Uitspraak
ECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/746
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 juli 2019 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gulpen-Wittem, verweerder (gemachtigden: mr. A.M.A.J. Heijnens-Ackermans, drs. R. Slabbers en A.P.M. Meures-Janssen).
Procesverloop
Bij besluit van 24 augustus 2017 (het primaire besluit 1) heeft verweerder aan eiser een omgevingsvergunning voor het ophogen van loods C ten behoeve van het stallen van caravans op het perceel [adres] (het perceel) geweigerd.
Bij afzonderlijk besluit van 24 augustus 2017 (het primaire besluit 2) heeft verweerder aan eiser een omgevingsvergunning voor het (milieuneutraal) veranderen van de inrichting ter realisering van de ophoging van loods C ten behoeve van het stallen van caravans op het perceel geweigerd.
Bij besluit van 20 februari 2018, verzonden op 23 februari 2018 (het bestreden besluit), heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juni 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiser is eigenaar van de inrichting aan [adres]. Voor de inrichting is op 15 mei 2012 op grond van de Wet milieubeheer een revisievergunning verleend voor een pluimveehouderij. Nadien zijn op 9 april 2013, 2 mei 2013, 17 maart 2014, 3 september 2015 en 25 september 2015 omgevings-vergunningen verleend voor bouwen, met het bestemmingsplan strijdig gebruik en het (milieuneutraal) veranderen van de inrichting.
2. Op 1 juli 2017 heeft eiser een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het ophogen van de bestaande loods C. De loods is in gebruik voor graanopslag. Eiser is voornemens om in de loods caravans (circa tien) te gaan stallen. Voor dat gebruik moet de loods worden opgehoogd. De inhoud van de loods neemt door het ophogen toe van 3.008m³ tot 4.670m³. De graanopslag verhuist naar een nieuw op het perceel te bouwen loods. De zaak met zaaknummer AWB 18/874 ziet op de bouw van die loods.
3. Door het verhogen en het gewijzigde gebruik van loods C verandert de inrichting en voldoet de geldende milieuvergunning niet meer. Eiser heeft daarom op 5 juli 2017 een aanvraag voor het (milieuneutraal) veranderen van de inrichting ingediend.
4. Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder de op 1 juli 2017 aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Volgens verweerder is het ophogen van de loods als zodanig in overeenstemming met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘kern [woonplaats]’ (het bestemmingsplan). Het gebruik van de loods als caravanstalling is dat niet. Op grond van artikel 4.5.1, aanhef en onder g, van de planregels wordt immers uitdrukkelijk als met het bestemmingsplan strijdig gebruik aangemerkt: ‘standplaats of ligplaats voor onderkomens en/of kampeermiddelen’. De binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 4.6.2 van de planregels mist toepassing, nu niet wordt voldaan aan de voorwaarden dat de stalling plaatsvindt binnen de bestaande bouwmassa van het complex (a) en er elders op het perceel geen vervangende nieuwbouw wordt gerealiseerd (b). Verweerder heeft er in dat verband op gewezen dat de inhoud van de loods door de ophoging toeneemt en eiser voornemens is om de graanopslag te verplaatsen naar een nieuw te bouwen loods.
5. Omdat de inrichting door het weigeren van de omgevingsvergunning voor het ophogen van de loods en het gebruik niet verandert, heeft verweerder bij het primaire besluit 2 de aanvraag voor het wijzigen van de milieuvergunning geweigerd.
6. Onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft verweerder bij het bestreden besluit het bezwaar van eiser tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard. In aanvulling op het primaire besluit 1 heeft verweerder het standpunt ingenomen dat eiser geen geslaagd beroep kan doen op het overgangsrecht van het bestemmingsplan en te kennen gegeven dat hij, gelet op het voorbereidingsbesluit van 29 juni 2017, in werking getreden op 6 juli 2017, geen medewerking verleent aan de toepassing van een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid.
