Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 18/854 en 18/1147
uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 juni 2018 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam] , te [woonplaats 1] , eiser,
(gemachtigde: mr. G.A.M. van de Wouw),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen, verweerder,
(gemachtigde: mr. V.H.J.M. van den Heuvel).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde belanghebbende], te [woonplaats 2] ,
[derde belanghebbende], te [woonplaats 2] ,
(gemachtigde: mr. H.P.J.G. Berkers).
Procesverloop
Bij besluit van 12 oktober 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder een door de derde-partij gedaan verzoek om handhavend op te treden, tegen gesteld gebruik van eisers pand [adres] in strijd met het bestemmingsplan, afgewezen.
Bij besluit van 6 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar, dat de derde-partij tegen het primaire besluit heeft gemaakt, gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en aan eiser een last onder dwangsom opgelegd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft tevens de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 juni 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De derde-partij is, zoals van tevoren aangekondigd, niet verschenen.
Overwegingen
1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
2. De voorzieningenrechter stelt vast dat het pand [adres] , dat voorheen deels is gebruikt als kantoor (het rechterdeel) en deels voor de opslag van bouwmaterialen (het linkerdeel), is gelegen binnen het bestemmingsplan “Hoensbroek-Oost” dat op 2 juni 2009 is vastgesteld. De grond heeft de bestemming ‘Erf E’. Op gronden met deze bestemming zijn géén woningen toegelaten.
3. Bij besluit van 9 oktober 2012 heeft verweerder aan eiser een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend voor het (gedeeltelijk) verbouwen van het pand tot één patiowoning.
4. Naar aanleiding van een eerder handhavingsverzoek van de derde-partij heeft de gemeente Heerlen in oktober 2014 een controle in het pand uitgevoerd, waarbij is gebleken dat er twee woningen zijn gerealiseerd.
5. Bij besluit van 1 december 2014 heeft verweerder eiser de last onder dwangsom opgelegd om de met artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo strijdige situatie aan de [adres] te beëindigen door het pand aan één huishouden te verhuren en één badkamer en één keukenopstelling die het mogelijk maken om het pand door twee huishoudens te gebruiken, uit het pand te verwijderen. In dat besluit is verder beslist dat eiser een dwangsom van € 60.000,00 verbeurt, indien “de strijdigheid niet of niet geheel is beëindigd, bijvoorbeeld doordat de bewoning door twee personen, welke in geen enkele familie of andere relatie tot elkaar staan, in stand wordt gehouden of dat eiser een of meer voorzieningen niet heeft verwijderd op de voorgeschreven wijze”.
6. In reactie op een verzoek van eiser om nieuwe huisnummers in verband met zijn geuite voornemen de woning [adres] te splitsen, heeft verweerder eiser bij brief van
21 maart 2017 bericht dat geen medewerking zal worden verleend aan een aanvraag om woningsplitsing en nieuwe huisnummers. Ter onderbouwing van dat standpunt heeft verweerder gewezen op de strijdigheid met het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” en de Omgevingsverordening [naam omgevingsverordening] . Verder past het toevoegen van extra woningen niet in het geldend beleid, vastgelegd in de Structuurvisie Wonen Zuid-Limburg, de Structuurvisie Heerlen 2015 en de Woningmarktprogrammering Parkstad.
7. Naar aanleiding van een (nieuw) handhavingsverzoek dat de derde-partij op
1 augustus 2017 heeft ingediend, is een nieuwe controle in het pand uitgevoerd, waarvan op 21 september 2017 een rapport is opgemaakt. Geconstateerd is dat naast de zussen hun beide ouders op de [adres] staan ingeschreven. Uit het rapport blijkt dat de toezichthouder eiser heeft meegedeeld dat het uit stedenbouwkundig oogpunt niet is toegestaan om meer dan één woning te creëren op dit perceel. Daartoe is ook gewezen op de brief van 21 maart 2017. De toezichthouder heeft tegenover eiser verklaard dat het pand als zodanig ingericht moet blijven (verbinding door middel van interne deuren) en dat bewoners één gezin dienen te zijn. In het gesprek is tevens aangegeven dat aan de afdeling bevolking doorgegeven zal worden dat er niemand anders ingeschreven mag worden dan een familielid.
8. Bij het primaire besluit heeft verweerder beslist dat er geen overtreding is geconstateerd, waartegen handhavend kan worden opgetreden. Tijdens de controle op
21 september 2017 is gebleken dat – anders dan in 2014 – sprake is van één woning met dubbele voorzieningen. Deze dubbele voorzieningen kunnen, gelet op de bewoning door een gezin met volwassen kinderen, niet als ongebruikelijk worden beschouwd, aldus verweerder. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat er alsnog handhavend zal worden opgetreden zodra er aanwijzingen zijn dat het pand gebruikt wordt voor meer dan één huishouden of er opnieuw een splitsing wordt doorgevoerd.
