Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummers: ROE 15 / 2351, ROE 16 / 682 en ROE 16 / 683
Uitspraak van de meervoudige kamer van 29 november 2018 in de zaken tussen
[eiser], eiser, en de [bedrijfsnaam], eiseres,
en
1.
het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg, als rechtsopvolger van het dagelijks bestuur van het Waterschap Roer en Overmaas, verweerder (in de zaak ROE 15/2351),
het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg, als rechtsopvolger van het dagelijks bestuur van het Waterschap Roer en Overmaas, verweerder (in de zaak ROE 15/2351),
2.
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Echt-Susteren, verweerder (in de zaken ROE 16/682 en ROE 16/683).
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Echt-Susteren, verweerder (in de zaken ROE 16/682 en ROE 16/683).
Als derde-partij heeft (vanaf 2018) aan het geding in de zaak ROE 15/2351 deelgenomen:
het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg.
het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg.
Procesverloop
Bij besluit van 9 juni 2015 (hierna: bestreden besluit 1) heeft verweerder 1 het projectplan en de leggeraanpassing voor het project “herinrichting Middelsgraaf” in de gemeente Echt-Susteren definitief vastgesteld.
Eiser heeft tegen dit besluit (mede namens zijn melkveebedrijf) beroep ingesteld.
Bij besluit van 3 september 2015 heeft verweerder 2 aan het dagelijks bestuur van het Waterschap Roer en Overmaas een omgevingsvergunning verleend voor aanlegwerkzaamheden ten behoeve van het projectplan.
Bij besluit van 27 januari 2016 (hierna: bestreden besluit 2) de bezwaren van eiser en eiseres tegen het besluit van 3 september 2015 ongegrond verklaard.
Eiser en eiseres hebben (afzonderlijk) beroep ingesteld tegen bestreden besluit 2.
Verweerders hebben de stukken die op de zaken betrekking hebben ingediend en hebben verweer gevoerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. E.H.J. Eussen en de deskundige ing. J.J. Walhout. Eiseres heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. Eussen, voornoemd.
Verweerder 1 heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. N.J. Rossel, drs. R. Dinnesen en M.S.P. Rouwette; voor verweerder 2 is mr. E.H.J. Pietermans verschenen.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst ten einde de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) als deskundige te benoemen.
In overleg met partijen zijn de vragen aan de StAB vastgesteld; deze vragen zijn op 17 maart 2017 aan de StAB toegezonden. Op 20 juli 2017 heeft de StAB verslag uitgebracht. .
Bij brief van 11 oktober 2017 heeft eiser zijn reactie op het verslag van de StAB gegeven.
Op 2 februari 2018 heeft de StAB nader verslag uitgebracht naar aanleiding van eisers reactie.
Het onderzoek ter zitting is hervat op 19 juni 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, en met medebrenging van de deskundigen ing. J.J. Walhout, ing. H. Wolters, mr. M.H.M.E. Rampen en ir. L. Benders.
Verweerder 1 heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. S.H.C. Nijs, drs. R. Dinnesen en M.S.P. Rouwette, verweerder 2 door mr. E.H.J. Pietermans en de derde-partij door ing. M.S.H.M. van Hoof en J. Simonis.
Namens de StAB waren ter zitting aanwezig mr. ir. O.W.J.M. Scholte en drs. I.J. van der Wal.
Overwegingen
1. In 2008 heeft verweerder 1 voor het stroomgebied van de beek de Middelsgraaf een onderzoek uitgevoerd naar het gewenste grond- en oppervlaktewater regime (GGOR).
Uit dit onderzoek is gebleken dat het nabijgelegen natuurgebied “het IJzerenbosch” is verdroogd. Verweerder 1 heeft in 2015 krachtens artikel 5.4 van de Waterwet een projectplan vastgesteld, waarin de herinrichting van het gebied is bepaald. Belangrijkste doel van het project is vernatting van de verdrogingsgevoelige natuurgebieden IJzerenbosch, Taterbosch en de Doort, zonder negatieve effecten voor de landbouw in de omgeving. Op 24 februari 2015 heeft verweerder 1 een ontwerp-projectplan vastgesteld, welk plan met ingang van 5 maart 2015 gedurende zes weken ter inzage heeft gelegen. Eiser heeft tegen het ontwerp-projectplan een zienswijze ingediend.
2. Tijdens de planvoorbereidingsfase heeft verweerder 1 de effecten van de herinrichting op het grondwatersysteem in beeld laten brengen door Grontmij (thans Sweco), hetgeen heeft geresulteerd in het rapport van 3 september 2013 “Grondwatermodellering plangebied Middelsgraaf, Effecten herinrichting Middelsgraaf (projectnummer 327808, documentnummer GM-0110747)”. Daarnaast heeft verweerder 1 nog verschillende andere onderzoeken laten uitvoeren ter onderbouwing van het plan en de uitvoering daarvan.