7. In zijn gronden van beroep, waarin de bezwaargronden zijn ingelast, heeft eiser bestreden dat het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. Al langere tijd worden er binnen de inrichting (legaal) caravans gestald, zodat een geslaagd beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan. Voor zover al sprake zou zijn van met het bestemmingsplan strijdig gebruik, heeft verweerder ten onrechte geen toepassing gegeven aan de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 4.6.2 van de planregels. Volgens eiser voldoet het plan aan de hierin gestelde voorwaarden, omdat er geen sprake van is dat elders op het perceel vervangende nieuwbouw wordt gerealiseerd. Volgens eiser is er ten hoogste slechts sprake van beperkte vervangende nieuwbouw, nu de nieuwe loods met name wordt gebouwd omdat de dieraantallen binnen het bedrijf zijn uitgebreid. Subsidiair voert eiser aan dat verweerder aanleiding had moeten zien om met afweging van alle betrokken belangen met toepassing van een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid een omgevingsvergunning te verlenen. Het voorbereidingsbesluit kan in elk geval niet dienen als reden om medewerking te weigeren. Ten tijde van de aanvraag gold het voorbereidingsbesluit niet en bovendien ziet het voorbereidingsbesluit enkel op het tegengaan van ongewenste nieuwe agrarische activiteiten. Indien dit besluit al van toepassing is, dient de aanvraag op grond van dit besluit te worden aangehouden. Door dat niet te doen, handelt verweerder in strijd met het voorbereidingsbesluit. In het kader van een mogelijke toepassing van een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid acht eiser verder van belang dat er geen sprake is van een uit bouwtechnisch of milieu-hygiënisch oogpunt relevante ontwikkeling.
8. Bij brief van 23 mei 2019 heeft eiser aan zijn beroepsgronden toegevoegd dat verweerder geen duidelijk omlijnd plan heeft over hoe met zijn inrichting verder te gaan. Eiser baseert dit op de omstandigheid dat het voorbereidingsbesluit tot op heden niet heeft geleid tot het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan. Bovendien is een ‘mediator’ ingeschakeld om met partijen in gesprek te gaan en te komen tot een duurzame oplossing. Gelet hierop kan verweerders standpunt dat duidelijk is dat met het voorbereidingsbesluit wordt beoogd om uitbreidingsmogelijkheden te beperken niet worden gevolgd. De vraag hoe met de inrichting verder wordt gegaan, ligt immers nog open. Gelet hierop had verweerder toepassing moeten geven aan een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid.
9. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat het ophogen van de loods als zodanig in overeenstemming is met het bestemmingsplan. In geschil is of het gewijzigde gebruik van de loods in overeenstemming is met het bestemmingsplan en, zo dat niet het geval is, verweerder aanleiding had moeten zien om medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan. De rechtbank overweegt als volgt.
10. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011: BR6922) volgt dat bij toetsing van een bouwplan niet slechts moet worden bezien of een bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar dient mede te worden beoordeeld of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt gebouwd. Dit houdt in dat een bouwwerk in strijd met de bestemming moet worden geoordeeld indien redelijkerwijs kan worden vastgesteld dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. Hieruit volgt dat aan de rechtbank ter beoordeling kan voorliggen of het gebruik van de loods als caravanstalling in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
11. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
12. Op het perceel rust de bestemming ‘Agrarisch – Agrarisch bedrijf’. Ingevolge artikel 4.5.1, aanhef en onder g, van de planregels wordt onder gebruiken of het laten gebruiken in strijd met het bestemmingsplan in ieder geval verstaan het gebruik van gronden en bouwwerken voor en/of als: standplaats of ligplaats voor onderkomens en/of kampeermiddelen.
13. Ingevolge artikel 26.2 (Overgangsrecht gebruik) mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet. Dit is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan (a).
14. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat het gebruik van de loods voor het stallen van caravans op grond van artikel 4.5.1, aanhef en onder g, van de planregels niet is toegestaan. Naar het oordeel van de rechtbank kan het beroep van eiser op het overgangsrecht gebruik niet slagen. Niet in geschil is immers dat ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan in loods C, zijnde het bouwwerk waarop de aanvraag ziet, geen sprake was van een caravanstalling. Dat elders binnen de inrichting (onder een overkapping) al sprake was van een, zoals eiser stelt, legale caravanstalling, maakt dat niet anders. Uit de tekst van het overgangsrecht blijkt namelijk dat dit onderscheid maakt naar het gebruik van een specifiek bouwwerk en niet naar het gebruik van het betrokken perceel als geheel.
