 74 m². De bouw van het bijgebouw heeft tot gevolg dat de vergunde oppervlakte aan bijgebouwen wordt overschreden met 34m². Verweerder heeft zich verder op het standpunt gesteld dat voor de bouwwerken geen bouwvergunning is verleend en dat de bouw ook in strijd was met het daarvóór en ten tijde van de bouw geldende planologische regime.
3. Bij de primaire besluiten heeft verweerder eiser 1 een last onder dwangsom opgelegd, waarbij hij is gelast om op het kadastrale perceel, [kadastrale aanduiding 1] , plaatselijk bekend als [adres 1] , het in strijd met artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet (oud) zonder bouwvergunning en in strijd met het bestemmingsplan “Voerendaal-Kunrade” (oud) gerealiseerde bijgebouw geheel te verwijderen, de oppervlakte van de op de standplaats aanwezige bijgebouwen tot 129m² terug te brengen en de bouwhoogte van de bijgebouwen te verlagen tot maximaal 3,10 meter. Verweerder heeft hierbij de hoogte van de dwangsom vastgesteld op € 7.500,00 per week met een maximum van € 45.000,00. Verweerder heeft eiser 2 een last onder dwangsom opgelegd, waarbij hij is gelast om op het kadastrale perceel, [kadastrale aanduiding 1] , plaatselijk bekend als Lindelaufer Gewande [adres 2] , het in strijd met artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet (oud) zonder bouwvergunning gerealiseerde bijgebouw geheel te verwijderen en de oppervlakte van de op de standplaats aanwezige bijgebouwen tot 75m² terug te brengen. Verweerder heeft hierbij de hoogte van de dwangsom vastgesteld op € 5.000,= per week met een maximum van € 30.000,=. Voorts is eiser 2 gelast om op het kadastrale perceel, [kadastrale aanduiding 2] , plaatselijk bekend als [adres 2] , de in strijd met artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet (oud) zonder bouwvergunning gerealiseerde kelder en alle constructieve onderdelen daarvan onder het maaiveld geheel te verwijderen. Verweerder heeft hierbij de hoogte van de dwangsom vastgesteld op € 10.000,= per week met een maximum van € 60.000,=.
4. Bij besluiten van 14 september 2016 heeft verweerder de begunstigingstermijnen van de lasten ter zake van de bijgebouwen verlengd tot zes weken na bekendmaking van de beslissingen op bezwaar.
5. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bij de primaire besluiten opgelegde lasten onder dwangsom gehandhaafd en daaraan ten grondslag gelegd dat eisers door de (ver)bouw van de bijgebouwen artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 7, lid B en lid C, onder 1, van het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] van de Wabo hebben overtreden.
6. Eisers hebben in beroep allereerst aangevoerd dat verweerder niet bevoegd is om handhavend op te treden omdat voor de bijgebouwen in augustus 2002 bouwvergunningen zijn verleend. Dat het gemeentelijk bouwregister door een brand in het gemeentehuis in 2010 is vernietigd, kan verweerder niet van een eventuele bewijslast ontslaan. Verder is gewezen op e-mail verkeer met een oud-medewerker van de gemeente Voerendaal. Eisers achten op grond daarvan aannemelijk dat er niet illegaal, dat wil zeggen zonder de benodigde bouwvergunning, is gebouwd.
7. De rechtbank stelt vast dat er geen bouwvergunningen in het geding zijn gebracht waaruit blijkt dat de bouwwerken, waarop de lasten zien, zijn vergund. Eisers hebben verschillende bouwtekeningen overgelegd. Op de door de gemeente gewaarmerkte bouwtekeningen zijn de bouwwerken niet weergegeven, terwijl uit de niet gewaarmerkte tekeningen waarop de bouwwerken wel zijn aangegeven, niet blijkt dat die onderdeel uitmaken van een verleende bouwvergunning. Er is dan ook geen objectief bewijs voorhanden dat voor de bouwwerken in het verleden een bouwvergunning is verleend. Nu de bouwwerken op geen enkele voorhanden vergunning en daarbij behorende gewaarmerkte bouwtekening zijn opgenomen, mocht verweerder er, behoudens tegenbewijs van eisers, vanuit gaan dat zij zonder vergunning hebben gebouwd. Dat verweerder ten gevolge van het feit dat het openbaar bouwregister door brand is verwoest, niet met zekerheid kan aantonen dat er voor de bouwwerken geen bouwvergunningen zijn verleend, maakt dat niet anders. Weliswaar komt genoemde brand niet voor risico van eisers, maar de rechtbank acht het niet onredelijk om eisers tegen te werpen dat zij aan hen verleende bouwvergunningen met de daarbij behorende door de gemeente gewaarmerkte bouwtekeningen - naar zij stellen - niet hebben bewaard. De rechtbank is verder van oordeel dat de e-mails, waar eisers naar verwijzen, niet aannemelijk maken dat de bouwwerken in het verleden zijn vergund en met bouwvergunning zijn gerealiseerd. De beroepsgrond slaagt niet.