3. Bij bestreden besluit 1 heeft verweerder 1 het definitieve projectplan vastgesteld. Kern van het projectplan is de herinrichting van de beek de Middelsgraaf. Het betreft het gebied gelegen tussen de Duits-Nederlandse grens ten zuidoosten van de kern Susteren, tot aan de voormalige trambrug over de Middelsgraaf, iets ten oosten van de weg Ophoven. Tevens wordt een gedeelte van de Rijdsbemdengraaf en de IJzerenbosch- en Nelisgraaf heringericht.
4. Ter uitvoering van de in het projectplan voorziene herinrichting van het gebied heeft verweerder 2 met het bij bestreden besluit 2 gehandhaafde besluit van 3 september 2015 een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) voor de aanlegwerkzaamheden verleend.
5. Eiser kan zich niet verenigen met de bestreden besluiten 1 en 2. Hij is eigenaar en gebruiker van een drietal agrarische percelen (in)direct grenzend aan het her in te richten gebied. Eiser stelt kort gezegd te vrezen voor ernstige nadelige gevolgen voor zijn bedrijf in de vorm van natschade.
6. Eiseres heeft enkel beroep ingesteld tegen bestreden besluit 2.
7. Met betrekking tot de ambtshalve door de rechtbank te beantwoorden vraag of eiseres als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bij dit besluit kan worden aangemerkt, overweegt de rechtbank dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat het bij de belangen van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van die wet moet gaan om een aan de statutaire doelstelling ontleend algemeen of collectief belang, dat door een besluit direct wordt of dreigt te worden aangetast, waarbij dat belang los kan worden gezien van dat van de individuele leden en waarvan de behartiging de trekken dient te vertonen van behartiging van bovenindividuele belangen. Hiervan is naar het oordeel van de rechtbank in het onderhavige geval geen sprake. Eiseres heeft niet gesteld met dit beroep op te komen voor een in haar statuten omschreven algemeen belang. Evenmin heeft zij concrete percelen en/of namen van rechthebbenden bij die percelen genoemd die mogelijke gevolgen zullen ondervinden van bestreden besluit 2, anders dan de percelen van eiser en dat van een mogelijk belanghebbende met wie evenwel een compromis is gesloten en wiens belang derhalve niet in geding kan zijn. Het opkomen voor (enkel) de belangen van eiser kan niet worden aangemerkt als een algemeen of collectief belang als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Evenmin doet zich de situatie voor dat door het optreden in rechte in dit geval een bundeling van rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken individuele belangen tot stand wordt gebracht, waarmee effectieve rechtsbescherming gediend kan zijn, in vergelijking met het afzonderlijk optreden van een groot aantal individuele natuurlijke personen die door het bestreden besluit rechtstreeks in hun belangen worden getroffen.
8. Gelet op het vorenstaande zal de rechtbank het beroep van eiseres tegen bestreden besluit 2 (ROE 16/682) niet-ontvankelijk verklaren.
9. De rechtbank overweegt met betrekking tot bestreden besluit 1 als volgt.
10. Het bij bestreden besluit 1 vastgestelde projectplan betreft de wijziging van een waterstaatwerk als bedoeld in artikel 5.4 van de Waterwet.
11. Ingevolge artikel 5.4, eerste lid, van de Waterwet geschiedt de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk door of vanwege de beheerder overeenkomstig een daartoe door hem vast te stellen projectplan.
Ingevolge artikel 5.4, tweede lid, van de Waterwet bevat het plan ten minste een beschrijving van het betrokken werk en de wijze waarop dat zal worden uitgevoerd, alsmede een beschrijving van de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk.
12. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 25 september 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1311), volgt dat het betrokken bestuursorgaan bij het vaststellen van een projectplan beleidsruimte toekomt. Daarbij is het aan dat bestuursorgaan om alle verschillende bij het projectplan betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. De bestuursrechter dient zich bij de toetsing van het projectplan aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden te beperken tot de vraag of het bestuursorgaan in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit tot vaststelling van het projectplan.
13. De rechtbank stelt voorop dat verweerder 1 deskundig is bij het uitoefenen van zijn publiekrechtelijke taak op waterstaatkundig gebied. Verweerder 1 heeft bovendien door Grontmij onderzoek laten uitvoeren naar de hydrologische gevolgen van de herinrichting voor het gebied. Op 3 september 2013 heeft Grontmij het reeds onder overweging 2 genoemde rapport uitgebracht. De berekening van de inrichting uit 2013 is vervolgens aangepast voor de variant 'Herinrichting met dempen van de Laak en Broekgraaf, waarbij de verlegging van de Zijtak Middelsgraaf komt te vervallen”. Het resultaat van de herberekening is vastgelegd in de notitie van Grontmij “Aanvullende hydrologische effectenberekening Middelsgraaf 2015” van 27 augustus 2015.
