Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 18/941
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 juni 2019 in de zaak tussen
[eiser], te Brunssum, eiser,
en
het college van Gedeputeerde Staten van Limburg, verweerder,
(gemachtigde: mr. M. Kloth).
Procesverloop
Bij besluit van 18 juli 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 13 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar dat eiser tegen het primaire besluit heeft gemaakt, ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 mei 2019.
Eiser is in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, alsmede door mr. T.E.F. Reijnders en mr. M.G. Nielen. Tevens is namens de Schadecommissie Buitenring Parkstad Limburg (de Schadecommissie) A.M.G. van Hooft-van Kuijk verschenen.
Overwegingen
1. Eiser heeft op 31 mei 2016 bij verweerder een verzoek om een tegemoetkoming planschade Buitenring Parkstad Limburg ingediend. Eiser heeft zich op 1 mei 1971 gevestigd in de woning aan [adres] in Brunssum. De aankoop van het perceel waarop de woning is gebouwd heeft op 13 augustus 1970 plaatsgevonden. Eiser stelt dat zijn woning door de inwerkingtreding van het provinciaal inpassingsplan “Buitenring Parkstad Limburg 2012” (het PIP BPL), dat de aanleg van de Buitenring Parkstad Limburg (de Buitenring) mogelijk maakt, in waarde is gedaald. De waardevermindering schrijft eiser toe aan verslechtering van de luchtkwaliteit, toename geluidhinder, aantasting van de landschappelijke waarden en uitzichtverlies. Eiser vreest dat de woning onverkoopbaar is geworden dan wel ernstig in waarde is gedaald.
2. Verweerder heeft de Schadecommissie om advies gevraagd. Deze commissie constateert dat het PIP BPL voor zover relevant voor het perceel van eiser, in werking is getreden op 4 september 2013. In het advies wordt voorts vastgesteld dat het PIP BPL in de nabijheid van het perceel voorziet in realisatie van de hoofdinfrastructuur van de Buitenring. Die autoweg bestaat uit twee rijbanen van elk twee rijstroken. De maximale snelheid buiten de bebouwde kom wordt 100 km/uur. De weg wordt langs het bestaande bebouwde gebied aangelegd, volgt aan de noord(west)zijde van Brunssum de ligging van de bestaande bebouwing en loopt verder ten westen tussen de bebouwing van de dorpskern en iets verder van de kern gelegen straten door. Het PIP BPL heeft mogelijk gemaakt dat op een afstand van circa 40 meter van de woning van eiser een geluidwerende voorziening van maximaal 5 meter hoogte mag worden opgericht, terwijl onder het oude planologische regime sprake was van een relatief vrij uitzicht vanuit de woning en de tuin van eiser. De Schadecommissie constateert verder dat er sprake zal zijn van een significante verslechtering van de akoestische situatie ter plaatse en een achteruitgang van de luchtkwaliteit. De Schadecommissie heeft verweerder desondanks geadviseerd om geen tegemoetkoming in planschade toe te kennen omdat zij van mening is dat eiser het risico op schade actief heeft aanvaard. Daartoe is overwogen dat de provincie Limburg op 8 januari 1962 het Streekplan Oostelijke Mijnstreek (het Streekplan 1962) heeft vastgesteld. Het Streekplan 1962 gold ten tijde van de aankoop van eisers woning in augustus 1970. Uit het Streekplan 1962 volgt dat er behoefte was aan een stelsel van hoofdwegen voor het stadsgewest. Dit stelsel kreeg vorm door onder andere het geprojecteerde tracé voor de A76 (E39) en een reeds in uitbreidingsplannen ontwikkeld tracé voor een weg aan de oostzijde van het stadsgewest. De A76 zou op drie punten aansluiten op het bestaande wegennet, waaronder ter hoogte van Nuth. De verbinding tussen de A76 en het beoogde tracé aan de oostzijde zou plaatsvinden in de vorm van drie oost-west wegen. De noordelijke verbinding zou gevormd gaan worden door een verbinding tussen Nuth en Schinveld. Gelet op de beoogde plannen in Duitsland is de noordelijke verbinding in het Streekplan 1962 geprojecteerd als een nationale (snel)weg. Op de kaart behorend bij het streekplan is de beoogde weg ter hoogte van de kern van Brunssum ingetekend in de nabijheid van het gebied waar nadien onder meer de woning van eiser is gebouwd. Omdat die woonwijk toen nog niet was ontwikkeld heeft de Schadecommissie bij benadering op de kaart geprojecteerd waar de woning van eiser is gelegen. Uit de tekst van het Streekplan 1962 en de daarbij behorende kaart maakt de Schadecommissie op dat eiser ten tijde van de aankoop van zijn woning bekend had kunnen zijn met de kans dat de planologische situatie in de omgeving van zijn woning ten behoeve van de aanleg van een weg van nationale betekenis nadelig zou kunnen gaan veranderen.