8. Nu uit het voorgaande volgt dat eisers (vóór 1 april 2007) zonder bouwvergunning op hun percelen hebben gebouwd, stelt de rechtbank verder ambtshalve vast dat de rechtszekerheid zich er niet tegen verzet dat verweerder daartegen met toepassing van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo, door het nemen van een dwangsombesluit handhavend is opgetreden (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 27 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY7345). Verweerder was niet bevoegd om handhavend op te treden wegens schending van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo omdat dit artikel eerst per 1 oktober 2010 in werking is getreden en er vóór die tijd is gebouwd. Omdat handhavend kan worden opgetreden wegens schending van genoemd artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo en verweerder dat in de besluiten op bezwaar ook ten grondslag heeft gelegd aan zijn besluiten, was verweerder naar het oordeel van de rechtbank bevoegd om eisers lasten onder dwangsom op te leggen.
9. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
10. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een concreet zicht op legalisering. Zij betogen dat de bestreden besluiten in strijd zijn met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Volgens eisers heeft de toenmalige wethouder, mevrouw Lipsch, namens verweerder toegezegd dat de bestaande situatie mocht blijven voortbestaan.
11. De rechtbank overweegt dat het enkele feit dat verweerder niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen tot afwijking van het bestemmingsplan, volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat (zie de uitspraak van de Afdeling van 27 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2168). Een besluit tot weigering gebruik te maken van deze bevoegdheid is als zodanig in deze procedure niet aan de orde en eisers hebben ook geen aanvragen ingediend. Er bestaat bovendien geen grond voor het oordeel dat een besluit van verweerder, waarbij de vereiste bestuurlijke medewerking om af te wijken van het bestemmingsplan zou worden geweigerd, in rechte geen stand zou kunnen houden.
12. Ook overigens zijn er naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan gezegd moet worden dat verweerder van handhaving af had moeten zien. Er is geen sprake van overtredingen van geringe ernst. Gelet op de beginselplicht voor verweerder om tegen normschendingen handhavend op te treden maakt de enkele omstandigheid dat er volgens eisers geen belangen van derden zijn op grond waarvan handhavend optreden is geboden, niet dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat verweerder daarvan om die reden behoorde af te zien. Ook het enkele verloop van tijd en de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor eisers, vormt volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, geen grond om van handhaving af te zien (zie de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:343, en van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2334). De desbetreffende beroepsgronden slagen niet.
13. Naar aanleiding van het beroep van eisers op het vertrouwensbeginsel overweegt de rechtbank dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is vereist dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (zie de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2007, ECLI:NL:RVS:2007:ZF3054). Daarvan is in het onderhavige geval reeds geen sprake omdat uit het verslag van de hoorzitting van 3 oktober 2016 blijkt dat de toenmalige wethouder met eisers heeft gesproken onder het voorbehoud van toestemming tot legalisering van verweerder dan wel de gemeenteraad. De beroepsgrond slaagt niet.
14. De rechtbank volgt eisers verder niet in hun betoog dat de hoogte van de dwangsommen niet in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de geschonden belangen en de beoogde werking van de dwangsommen. Verweerder heeft de geraamde bouwkosten en de prikkel die van de hoogte van een dwangsom dient uit te gaan in aanmerking genomen op een wijze die niet onredelijk is te noemen. De beroepsgrond slaagt niet.
15. De rechtbank stelt vast dat eisers tegen de door verweerder genomen invorderingsbesluiten geen schriftelijke gronden hebben aangevoerd. Verder staat vast dat de overtredingen weliswaar inmiddels zijn beëindigd, maar dat alle dwangsommen zijn verbeurd.
16. Ingevolge artikel 5:37, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom omtrent invordering van een dwangsom. Het besluit tot invordering van de dwangsommen is een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting. Volgens de memorie van toelichting op artikel 5:37 (Kamerstukken II, 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) vergt een adequate handhaving dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen ook worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
17. Voor zover de gemachtigde van eisers in het slotwoord ter zitting een beroep heeft gedaan op bijzondere omstandigheden ziet de rechtbank in hetgeen is aangevoerd, waaronder de omstandigheid dat de illegale bouwwerken inmiddels zijn verwijderd, geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder geheel of gedeeltelijk van invordering af had moeten zien.
18. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J.E. Hamers-Aerts, voorzitter, en mr. Th.M. Schelfhout en mr. R.M.M. Kleijkers, leden, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juli 2017.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juli 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 20 juli 2017
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.