14. Eiser heeft zich onder verwijzing naar het door hem ingebrachte deskundigenrapport van Walhout Civil van 10 september 2016, op het standpunt gesteld dat in de door verweerder 1 aan zijn projectplan ten grondslag gelegde rapporten gegevens, randvoorwaarden en uitgangspunten voor de modelberekeningen ontbreken waardoor een toetsing niet mogelijk is. Op basis van deze rapportages kunnen geen gegronde uitspraken worden gedaan ten aanzien van het heersende en toekomstige grond- en oppervlaktewaterregiem ter plaatse van de percelen van eiser, aldus het rapport.
15. Gelet op het overwegend hydrologisch-technische karakter van de punten die partijen verdeeld houden en in overleg met partijen heeft de rechtbank de StAB als deskundige benoemd ter beantwoording van een zestal in overleg met partijen geformuleerde vragen.
16. De StAB komt in het verslag van 20 juli 2017 (onder andere) tot de volgende conclusies. Zij concludeert allereerst dat de uitkomsten van de modellering in overeenstemming zijn met het projectplan (hoofdstuk 3 van het verslag). Vervolgens concludeert de StAB ten aanzien van de percelen van eiser dat uit de berekeningen van Grontmij in 2015 volgt dat de ontwateringsdiepte op de percelen van eiser nauwelijks verandert en niet verslechtert als gevolg van het projectplan (pagina 20). Daarbij merkt de StAB op dat de ontwateringssituatie op de percelen van eiser niet optimaal is in de huidige situatie. De percelen van eiser zijn laaggelegen ten opzichte van de omgeving omdat zij in het beekdal van de Middelsgraaf liggen. Een gedeelte van zijn percelen bestaat uit een venige bovengrond op een zandondergrond. Daar waar het veen verdwenen is, resteert een lemige zandgrond met een zavel of kleidek. De minimale ontwateringsdiepte (dit is de grondwaterstand ten opzichte van het maaiveld) op de percelen van eiser is gering. Op de westelijke percelen is de gemiddeld hoogste grondwaterstand (GHG) minder dan 20 cm onder het maaiveld. Deze hoge grondwaterstanden zijn beperkend voor het agrarisch gebruik van de percelen. In het algemeen vereisen akkerbouwgewassen een diepere ontwatering. De percelen zijn met name geschikt voor grasland en het verbouwen van snijmais. Eiser en het waterschap zijn het erover eens dat de ontwateringssituatie op de percelen van eiser niet optimaal is. Dit laat onverlet dat deze situatie niet verslechtert met de uitvoering van het projectplan (pagina 22).
17. De StAB vermeldt verder in haar verslag dat sinds de inwerkingtreding van de Waterwet de normen voor de regionale wateroverlast, die eerder als werknormen waren opgenomen in het Nationaal Bestuursakkoord Water 2003, zijn vastgelegd in de Provinciale Waterverordening Limburg (artikel 3 van Pro de Verordening). Voor de gronden van eiser ten westen van de aantakking op de Middelsgraaf geldt de norm van 1:25. Dit betekent dat de gemiddelde jaarlijkse kans op wateroverlast door overstroming vanuit het oppervlaktewatersysteem maximaal 1/25 mag zijn. Voor de gronden ten oosten van de aantakking geldt een norm van 1:10. Viforis stelt dat het systeem voldoet aan de NBW-normen. Hierover merkt de StAB op dat uit de rapportage niet duidelijk is welke normen Viforis gehanteerd heeft voor deze toetsing en of deze overeenkomen met de normen voor regionale wateroverlast zoals opgenomen in de provinciale waterverordening die gold ten tijde van het besluit (pagina 23). In het toelichtend gesprek heeft het waterschap aangegeven dat mogelijkerwijs voor de gronden van eiser ten westen van de aantakking niet wordt voldaan aan de wateroverlastnorm 1:25. Dit heeft met name te maken met de opstuwing in de perceelsloot bij hogere waterstanden op de Middelsgraaf, waardoor de naastliggende percelen van eiser zullen overstromen. De aanleg van een eventuele aarden wal langs de perceelsloot kan de mate van wateroverlast doen verminderen. Deze maatregel is geen onderdeel van het projectplan. Uit de berekening van Viforis volgt dat de waterstanden in de Middelsgraaf ter hoogte van de percelen van eiser als gevolg van het projectplan iets zullen dalen. Daarom zal de mate van wateroverlast uit het oppervlaktewatersysteem niet toenemen op de percelen van eiser en dus is er geen verandering in de mate waarin voldaan wordt aan de norm (pagina 24).
18. In reactie op het verslag benadrukt eiser met name dat de StAB het watersysteem op Duits grondgebied niet heeft bekeken (onder andere de afkoppeling van de basisafvoer en het riooloverstort) terwijl dit volgens eiser onderdeel van de opdracht van de rechtbank aan de StAB was. Daarnaast heeft eiser zijn ongenoegen geuit over de wijze van verwerken en doorsturen van stukken, documenten en media die de StAB heeft gebruikt voor het samenstellen van haar verslag. Eiser heeft het verslag inclusief bijlagen voorgelegd aan een drietal deskundigen. Samengevat concluderen alle deskundigen dat de StAB niet (op alle onderdelen) heeft voldaan aan de vraagstelling van de rechtbank. Daarnaast heeft de totstandkoming van het verlag volgens eiser niet plaatsgevonden op een wijze zoals dat van een onafhankelijke en zorgvuldig opererende deskundige verwacht mag worden, al dan niet als gevolg van het niet volledig beschikken over de noodzakelijke informatie die verweerder 1 niet heeft verstrekt.