15. Uit het vorenstaande volgt dat het voorgenomen gebruik van loods C in strijd is met het bestemmingsplan en dat het overgangsrecht toepassing mist. Over de toepasbaarheid van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 4.6.2 van de planregels overweegt de rechtbank verder als volgt.
16. Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking.
17. Ingevolge artikel 4.6.2 van de planregels kan het bevoegd gezag een omgevingsvergunning verlenen voor afwijking van het bepaalde in artikel 4.5 van de planregels, ten behoeve van het toestaan van het stallen van kampeermiddelen en boten, mits:
a. de stalling plaatsvindt binnen de bestaande bouwmassa van het complex;
b. er elders op het perceel geen vervangende nieuwbouw gerealiseerd wordt;
c. de stalling geen hinder of belemmeringen veroorzaakt voor omliggende bedrijven of woningen;
d. de omliggende natuurlijke en landschappelijke waarden niet onevenredig worden geschaad.
18. De rechtbank stelt vast dat eiser in zijn beroepsgronden slechts betwist dat sprake is van vervangende nieuwbouw elders op het perceel (voorwaarde b). Eiser heeft echter niet heeft weersproken dat niet wordt voldaan aan de voorwaarde dat de stalling plaats dient te vinden binnen de bestaande bouwmassa (voorwaarde a). Nu vast staat dat het bouwplan een verhoging van loods C en daarmee een vergroting van de bouwmassa inhoudt, volgt reeds hieruit dat afwijking van het bestemmingsplan met toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 4.6.2 van de planregels niet aan de orde is. De vraag of er elders op het perceel al dan niet vervangende nieuwbouw wordt gerealiseerd, kan daarom onbesproken blijven.
19. Rest de vraag of verweerder aanleiding had moeten zien om met toepassing van een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid een omgevingsvergunning te verlenen.
20. De rechtbank overweegt hieromtrent dat zij in beginsel eerst zou moeten vaststellen of een vrijstelling op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo kan worden verleend en pas daarna of een vrijstelling op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo aan de orde is.
In de onderhavige zaak kan op grond van de voorhanden zijnde gegevens echter niet worden vastgesteld of hier sprake is van één van de in artikel 4 van Pro Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) genoemde gevallen. Zodoende kan evenmin worden vastgesteld of een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo kan worden verleend. De rechtbank ziet hierin echter geen reden tot heropening van het onderzoek over te gaan. Zij overweegt hiertoe dat zowel voor de toepasselijkheid van dit artikelonderdeel, als voor een vrijstelling als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo, is vereist dat de gevraagde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank zal zich daarom beperken tot de vraag of verweerder op goede gronden geen vrijstelling op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo heeft verleend.
21. De rechtbank merkt in dit kader allereerst op dat in de onderhavige zaak géén verklaringen van geen bedenkingen voorhanden is. Ingevolge artikel 6.5, eerste lid, van het Bor, is dat wel vereist indien een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo (waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan), wordt verleend. De Afdeling heeft bij uitspraak van 6 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:921) geoordeeld dat een dergelijke verklaring ook is vereist indien verweerder voornemens is een aanvraag om een omgevingsvergunning tot afwijking van het bestemmingsplan te weigeren.
In genoemde uitspraak heeft de Afdeling echter ook overwogen dat, indien de gemeenteraad gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid als bedoeld in artikel 6.5, derde lid, van het Bor door categorieën van gevallen aan te wijzen waarin een dergelijke verklaring niet is vereist, verweerder de omgevingsvergunning kan weigeren zónder eerst de gemeenteraad om een verklaring te vragen.
22. De rechtbank heeft ambtshalve vastgesteld dat de gemeenteraad van de gemeente Gulpen-Wittem op 14 oktober 2010 een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 6.5, derde lid, van het Bor heeft genomen. De rechtbank is van oordeel dat het onderhavige project valt onder de daarin onder 1 en 6 opgenomen gevallen. Er is immers sprake van het weigeren van een aanvraag om een projectbesluit omdat de aanvraag in strijd is met door de raad en/of het college van burgemeester en wethouders vastgesteld beleid en een wijziging van het gebruik van gebouwen en/of onbebouwde gronden, anders dan ten behoeve van bouwen. Gelet hierop is in de onderhavige zaak dus geen verklaring van geen bedenkingen vereist.
