Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 18/1056
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 december 2018 in de zaak tussen
Oostappen Groep B.V. te Asten, eiseres,
Habitoflex B.V.te Asten, eiseres,
Huursnel B.V.te Barendrecht, eiseres, hierna gezamenlijk: eiseressen,
(gemachtigde: mr. H.G.M. van der Westen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roerdalen, verweerder,
(gemachtigden: mr. E.H.J. Pietermans en mr. J.R.P. Lamers).
Procesverloop
Bij besluiten van 19 oktober 2017, verzonden op 20 oktober 2017, heeft verweerder aan Oostappen Groep B.V. en aan Habitoflex B.V. lasten onder dwangsom opgelegd. Bij besluit van 19 oktober 2017, verzonden op 16 november 2017, heeft verweerder aan Huursnel B.V. een last onder dwangsom opgelegd.
Eiseressen hebben tegen de aan hen gerichte dwangsombesluiten (de primaire besluiten) bezwaar gemaakt bij verweerder. Tevens hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 22 december 2017 heeft de voorzieningenrechter de verzoeken om voorlopige voorziening afgewezen.
Bij besluit van 26 maart 2018, verzonden 30 maart 2018, (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren, die eiseressen tegen de primaire besluiten hebben gemaakt, ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseressen hebben aanvullende gronden ingediend.
Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 november 2018. Oostappen Groep B.V. is verschenen, vertegenwoordigd door [naam] , bijgestaan door de gemachtigde. Habitoflex B.V. en Huursnel B.V. hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Voor een weergave van de relevante feiten verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 22 december 2017 met kenmerk: AWB/ROE 17/3847, 17/3648 en 17/4013.
2. Verweerder heeft bij het bestreden besluit de bezwaren van eiseressen tegen de primaire besluiten, onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften van de gemeente Roerdalen van 16 februari 2018, ongegrond verklaard en de primaire besluiten in stand gelaten.
3. Eiseressen voeren aan dat uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 15 december 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR7585, volgt dat in het onderhavige geval niet tegen de huisvesting van arbeidsmigranten kan worden opgetreden omdat – evenals in de casus die tot genoemde uitspraak heeft geleid – het bestemmingsplan geen gebruiksverbod kent om zomerhuisjes en de (stacaravans op de) jaarplaatsen te gebruiken voor een ander dan recreatief gebruik. Omdat ander gebruik dan recreatief gebruik niet is verboden, is dat ongereguleerd toegestaan, aldus eiseressen. Een interpretatie op basis van (het samenstel van) de planregels dat gebruik voor huisvesting door arbeidsmigranten is verboden, achten eiseressen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Zij verwijzen in dit verband naar een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 12 april 2018 met zaaknummers SHE 18/601 en SHE 18/599. Daaruit leiden eiseressen af dat een gebruik voor huisvesting van arbeidsmigranten zonder nadere regulering is toegestaan omdat de bij de bestemming behorende doeleindenomschrijving volgens hen ruimte laat voor dat gebruik. Eiseressen merken verder nadrukkelijk op dat in artikel 31, eerste lid, van het bestemmingsplan is vermeld dat de voor ‘recreatie - verblijfsrecreatie - 5’ aangewezen gronden onder andere zijn bestemd voor zomerhuisjes en jaarplaatsen en dat in de planregels niet is opgenomen dat deze alleen recreatief mogen worden gebruikt. Dat geldt volgens eiseressen ook voor de als zodanig aangewezen gronden. In artikel 31.3 van de planregels is bijvoorbeeld ten aanzien van staanplaatsen vermeld dat ten hoogste 304 staanplaatsen voor kampeermiddelen voor toeristisch kamperen zijn toegestaan, terwijl de vermelding ‘toeristisch’ of ‘recreatief’ bij seizoenplaatsen en/of jaarplaatsen ontbreekt.
4. De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.
5. Verweerder heeft bij het bestreden besluit de aan eiseressen opgelegde lasten om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden in stand gelaten. Eiseressen kunnen aan de lasten voldoen door de verhuur van de recreatieverblijven (bungalows en stacaravans), met als doel daar arbeidsmigranten te huisvesten, te staken en gestaakt te houden. Zij dienen vóór 2 januari 2018 aan de opgelegde lasten gevolg te geven op straffe van verbeurte van dwangsommen van € 30.000,00 per kalendermaand met een maximum van € 300.000,00.
6. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo - voor zover hier relevant - is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
7. De gemeenteraad van Roerdalen heeft op 21 april 2016 het bestemmingsplan “Buitengebied Roerdalen - 2e herziening” vastgesteld. Sinds de vaststelling van het bestemmingsplan buitengebied (het moederplan) op 30 mei 2013 is een aantal wijzigingsplannen vastgesteld. Op grond van artikel 3.6, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening maakt een wijzigingsplan van rechtswege onderdeel uit van het betreffende bestemmingsplan.
8. Op de gronden waarop de arbeidsmigranten in de aanwezige bungalows en stacaravans zijn gehuisvest is ingevolge het geldend bestemmingsplan de bestemming “Recreatie - Verblijfsrecreatie - 5” gelegd.
Ingevolge artikel 31, eerste lid, van het bestemmingsplan zijn de voor “Recreatie -Verblijfsrecreatie - 5” aangewezen gronden bestemd voor:
a.toeristische kampeerplaatsen met bijbehorende toiletgebouwen;
b.stacaravans;
c.tenten;
d.zomerhuisjes;
e.trekkershutten;
f.tenthuisjes;
g.jaarplaatsen;
h.een gebouw ten behoeve van centrale voorzieningen, zwembaden, midgetgolfterrein, een zwemvijver en een aan verblijfsrecreatie ondergeschikt café/restaurant uit categorie 1a van de Staat van Horeca-activiteiten;
i.ter plaatse van de aanduiding ’bedrijfswoning’: een bedrijfswoning;
j.wonen, mits de bouw van een bedrijfswoning is toegestaan;
met de daarbij behorende:
voorzieningen, zoals erven, tuinen, speelvoorzieningen, groen, water, nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen, laad- en losvoorzieningen, recreatieve paden, toegangswegen, bankjes en ander parkmeubilair;
de in tabel 31.1. vermelde toegestane nevenfuncties.
Ingevolge artikel 31, derde lid, onder e, geldt met betrekking tot het gebruiken en laten gebruiken van gronden en bouwwerken de regel dat gebruik overeenkomstig de bestemming ‘Recreatie - Verblijfsrecreatie - 5’ uitsluitend toelaatbaar is indien het inrichtingsplan, zoals opgenomen in bijlage 5, wat betreft de locatie van de standplaatsen voor kampeermiddelen voor toeristisch kamperen, uitgevoerd en in stand gehouden wordt.
Ingevolge artikel 1.39 wordt onder ‘bungalow’ verstaan: een gebouw c.q. een gedeelte ervan om uit recreatieve redenen tijdelijk (minder dan 180 dagen per jaar van 365 dagen) in te overnachten.
Ingevolge artikel 1.94 wordt onder ‘stacaravan’ verstaan: een gebouw dat in zijn geheel kan worden verplaatst en is bestemd voor recreatief verblijf, waarbij de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben.
9. De rechtbank stelt voorop dat, anders dan eiseressen betogen, wel sprake is van een gebruiksverbod, namelijk artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo nu het onderhavige bestemmingsplan onder de Wet ruimtelijke ordening tot stand is gekomen. In zoverre verschilt de onderhavige zaak van de casus, waarover de Afdeling in de door eiseressen genoemde uitspraak van 15 december 2004 heeft geoordeeld.
10. De rechtbank onderschrijft de juistheid van verweerders standpunt dat het gebruik van de gronden en daarop geplaatste zomerhuisjes en stacaravans voor de huisvesting van arbeidsmigranten in strijd is met de bestemming “Recreatie - Verblijfsrecreatie - 5” ook al ontbreekt in het bestemmingsplan een definitie van het begrip ‘recreatief verblijf’. Bij gebreke van een definitie dient de vraag wat daaronder wordt verstaan, aan de hand van het spraakgebruik, te worden beantwoord. Volgens het spraakgebruik wordt onder ‘recreatief verblijf’ verstaan: verblijf gericht op ontspanning of vrijetijdsbesteding. De huisvesting van arbeidsmigranten die in zomerhuisjes of stacaravans wonen gedurende de periode dat zij in Nederland werkzaam zijn, dient niet onder ‘recreatief verblijf’ te worden gerekend omdat geen sprake is van verblijf dat enkel is gericht op ontspanning of vrijetijdsbesteding (zie de uitspraak van de Afdeling van 1 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO5696). In genoemde uitspraak heeft de Afdeling verder geoordeeld dat door het ontbreken van een definitie in het bestemmingsplan geen rechtsonzekere situatie ontstaat ten aanzien van de gebruiksmogelijkheden omdat het begrip ‘recreatief verblijf’ in het dagelijks spraakgebruik voldoende is omlijnd. Voornoemde uitleg past ook in het geheel van de planregels omdat in situaties waarin huisvesting van arbeidsmigranten wel is toegestaan, dit expliciet in de doeleindenomschrijving is vermeld en omdat er een algemene wijzigingsbevoegdheid in artikel 66 van het bestemmingsplan is opgenomen voor het mogelijk maken van de huisvesting van arbeidsmigranten. Naar aanleiding van het betoog van eiseressen dat in de planregels niet is opgenomen dat zomerhuisjes en standplaatsen enkel recreatief mogen worden gebruikt, verwijst de rechtbank naar hetgeen zij hiervóór heeft overwogen ten aanzien van de uitleg van de geldende bestemming. De gemachtigde van eiseressen heeft bij de behandeling van het beroep ter zitting nog gewezen op de uitspraak van de Afdeling van
8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3017, r.o. 6.1, waarin is geoordeeld dat niet-recreatieve bewoning van zomerhuizen niet in strijd was met het desbetreffende bestemmingsplan. In die zaak was - anders dan in de onderhavige zaken het geval is - in de planvoorschriften een definitie van ‘zomerhuis’ opgenomen die het gebruik, voor niet permanente huisvesting van één huishouden, toeliet. Deze beroepsgronden slagen niet.