19. Op 2 februari 2018 heeft de StAB nader verslag uitgebracht naar aanleiding van eisers reactie. In dit nader verslag is de StAB ingegaan op de reactie van eiser op het oorspronkelijke verslag van 20 juli 2017.
20. Voor wat betreft de bestektekening heeft de StAB in het nader verslag uitdrukkelijk aangegeven dat zij de tekening met kenmerk CA12060.T02-01-0 versie 2.0 van 1 september 2015 als uitgangspunt heeft genomen. Daarbij is van belang dat de StAB deze bestekstekening ook bij het beoordelen van de afwijkingen van het projectplan (feitelijke uitvoering en wijzigingen na besluitvorming) als uitgangspunt heeft genomen.
21. De rechtbank acht dit uitgangspunt niet onjuist. Een projectplan is immers in beginsel vormvrij. Bovendien volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2014 (ECLI:NL: RVS:2014:3884) dat in het projectplan enige flexibiliteit kan worden geboden aan de uitvoerder. Het projectplan hoeft het werk niet tot in detail te omschrijven, zolang voldoende randvoorwaarden zijn opgenomen en de (milieu)effecten door de uiteindelijke uitwerking niet groter zijn dan is omschreven in de onderzoeken die aan het plan ten grondslag liggen. Of hiervan in het geval van eiser sprake is, zal de rechtbank hierna beoordelen. Bovendien is in dit verband van belang dat de Afdeling in een aantal uitspraken (onder meer de uitspraak van 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2275) heeft geoordeeld dat er geen verplichting bestaat om nadelige gevolgen geheel te voorkomen of te compenseren door feitelijke maatregelen. Voor financiële schade kan een verzoek om schadevergoeding worden ingediend op grond van artikel 7.14 van de Waterwet.
22. Voor wat betreft de riooloverstort op Duits grondgebied heeft de StAB erkend de situatie ter plaatse van de riooloverstort in Duitsland niet te hebben bekeken. Reden daarvoor is dat voor de StAB, op basis van de stukken, kaartmateriaal, de besprekingen met partijen en het filmmateriaal van eiser, de situatie duidelijk was. Het was daarom volgens de StAB niet nodig om de riool overstort te bezoeken enkel om de aanwezigheid daarvan te constateren.
23. Nu in het StAB-verslag de feitelijke situatie is beschreven, waarbij is ingegaan op de feitelijke afwijkingen van het projectplan (paragraaf 4.3), is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een onjuiste taakopvatting door de StAB of van onvoldoende zorgvuldige uitoefening van die taak. Anders dan eiser stelt, betrof een bezoek aan het riooloverstort geen onderdeel van de opdracht door de rechtbank. Het behoort voorts tot het domein van de deskundige om te beoordelen of een dergelijk bezoek nodig is dan wel kan worden volstaan met het beoordelen van informatie als voormeld. Voor zover de feitelijke situatie niet in overeenstemming is met het projectplan kan dit in de onderhavige procedure geen rol spelen nu de door de StAB geschetste feitelijke situatie uitgangspunt is geweest voor de modelberekening.
24. De rechtbank acht verder geen reden aanwezig voor het oordeel dat de door eiser aangeleverde film op onjuiste wijze in het verslag van de StAB is verwerkt. Voor wat betreft de toezending door de StAB van de overige bij het onderzoek betrokken documenten aan eiser, heeft de StAB naar het oordeel van de rechtbank voldoende toegelicht dat alle van belang zijnde documenten als bijlage bij het verslag aan eiser zijn toegezonden.
25. Voor wat betreft de verwerking van de reacties van de door eiser ingeschakelde deskundigen Hendriks en Benders, heeft de StAB erkend niet te zijn ingegaan op de niet-hydrologische effecten voor de gezondheid van vee als gevolg van het aanleggen van een moerasgebied, omdat dit niet als hydrologisch aspect gezien wordt en daarmee naar de mening van de StAB buiten de onderzoeksopdracht valt. De notitie van Hendriks is volgens de StAB bovendien te algemeen gesteld om hieraan conclusies te verbinden voor het perceel van eiser. De notitie van Benders gaat uit van een peilopzet ter plaatse van de percelen van eiser terwijl volgens de StAB hiervan geen sprake is.