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eiser om een tegemoetkoming in planschade als gevolg van het PIP BPL onder verwijzing naar het advies van de Schadecommissie afgewezen. Omdat de Buitenring voor eiser voorzienbaar was, komt de daardoor geleden schade wegens actieve risicoaanvaarding niet voor vergoeding in aanmerking.
4. Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Hij heeft onder meer aangevoerd dat hem uit hoofde van zijn toenmalige functie bij de gemeente Brunssum ten tijde van de aankoop van het perceel bekend was dat er een jarenlange discussie was over een weg tussen Nuth en Duitsland, maar dat die plannen illusoir waren omdat er vanuit Duitsland geen interesse voor was. Dit wordt volgens eiser bevestigd door de ontwikkelingen na de datum van aankoop van de woning. Pas ruim 30 jaar later na de aankoop is een ontsluitingsweg voor Parkstad Limburg concreet in beeld gekomen. Die ontsluitingsweg heeft niets te maken met het eerdere plan voor een tracé Nuth-Duitsland. Hij vindt het dan ook zeer gezocht om een verband daarmee te leggen. In 1970 was die voor eiser zeer nadelige ontwikkeling naar aard en omvang nog niet te voorzien. Dat door de vaststelling van het PIP BPL bij zijn woning een 2,5 meter hoge geluidwal zou worden opgericht was in 1970 volledig onvoorzienbaar, aldus eiser.
5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard. Verweerder is bij zijn standpunt gebleven dat op grond van het Streekplan 1962 voorzienbaar was dat een weg van nationale betekenis geprojecteerd zou worden langs de noordelijke rand van de kern Brunssum, zodat de eigenaren in dat gebied rekening moesten houden met de aanleg van de Buitenring ongeacht de precieze locatie van de woning.
6. Eiser heeft in beroep aangevochten dat ten tijde van de aankoop sprake zou zijn van voorzienbaarheid op grond van het Streekplan 1962. Dit streekplan had volgens hem een algemeen en globaal karakter. Voor zover er niettemin van voorzienbaarheid sprake zou kunnen zijn, is die volgens eiser doorbroken door latere ontwikkelingen. Immers is in de vóór het PIP BPL geldende bestemmingsplannen formeel nooit sprake geweest van reservering voor de realisering van een buitenring. Ook hebben Gedeputeerde Staten nooit goedkeuring aan de voorheen geldende bestemmingsplannen onthouden en steeds goedgevonden dat op de gronden voor het beoogde tracé door de respectievelijke gemeenteraden de bestemming “Agrarisch met landschappelijke en/of natuurlijke waarde” werd gelegd. Ten slotte betoogt eiser dat verweerder zijn verantwoordelijkheid voor het door hem geleden grote nadeel wil ontlopen door een heel oud streekplan “er met de haren bij te sleuren”.
7. De rechtbank overweegt als volgt.
8. Artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) luidt: "Met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade betrekken burgemeester en wethouders bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval:
a. de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak."
9. De voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van een investeringsbeslissing, zoals in dit geval de aankoop van het perceel waarop eiser een woning heeft gebouwd, voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard (uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 13 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8135). Achterliggende gedachte daarbij is dat de koper in zo’n geval geacht wordt de mogelijkheid van verwezenlijking van een negatieve planologische ontwikkeling te hebben verdisconteerd in de aankoopprijs. De koper dient daarbij rekening te houden met een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt.
10. Uit de rechtspraak van de Afdeling is voorts af te leiden dat voor voorzienbaarheid niet is vereist dat deze wordt ontleend aan een beleidsvoornemen dat een formele status heeft (uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:757). Voor het aannemen van voorzienbaarheid is ook niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, of dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald, zie de uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:763. Volgens de Afdeling heeft voorzienbaarheid betrekking op de schadeveroorzakende ontwikkeling of planologische wijziging en niet op de omvang van de schade (uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:20123:1895). Uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1049, blijkt voorts dat in geval van verschillende varianten rekening moet worden gehouden met de meest nadelige uitwerking en dat bij het bepalen van de voorzienbaarheid geen betekenis toekomt aan de grootte van de ten tijde van de investeringsbeslissing bestaande kans dat de schade niet zou ontstaan. Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen (uitspraak van de Afdeling van 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3715).
11. In haar uitspraak van 21 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU8882, heeft de Afdeling overwogen dat aan veranderde beleidsopvattingen na de datum van de investeringsbeslissing geen betekenis toekomt en dat zij, anders dan in enkele eerdere uitspraken, niet langer van oordeel is dat de rechtszekerheid meebrengt dat ook betekenis toekomt aan een verandering van het geldende planologische regime na de datum van de investeringsbeslissing.