23. Dit brengt de rechtbank bij de vraag of verweerder bij de beoordeling van de vraag of vrijstelling op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo verleend had moeten worden de juiste procedure heeft gevolgd.
24. De rechtbank overweegt hieromtrent dat ingevolge artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, verweerder hierbij de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, zoals opgenomen in artikel 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), had moeten volgen. Dit is echter niet gebeurd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ten onrechte niet onderkend dat (ook) bij afwijzing van een aanvraag met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, van toepassing is. De rechtbank vindt hiervoor steun in de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1311).
25. De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb kan worden gepasseerd.
26. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6:22 van Pro de Awb (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 14) is niet de aard van het geschonden voorschrift beslissend voor de beantwoording van de vraag of een gebrek in een besluit kan worden gepasseerd, maar uitsluitend het antwoord op de vraag of door de schending iemand is benadeeld.
27. Toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb is mogelijk indien aannemelijk is dat de belanghebbende door het gebrek in het bestreden besluit niet is benadeeld. Een gebrek dat herstel behoeft, leent zich in beginsel niet voor toepassing van deze bepaling. In gevallen waarin van het bestuursorgaan een bepaalde actie is vereist om het gebrek weg te nemen, kan er immers niet zonder meer van worden uitgegaan dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld. Alleen indien evident is dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld, kan bij het bestaan van een dergelijk gebrek toepassing worden gegeven aan artikel 6:22 van Pro de Awb.
28. De rechtbank is van oordeel dat het geconstateerde gebrek in dit geval kan worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uitgesloten is dat andere belanghebbenden dan eiser daardoor zijn benadeeld nu het om een weigering van een omgevingsvergunning gaat. Verder is ook niet aannemelijk dat eiser hierdoor is benadeeld. Toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zou niet tot een andere uitkomst hebben geleid. Ook bij het volgen van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure had aan verweerder ter beoordeling voorgelegen of sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
29. Dit brengt de rechtbank tot slot bij de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat van een goede ruimtelijke ordening geen sprake is. Ter onderbouwing van zijn weigering om medewerking te verlenen aan het afwijken van het bestemmingsplan heeft verweerder verwezen naar het voorbereidingsbesluit van de gemeenteraad van 29 juni 2017. Het besluit is gericht op het tegengaan van ongewenste ontwikkelingen voor wat betreft het bouwen en gebruiken van het plangebied ter plaatse. Dit besluit is op 6 juli 2017 in werking getreden.
30. De rechtbank overweegt dat de beslissing om op basis van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo al dan niet af te wijken van een bestemmingsplan tot de bevoegdheden van verweerder behoort, waarbij deze beleidsruimte heeft. De rechtbank dient zich dan ook te beperken tot beantwoording van de vraag of verweerder zijn besluit op de aanvraag deugdelijk heeft gemotiveerd en in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 1 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2583). Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder door te verwijzen naar het voorbereidingsbesluit, waaruit volgt dat er mogelijke planologische wijzigingen zullen optreden, zich op het standpunt mogen stellen dat in afwachting daarvan een pas op de plaats wordt gemaakt. Hoewel dit een summiere motivering is, is daarmee voldoende onderbouwd waarom verweerder geen gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken en kan niet worden gezegd dat hij daartoe in redelijkheid niet is kunnen komen.
31. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder de door eiser gevraagde omgevingsvergunning voor het ophogen en wijzigen van het gebruik van loods C mogen weigeren. Nu hieruit volgt dat de inrichting op dit punt geen wijziging ondergaat, is het verlenen van een omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting evenmin aan de orde en heeft verweerder ook die vergunning mogen weigeren.
32. Het beroep is ongegrond. Wel bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiser in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
33. Voorts dient verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ad € 170,- te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.024,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.E. Kessels, voorzitter, en mr. Th.M. Schelfhout en mr. R.J.G.H. Seerden, leden, in aanwezigheid van mr. D.D.R.H. Lechanteur, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 juli 2019.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 juli 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 12 juli 2019
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.