26. De rechtbank volgt de StAB voor wat betreft de notitie van Hendriks. De vraag die naar aanleiding van de notitie van Benders beantwoord dient te worden, namelijk: of er al dan niet sprake is van een peilopzet ter plaatse van de percelen van eiser, betreft tevens de kernvraag die in deze zaak beantwoord dient te worden. Deze vraag dient beantwoord te worden in het licht van het onder rechtsoverweging 12 geschetste toetsingskader, namelijk of de nadelige gevolgen van het besluit evenredig zijn aan de met het besluit te dienen doelen. De nadelige gevolgen van het project (met inachtneming van de voorzieningen die worden getroffen om deze gevolgen ongedaan te maken) dienen te worden afgewogen tegen de doelstelling van het project.
27. Met betrekking tot de effecten van de herinrichting en eisers belangen vermeldt het onder overweging 13 genoemde aanvullende hydrologische effectenberekening van Grontmij van 27 augustus 2015 onder meer het volgende:
In de oppervlaktewatermodellering, die als input dient voor de grondwatermodellering, is in een eerder stadium op verzoek van [eiser] het omleggen van de Zijtak Middelsgraaf opgenomen. Uit de eerdere berekening blijkt echter dat het omleggen van deze zijtak tot méér wateroverlast kan zorgen, c.q. de ontwateringsdiepte minder is. Recent, twee jaar verder, heeft [eiser] aangegeven deze omlegging niet te willen. Daarom heeft het waterschap besloten af te zien van deze verlegging en heeft deze van de bestektekening verwijderd.
(…)
Door het niet verleggen van de Zijtak Middelsgraaf blijft de situatie aldaar zo goed als gelijk aan de huidige situatie. De Middelsgraaf fungeert als een barrière voor effecten op de grondwaterstand (drainerende werking) waardoor de verhoging van de grondwaterstanden aan de zuidzijde van de Middelsgraaf geen effect heeft op de grondwaterstand aan de noordzijde van de Middelsgraaf. Alleen in de winter zal direct langs de Zijtak als gevolg van een enigszins verlaagde oppervlaktewaterstand een verlaging van de grondwaterstand van enkele centimeters op kunnen treden.
28. De StAB concludeert (op pagina 43 van het verslag van 20 juli 2017) het volgende:
Uit deze modelberekeningen volgt dat de voorgestelde inrichting geen waterhuishoudkundige gevolgen heeft voor de percelen van [eiser]. Aldus heeft de voorgestelde inrichting geen gevolgen voor de gebruiksfunctie van de percelen van [eiser].
29. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling mag de bestuursrechter in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van Pro de Awb. De rechtbank mag dus in beginsel uitgaan van het advies van de StAB. Dit is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd. Daarvan is de rechtbank niet gebleken. Het door de StAB verrichte onderzoek is volledig en zorgvuldig geweest. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de StAB, met het verslag van 20 juli 2017 en de in het verslag van 2 februari 2018 gegeven nadere toelichting, voldoende inzichtelijk gemaakt op basis van welke gegevens zij tot de conclusie komt dat geen sprake is van waterhuishoudkundige gevolgen voor de percelen van eiser.
30. Zo heeft de StAB geconcludeerd dat beproefde modellen zijn gebruikt waarbij de juiste uitgangspunten zijn gehanteerd die in overeenstemming zijn met het definitieve projectplan. De onderliggende modellen (Sobek en IBRAHYM) zijn volgens de StAB zodanig beproefd dat het gedrag van het regionale watersysteem realistisch gesimuleerd wordt. Daarmee is het bestaande watersysteem als onderdeel van het model een gegeven. Het model is gedetailleerd genoeg om de veranderingen in het watersysteem goed te voorspellen. Voor het beantwoorden van de door de rechtbank gestelde vraag is het volgens de StAB niet nodig dat alle onderliggende gegevens in detail geverifieerd worden, nu in de praktijk uit de performance van de modellen is gebleken dat deze de werkelijkheid afdoende simuleren. Hiermee is de effectberekening van de modellering aannemelijk. Dat de onderliggende gegevens in het model niet expliciet zijn gemaakt, maakt dit niet anders.
31. De rechtbank ziet geen aanleiding om de conclusie van de StAB niet te volgen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat een bepaalde mate van onzekerheid inherent is aan het werken met modellen. Verweerder 1 heeft, door uitgevoerde metingen, de nauwkeurigheid van het model gecontroleerd en heeft als nul-situatie de situatie direct voorafgaand aan de uitvoering van het onderhavige project gehanteerd. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat dit onjuist zou zijn of dat de nul-situatie onvoldoende in beeld is gebracht. Dat onvoldoende rekening zou zijn gehouden met de veranderingen in de absolute grondwaterstand, kan aan het vorenstaande niet afdoen omdat dit (de conclusie van de StAB volgende) geen toegevoegde waarde heeft. Het berekende effect in relatieve zin is immers nihil, zodat ook het absolute effect nihil is.