12. Over het voorliggende geval constateert de rechtbank dat van de terinzagelegging van het Streekplan 1962 kennis is gegeven in de Staatscourant en in De Nieuwe Limburger van 26 maart 1962. Het Streekplan 1962 heeft met ingang van 2 april 1962 ter inzage gelegen. Op de kaart behorend bij dit streekplan is ter hoogte van de locatie, waar zich thans eisers woning bevindt, een geplande nationale weg ingetekend. De rechtbank leidt daaruit af dat het Streekplan 1962 als een openbaar en concreet beleidsvoornemen is aan te merken op grond waarvan voor eiser als redelijk denkend en handelend koper ten tijde van de aankoop van het perceel in 1970 aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie in voor hem nadelige zin zou wijzigen doordat een weg van nationale betekenis met daarbij behorende voorzieningen zoals een geluidwal, zou kunnen worden gerealiseerd. Daar komt bij dat eiser heeft aangevoerd dat hem ten tijde van de aankoop bekend was dat er discussie was over plannen om een snelweg in de nabijheid van het perceel te realiseren, maar dat hem duidelijk was dat die plannen illusoir waren. Daarmee erkent hij in wezen dat de aanleg van zo’n weg destijds voorzienbaar was.
13. Eiser heeft verder nog aangevoerd dat het Streekplan 1962 er door verweerder “met de haren bijgesleurd” is, om aldus de verantwoordelijkheid voor de door hem geleden schade te ontlopen. De rechtbank vat dit betoog aldus op dat eiser vindt dat de door hem geleden schade zo weinig te maken heeft met genoemd streekplan dat hem op grond daarvan geen actieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen.
14. De rechtbank overweegt over eisers afsluitende betoog allereerst dat in artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro is bepaald dat bij de beslissing op een aanvraag om vergoeding van planschade in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak moet worden betrokken. Deze formulering laat in het midden op welke wijze dat moet gebeuren en impliceert dat aan het bevoegde bestuursorgaan daarbij een zekere beoordelingsruimte toekomt. Uit voormelde jurisprudentie blijkt dat de bestuursrechter niet licht tot de conclusie komt dat een invulling van die beoordelingsruimte die behelst dat aan de aanvrager voorzienbaarheid ten volle wordt tegengeworpen, in rechte niet houdbaar is. Zoals volgt uit de onder 11 beschreven uitspraak van 21 december 2011 is de Afdeling in dat verband van oordeel dat ontwikkelingen na de investeringsbeslissing die afbreuk doen aan de voorzienbaarheid in beginsel geen beroep op de rechtszekerheid rechtvaardigen. Dit betekent echter niet dat in geen enkel geval de rechtszekerheid er aan in de weg kan staan dat een aanspraak op vergoeding van planschade op actieve risicoaanvaarding afstuit. Zodanig uitzonderingsgeval kan zich met name voordoen als de aan actieve risicoaanvaarding ten grondslag liggende gedachte dat een redelijk handelend koper van een onroerend goed geacht wordt de kans op verwezenlijking van een negatieve planologische ontwikkeling te hebben verdisconteerd in de koopprijs, door een groot tijdsverloop als irreëel is te beschouwen. Naar het oordeel van de rechtbank doet zich in eisers geval zo’n situatie voor. Eiser heeft het perceel aangekocht op een moment gelegen 43 jaar voor het optreden van de schadeoorzaak (het inwerkingtreden van het PIP BPL). De rechtbank acht dit tijdsverloop dermate groot dat de in 1970 overeengekomen koopprijs, waarin al dan niet de voorzienbaarheid van een naar de maatstaven van die tijd aan te leggen snelweg was verdisconteerd, in een niet meer als reëel te beschouwen verband is komen te staan tot de waardedaling van het perceel in 2013. Het bestreden besluit kan daarom, wegens een toepassing van artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro die in strijd is met de rechtszekerheid, in rechte geen standhouden.
15. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien, nu het aan verweerder is om alsnog vast te stellen hoe groot de ten gevolge het PIP BPL door eiser geleden schade is en welk gedeelte daarvan voor rekening van eiser dient te blijven als vallend binnen het normaal maatschappelijk risico. De rechtbank ziet ervan af om daarvoor een bestuurlijke lus toe te passen, nu zij niet verwacht dat dit tot een snellere definitieve beslechting van het geschil zal leiden.
16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
17. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,-- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Th.M. Schelfhout, voorzitter, en mr. R.J.G.H. Seerden en mr. N.M.J. Janssen, leden, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 juni 2019.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 juni 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 28 juni 2019
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.