9. De derde-partij heeft daartegen bezwaar gemaakt bij verweerder. Zij is van mening dat het standpunt van verweerder dat sprake is van één woning onjuist is, omdat het pand is voorzien van dubbele voorzieningen en zodanig is ingericht dat feitelijk sprake is van twee woningen waar twee gescheiden huishoudens in (kunnen) worden gevoerd.
10. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dat bezwaar gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en zich op het standpunt gesteld dat eiser in strijd met het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo heeft gehandeld door in het rechter gedeelte van het pand [adres] een tweede woning te realiseren. Verweerder heeft eiser gelast de illegale situatie in genoemd pand vóór 1 juli 2018 te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 10.000,00 ineens. Verweerder heeft daarbij beslist dat aan de last is voldaan, indien eiser de illegale verbouw ongedaan maakt en de situatie in overeenstemming brengt met de oorspronkelijke toestand, dat wil zeggen de situatie vóór deze verbouwing. Daartoe dient in ieder geval één badkamervoorziening en één keukenvoorziening uit het pand te worden verwijderd inclusief de hierbij behorende aan- en afvoerleidingen, zodat het pand weer geschikt wordt gemaakt voor het voeren van één huishouden. Aan het laatste onderdeel van deze last is tevens voldaan als de aan- en afvoerleidingen zodanig zijn weggewerkt in muren en vloeren dat deze niet meer zichtbaar zijn.
11. Eiser voert aan dat geen sprake is van een overtreding omdat het pand [adres] door één huishouden, vader, moeder en hun twee dochters, wordt bewoond. Eiser betoogt dat het in een moderne woning gebruikelijk is om meerdere keukens, toiletten en badkamers te realiseren als er meerdere personen wonen. Subsidiair is aangevoerd dat verweerder sinds het besluit van 1 december 2014 en mondeling in de diverse contacten met gemeentelijke toezichthouders en door het nemen van het primaire besluit het vertrouwen heeft gewekt dat tegen het aanbrengen van genoemde voorzieningen niet handhavend zou worden opgetreden, indien sprake is van bewoning door leden van één gezin die samen één huishouding voeren. Eiser stelt dat handhavend optreden onevenredig is in verband met de daarmee te dienen doelen en betoogt dat – voor zover van een illegale situatie sprake zou zijn – het op de weg van verweerder had gelegen om een tijdelijke ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen. Ten slotte is aangevoerd dat de last onduidelijk en te verstrekkend is, de dwangsom te hoog en onvoldoende gemotiveerd en de begunstigingstermijn te kort is. Na het instellen van beroep heeft eiser verweerder voorgesteld om één keukenvoorziening uit het pand te verwijderen, zodat niet langer sprake is van twee zelfstandige woonunits in het pand.
12. De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
13. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.3a, eerste lid, is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is, in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de wet, geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën van gevallen in artikel 3, gelezen in samenhang met artikel 5 van bijlage II.
Ingevolge artikel 3, aanhef en achtste lid, van bijlage II van het Bor is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. geen verandering van de draagconstructie,
b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
d. geen uitbreiding van het bouwvolume.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van bijlage II, blijft bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 het aantal woningen gelijk.
14. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat door het aanbrengen van woonvoorzieningen in het rechterdeel van het pand een tweede woning is ontstaan nu deze over alle voor een zelfstandige woonruimte noodzakelijke voorzieningen beschikt en een eigen toegang (via de centrale toegang) heeft. Dat er tussendeuren zijn waardoor het rechterdeel niet geheel afgescheiden is van het linkerdeel, kan daaraan niet afdoen. Bij besluit van 9 oktober 2012 is een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van één patiowoning in strijd met de regels van het bestemmingsplan. Voor het realiseren van een tweede woning op gronden met de bestemming ‘[naam bestemming]’ is een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo vereist. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter was verweerder dan ook bevoegd tegen het verbouwen van een deel van het pand tot (een tweede) woning door middel van het opleggen van een last onder dwangsom tegen eiser als overtreder van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo handhavend op te treden. De beroepsgrond dat geen sprake is van een overtreding, omdat nog steeds van één woning sprake zou zijn omdat die nu feitelijk wordt bewoond door één gezin, slaagt niet.
15. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
16. De voorzieningenrechter overweegt dat het enkele feit dat verweerder, zoals blijkt uit de brief van 21 maart 2017 niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning (voor een tweede woning) te verlenen met afwijking van het bestemmingsplan, volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 27 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2168). Een besluit tot weigering gebruik te maken van deze bevoegdheid is als zodanig in deze procedure niet aan de orde en eisers hebben ook geen aanvraag ingediend. Gelet op de constatering door verweerder dat het realiseren van extra woningen niet past in het ter zake geldend beleid, bestaat bovendien op voorhand geen grond voor het oordeel dat een besluit van verweerder, waarbij de vereiste bestuurlijke medewerking om al dan niet tijdelijk af te wijken van het bestemmingsplan zou worden geweigerd, in rechte geen stand zou kunnen houden.
17. Naar aanleiding van de beroepsgrond dat verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld, overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
18. De Afdeling heeft bij uitspraak van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1946, herhaald bij uitspraak van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2675, geoordeeld dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Hiervan kan ook sprake zijn indien deze toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Het vertrouwensbeginsel strekt niet zo ver dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen. Er kunnen belangen aanwezig zijn die zwaarder wegen dan het belang van betrokkene en het honoreren van het bij hem opgewekt vertrouwen.
19. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is door verweerder, althans door personen van wie eiser mocht veronderstellen dat die de opvatting van het bevoegd gezag vertolkten, sinds december 2014 bij herhaling toegezegd dat handhavend optreden niet aan de orde zou zijn indien het pand door de kinderen met hun ouders wordt bewoond. Dat standpunt is laatstelijk nog expliciet in het primaire besluit ingenomen. Door eiser is onweersproken gesteld dat de keukenvoorziening pas is besteld na de controle van
21 september 2017 en de herhaalde toezegging dat bewoning door één gezin ter plaatse was toegestaan. De badkamer en wc-ruimte waren ten tijde van de controle in aanbouw. Hierdoor is bij eiser het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat door verweerder van handhavend optreden zou worden afgezien, indien het pand door de kinderen met hun ouders wordt bewoond. Eiser heeft in vertrouwen daarop investeringen gedaan en kosten gemaakt.
20. Zoals uit de hiervóór vermelde jurisprudentie van de Afdeling blijkt, strekt het vertrouwensbeginsel niet zover dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen. Er kunnen zwaarder wegende belangen zijn om dat niet te doen. In dit verband heeft verweerder bij de behandeling ter zitting verklaard dat het eerder door verweerder richting eiser ingenomen standpunt onjuist is geweest. Tegen bewoning van het pand door vier personen bestaat volgens verweerder evenwel geen bezwaar en dat is ook niet te verbieden, maar het in afwijking van de verleende omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan creëren van een tweede zelfstandige woonunit mag niet. Dat standpunt is naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht ingenomen.
21. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder in redelijkheid gebruik mogen maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden tegen het realiseren van een tweede woonunit, maar is, gelet op het door verweerder opgewekte vertrouwen en de overige omstandigheden van het geval, de opgelegde last te verstrekkend en disproportioneel. Nu ook niet is gebleken van een relevant belang, laat staan zwaarwegend belang bij de derde-partij, dat de last verder zou moeten gaan dan de door eiser in beroep voorgestelde verwijdering van de keukenvoorziening, zal de voorzieningenrechter het beroep wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Awb gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen voor zover daarbij de last is opgelegd om de badkamervoorziening te verwijderen. Eiser heeft ter zitting verklaard dat hij kan instemmen met het verwijderen van de extra keukenvoorziening en dat hij dit binnen de door verweerders gemachtigde ter zitting gestelde extra termijn kan realiseren. Door het verwijderen van een tweede keukenvoorziening is volgens de voorzieningenrechter geen sprake meer van twee zelfstandige woonunits, omdat de daarvoor vereiste voorzieningen dan niet meer aanwezig zijn. Aan het doel van de last wordt alsdan voldaan en omdat het aantal woningen dan gelijk blijft kunnen de overige woonvoorzieningen, zoals een extra toilet of een badkamer, omgevingsvergunningvrij worden gerealiseerd.
22. Omdat eiser ter zitting heeft verklaard binnen de nader gestelde begunstigingstermijn aan deze beperkte last te kunnen en willen voldoen, behoeven de beroepsgronden over de lengte van de begunstigingstermijn en de hoogte van de dwangsom verder geen bespreking.
23. Omdat het beroep gegrond is en de zaak finaal wordt afgedaan, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
24. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht voor het verzoek om voorlopige voorziening vergoedt.
25. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft die proceskostenveroordeling ook betrekking op het verzoek om voorlopige voorziening. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.503,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,00 en een wegingsfactor 1.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij
aan eiser de last is opgelegd om de badkamervoorziening uit het pand te
verwijderen;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
- draagt verweerder op de betaalde griffierechten van in totaal € 340,00 aan eiser te
vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.503,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
27 juni 2018.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 27 juni 2018
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.