32. Voor wat betreft de beekbodemhoogte blijkt uit het verslag van de StAB dat deze ter hoogte van de percelen van eiser in het oppervlaktewatermodel 29,05 meter +NAP bedraagt. De hoogte van 28,65 meter +NAP komt voor ter hoogte van de locatie Hommelheide, meer dan een kilometer naar het noordwesten. Uit gegevens van het waterschap van metingen van maaiveld en (sloot)bodemhoogte blijkt volgens de StAB dat de slootbodem ter plaatse van de percelen van eiser varieert van 29,25 meter +NAP (grens met Duitsland) tot 28,69 meter +NAP. Beide door eiser genoemde hoogtes komen dus in dit traject voor, hetgeen volgens de StAB inhoudt dat de modellering niet op onjuiste invoer is gebaseerd.
33. De rechtbank ziet geen aanleiding ook deze conclusie van de StAB niet te volgen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het door eiser genoemde verschil van 40 centimeter verklaard kan worden door het oorspronkelijke voorstel om de beekbodemhoogte bovenstrooms 40 centimeter dieper aan te leggen waardoor de zijtak van de Middelsgraaf alsnog kon worden omgelegd, hetgeen niet gebeurd is.
34. Wat betreft het betoog van eiser dat de StAB haar taak niet onpartijdig zou hebben vervuld, acht de rechtbank geen aanwijzingen aanwezig voor de juistheid hiervan. De enkele omstandigheid dat de uitkomst van het verslag wellicht gunstiger uitvalt voor de ene partij dan de andere, vormt geen reden om partijdigheid van de zijde van de StAB aan te nemen. Over de inzichtelijkheid van het verslag, hetgeen volgens eiser eveneens de schijn van partijdigheid wekt, heeft de rechtbank hiervoor reeds een oordeel gegeven.
35. Gelet op het advies van de StAB is de rechtbank van oordeel dat verweerder 1 zich in redelijkheid, zich daarbij baserend op de diverse deugdelijk uitgevoerde onderzoeken, op het standpunt heeft kunnen stellen dat het projectplan niet leidt tot onevenredige aantasting van de waterhuishoudkundige situatie op eisers percelen.
36. Eventuele overige toekomstige onderhoudswerkzaamheden in het gebied, zoals baggerwerkzaamheden, worden niet gereguleerd in of door het projectplan. Hetgeen eiser daarover naar voren heeft gebracht valt derhalve buiten het kader van dit geding en dient daarom buiten beschouwing te worden gelaten.
37. Op grond van het vorenstaande zal de rechtbank het beroep van eiser tegen bestreden besluit 1 (ROE 15/2351) ongegrond verklaren.
38. De rechtbank overweegt met betrekking tot bestreden besluit 2 als volgt.
39. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, voor zover hier van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald.
Ingevolge artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo voor zover hier van belang, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is.
40. Het herinrichtingsgebied is in de aanvraag om de omgevingsvergunning opgedeeld in zes deelgebieden. Ten tijde van het nemen van bestreden besluit 2 gold ter plaatse (merendeels) het bestemmingsplan “Buitengebied Echt-Susteren”, vastgesteld op 27 juni 2013. Binnen de deelgebieden zijn verschillende bestemmingsaanduidingen van toepassing, onder andere ‘Agrarisch met waarden – Natuur- en Landschapswaarden’. Tevens ligt het project binnen de zones “Buitengebied”, “Goudgroene natuurzone”, “Bronsgroene landschapszone” en “Overig bebouwd gebied” zoals genoemd in het Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2014 en de Omgevingsverordening Limburg 2014.
41. Ingevolge artikel 5.1 van de planregels zijn de voor ‘Agrarisch met waarden – Natuur- en Landschapswaarden’ aangewezen gronden bestemd voor:
a. agrarisch grondgebruik;
b. behoud en bescherming van steilranden ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch met waarden – steilrand’;
c. behoud en bescherming onverharde en halfverharde wegen;
d. behoud en ontwikkeling van ecologische waarden;
e. behoud, herstel en ontwikkeling van ecologische en natuurwaarden van Natura2000-gebieden;
f. de uitoefening van grondgebonden agrarische bedrijven;
g. intensieve veehouderij, uitsluitend ter plaatse van de aanduidingen ‘intensieve veehouderij’ en ‘reconstructiewetzone – landbouwontwikkelingsgebied’ (…);
h. behoud en ontwikkeling van recreatief medegebruik;
i. (…)
j. (…)
k. (….)
l. (….)
m. (…)
n. waterretentie, natuurvriendelijke oevers en het onderhouden van de waterloop voor zover de gronden zijn gelegen binnen 5 m van de bestemming ‘Water’;
met de daarbij behorende:
o. nutsvoorzieningen;
p. inritten, erven en terreinen;
q. erfbeplanting;
r. tuinen bij bedrijfswoningen;
s. wegen en paden;
t. water en waterhuishoudkundige voorzieningen.