11. De verwijzing door eiseressen naar de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 12 april 2018 met zaaknummers SHE 18/601 en 18/599 gaat niet op omdat - anders dan eiseressen betogen - in het onderhavige geval de ‘bij de bestemming behorende doeleindenomschrijving’ geen ruimte laat voor een gebruik voor huisvesting van arbeidsmigranten. Nu dit gebruik is verboden, kan geen grond bestaan voor het oordeel dat dit gebruik ongereguleerd moet worden toegestaan. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
12. In het aanvullend beroepschrift hebben eiseressen betoogd dat de planregels (artikel 31.1 en/of artikel 31.3) van het geldend bestemmingsplan “Buitengebied Roerdalen - 2e herziening” wegens strijd met de Europese Dienstenrichtlijn onverbindend zijn, althans buiten toepassing moeten worden gelaten, voor zover daarin een verbod op huisvesting van arbeidsmigranten kan worden gelezen. De gemachtigde van eiseressen heeft deze beroepsgrond bij de behandeling van de beroepen ter zitting ingetrokken zodat deze beroepsgrond geen bespreking behoeft.
13. Namens Oostappen Groep B.V. is in het beroepschrift aangevoerd dat aan haar geen last onder dwangsom kan worden opgelegd omdat zij slechts eigenaar is van de betrokken gronden, maar zich niet zelf bezig houdt met de exploitatie van het park. Bij de behandeling van haar beroep ter zitting heeft de gemachtigde gewezen op een vonnis van de rechtbank Limburg (sector Burgerlijk recht) van 4 juli 2018, ECLI:NL:RBLIM:2018:6228, waarin is vermeld dat Vakantiepark Elfenmeer deels is gelegen op percelen die eigendom zijn van Oostappen Vakantiepark Elfenmeer B.V. (circa 9 hectare) en deels op percelen die door de gemeente Roerdalen in erfpacht zijn uitgegeven (circa 27 hectare). Oostappen Groep B.V. betoogt dat zij slechts aandeelhouder is en dat zij niet zelf de overtreding heeft begaan. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2804, betoogt Oostappen Groep B.V. dat zij ten onrechte als overtreder is aangemerkt omdat het daarbij niet van belang is of zij het in haar macht heeft de overtreding te beëindigen.
14. Ingevolge artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt in deze wet onder overtreding verstaan: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Ingevolge het tweede lid wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
15. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1458, moet, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, onder "gebruiken van gronden" als bedoeld in deze bepaling mede worden verstaan het "laten gebruiken van gronden" (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 94). Oostappen Groep B.V. is enig aandeelhouder van Habitoflex B.V. en biedt via deze vennootschap de percelen aan onder meer om die te verhuren voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Verweerder heeft Oostappen Groep B.V. dan ook terecht als overtreder aangemerkt. In de casus, die leidde tot de door de gemachtigde vermelde uitspraak van de Afdeling, was de overtreding (het aanleggen van zandbodems met toebehoren) gepleegd vóórdat de vennootschap, die als overtreder van het verbod in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo was aangemerkt, was opgericht. Die zaak is niet vergelijkbaar met de onderhavige. De beroepsgrond slaagt niet.
16. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van
mr. F.A. Timmers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
21 december 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.