Ingevolge artikel 5.7.1 van de planregels is het verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden op de in lid 5.1 bedoelde gronden de navolgende werken en werkzaamheden uit te voeren:
a. het verlagen, vergraven, ophogen of egaliseren van de bodem;
b. het diepploegen, diepwoelen of het uitvoeren van andere ingrepen in de bodem, waaronder ook begrepen de aanleg van leidingen, allen dieper dan 0,60 m onder maaiveld, waarbij de kruidlaag volledig wordt omgeploegd, alsmede de aanleg van drainage ongeacht de diepte tenzij het gaat om vervanging van bestaande drainage;
c. het graven, dempen, danwel verdiepen, vergroten of anderszins herprofileren van waterlopen, watergangen, greppels, kolken en overige natuurlijke oppervlaktewateren, alsmede het anderszins verlagen van de waterstand;
d. het vellen, rooien of beschadigen van houtgewas;
e. het aanleggen, verbreden en verharden van wegen, paden en parkeergelegenheden, alsmede het aanbrengen van oppervlakteverhardingen groter dan 100 m2;
f. het verwijderen van half- en onverharde wegen of paden;
g. het aanbrengen van onder- en bovengrondse leidingen, constructies, installaties en apparatuur.
Ingevolge artikel 5.7.3 van de planregels mag een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 5.7.1 alleen worden verleend indien door de uitvoering van de werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden dan wel door de daarvan hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen, geen blijvend onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke, natuurlijke en/of cultuurhistorische waarden en/of functies die het plan beoogt te beschermen, tenzij hieraan door het stellen van voorwaarden voldoende tegemoet kan worden gekomen en, wanneer mogelijk, een positieve bijdrage wordt geleverd aan de aanwezige cultuurhistorisch-landschappelijke waarden.
42. Zoals de Afdeling heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 24 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3514), volgt uit de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, en 2.11, eerste lid, van de Wabo, dat indien een omgevingsvergunning voor de uitvoering van werken op grond van een bestemmingsplan is vereist, deze wordt geweigerd indien de aanleg in strijd is met de regels van dat bestemmingsplan. Uit dit stelsel vloeit voort dat geen ruimte bestaat om een omgevingsvergunning op andere gronden te weigeren.
43. Ter beoordeling ligt niet voor het aan bestreden besluit 2 voorafgegane projectplan, maar de omgevingsvergunning die ten behoeve van de uitvoering daarvan is verleend. Daarbij geldt dat verweerder dient te beslissen op de aanvraag zoals deze is ingediend en dat de omgevingsvergunning moet worden verleend indien de aangevraagde werken of werkzaamheden niet in strijd zijn met de regels van het bestemmingsplan. Voor zover eiser heeft betoogd dat verweerder 2 de door hem aangedragen alternatieven niet heeft beoordeeld, faalt deze beroepsgrond reeds hierom.
44. Eisers betoog komt er voor het overige in de kern op neer dat er strijd met het bestemmingsplan is en de omgevingsvergunning daarom geweigerd had dienen te worden. Volgens eiser verandert het agrarisch gebruik dat uit het (destijds) vigerend bestemmingsplan blijkt in gebruik als ‘natuur’. Dit is evident in strijd met het bestemmingsplan, aldus eiser.
45. De rechtbank stelt vast dat binnen het door eiser bedoelde gebied de bestemmingsaanduiding ‘Agrarisch met waarden – Natuur- en Landschapswaarden’ van toepassing is. Deze gronden zijn gelet op de in overweging 41 weergegeven opsomming voor meerdere doeleinden bestemd. Anders dan binnen de bestemmingsomschrijvingen ‘Agrarisch’ en ‘Natuur’ is er geen sprake van een primaire doelstelling. Dit betekent dat het behoud van het agrarische gebruik geen deel uitmaakt van het toetsingskader zoals opgenomen in de betreffende planregels. Van belang is dat met of door de uitvoering van de werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden dan wel door de daarvan hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen, geen blijvend onevenredige afbreuk wordt gedaan aan landschappelijke, natuurlijke en/of cultuurhistorische waarden en/of functies die het plan beoogt te beschermen.
46. Verweerder 2 heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat de vergunde werkzaamheden dan wel de daarvan hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen passen binnen de bestemmingsomschrijving ‘Agrarisch met waarden – Natuur- en landschapswaarden’ en niet leiden tot een blijvend onevenredige afbreuk aan de waarden die het bestemmingsplan beoogt te beschermen. Uit de ruimtelijke onderbouwing en de daaraan ten grondslag liggende onderzoeksrapporten blijkt dat door het uitvoeren van de werkzaamheden de door het bestemmingsplan aan de gronden toegekende waarden niet worden aangetast. Met betrekking tot de percelen van eiser heeft verweerder 2 op goede gronden verwezen naar de aanvullende rapportage van Grontmij van 27 augustus 2015. Uit deze aanvullende rapportage blijkt dat de verhoging van de grondwaterstand aan de zuidzijde van de Middelsgraaf geen effect heeft op de grondwaterstand aan de noordzijde van de Middelsgraaf. Bovendien heeft eiser naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat zijn percelen door het uitvoeren van de vergunde werkzaamheden niet meer agrarisch gebruikt kunnen worden.
47. Eiser voert verder aan dat niet wordt voldaan aan de normering van het Nationaal Bestuursakkoord Water (hierna: de NBW-norm), zodat er strijd is met de provinciale verordening op grond waarvan de omgevingsvergunning had moeten worden geweigerd
48. De rechtbank stelt vast dat in de ruimtelijke motivering (pagina 51) met betrekking tot de NBW-norm het volgende is vermeld:
(…) op het gehele traject wordt voldaan aan de NBW-normering. Hierbij dient wel de kanttekening te worden geplaatst dat evenals in de actuele situatie de visvijvers nabij de Doort bij een T=100 afvoersituatie inunderen. Dit is overeenkomstig de actuele situatie en er treedt dus geen verslechtering op. Omdat de NBW-normering niet wordt overschreden vormt deze inundatie geen knelpunt.
49. Voorts is paragraaf 4.2 van het StAB-verslag ingegaan op de geldende wateroverlastnorm. Geconstateerd is dat mogelijkerwijs ter hoogte van de percelen van eiser niet wordt voldaan aan deze norm, vanwege de lage ligging van de percelen. Het al dan niet voldoen aan deze norm is echter volgens de StAB geen gevolg van het projectplan. De hydrologische effecten van het projectplan voor de percelen van eiser zijn immers nihil.
50. De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat het niet voldoen aan de NBW-norm een weigeringsgrond voor het verlenen van de omgevingsvergunning oplevert. Deze normen vormen slechts een inspanningsverplichting voor verweerder 1 zodat verweerder 2 niet gehouden was de omgevingsvergunning te weigeren vanwege het niet voldoen aan deze norm.
Zoals reeds overwogen in overweging 21 voorziet artikel 7.14 van de Waterwet in een schadevergoedingsregeling (onder meer) indien in de praktijk knelpunten ontstaan vanwege het niet kunnen voldoen aan de vastgestelde NBW-norm.
51. Eiser heeft tot slot aangevoerd dat een ontgrondingsvergunning en een ontheffing op grond van de Flora- en Faunawet ontbreekt. Bovendien zou onvoldoende rekening zijn gehouden met de Natuurbeschermingswet 1998.
52. De rechtbank is van oordeel dat verweerder 2 zich in bestreden besluit 2, onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften, voldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat het al dan niet beschikken over een ontgrondingsvergunning geen rol speelt bij het al dan niet verlenen van de omgevingsvergunning. Verweerder 1 heeft hieraan in het verweerschrift toegevoegd dat bovendien een ontgrondingsvergunning op grond van artikel 6.1.1 van de Omgevingsverordening Limburg 2014 niet vereist is. Nu het ontbreken van een ontgrondingsvergunning vanwege het ontbreken van een coördinatieregeling tussen de vergunningverlening op grond van de Ontgrondingenwet en de Wabo niet aan verlening van de op grond van de Wabo vereiste omgevingsvergunning in de weg staat, komt de rechtbank aan de beoordeling van het door eiser betwiste standpunt van verweerder 1 niet meer toe.
53. Met betrekking tot het beroep op de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet 1998 overweegt de rechtbank allereerst dat op 1 januari 2017 de Wet natuurbescherming in werking is getreden en de Natuurbeschermingswet 1998 en Flora- en faunawet zijn ingetrokken. Nu bestreden besluit 2 dateert van voor 1 januari 2017 moet dit besluit worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht. De rechtbank stelt vast dat verweerder 2 getoetst heeft of een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet vereist is. In dit verband heeft verweerder 2 verwezen naar het in opdracht van verweerder 1 uitgevoerde verkennend Flora- en faunaonderzoek. Daarin is geconcludeerd dat rekening dient te worden gehouden met de aanwezigheid van boomkikkers. Voor de werkzaamheden is om die reden ontheffing gevraagd en verkregen. Eiser heeft niet gemotiveerd onderbouwd dat er nog een andere ontheffing op grond van de Flora- en faunawet vereist is, zodat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat verweerder 2 met de vergunningverlening hiermee in strijd heeft gehandeld.
Met het enkele betoog dat er onvoldoende is gekeken naar de Natuurbeschermingswet, zonder met argumenten te onderbouwen welke natuurbeschermingsbelangen in geding zouden zijn, heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat verweerder 2 met de vergunningverlening in strijd heeft gehandeld met de Natuurbeschermingswet.
54. Gelet op het vorenstaande zal de rechtbank het beroep van eiser tegen bestreden besluit 2 (ROE 16/683) ongegrond verklaren.
55. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep met zaaknummer ROE 16/682 niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen met zaaknummers ROE 15/2351 en ROE 16/683 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, voorzitter, en mr. T.M. Schelfhout en mr. R.J.G.H. Seerden, leden, in aanwezigheid van mr. R.A. Debets, griffier.
De uitspraak is openbaar gemaakt op 29 november 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 29 november 2018
Rechtsmiddel
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.