Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 20/3085
uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 december 2020 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats 1] verzoeker,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats 2], verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 6 oktober 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan verzoeker de last opgelegd om uiterlijk voor 1 december 2020 de op zijn jaarplaats op voormalig vakantiepark [naam 2] aanwezige bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden op straffe van een eenmalige dwangsom van € 20.000,00.
Verzoeker heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Hij heeft tevens de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2020. Verzoeker is in persoon verschenen, bijgestaan door [naam 3] .
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [naam 4] .
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Verzoeker huurt op het vakantiepark [naam 2] een jaarplaats. Op dat betreffende grondstuk staat een zogeheten chalet, een tent, een berging en een tuinhuis. Verweerder heeft vastgesteld dat voor deze bouwwerken geen omgevingsvergunningen zijn verleend.
In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat verzoeker met betrekking tot de aanwezige tent, de berging en het tuinhuis het verbod van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) overtreedt, omdat hij deze bouwwerken zonder omgevingsvergunning heeft opgericht.
Het chalet heeft verzoeker niet zelf gebouwd maar bij de aanvang van zijn huurovereenkomst van de vorige eigenaar overgenomen. In zoverre heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat verzoeker het verbod van artikel 2.3a van de Wabo overtreedt, omdat hij dit bouwwerk, dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning, in stand laat. Verder is verweerder van mening dat verzoeker zijn jaarplaats E078 in strijd met artikel 31.1 e.v. van de bestemmingsplanbepalingen gebruikt omdat volgens verweerder alleen tenten, tentwagens, kampeerauto’s en (toer- en sta-)caravans aanwezig mogen zijn.
Verweerder heeft verzoeker de last opgelegd om voor 1 december 2020 de genoemde bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden op straffe van een dwangsom van € 20.000,00. Verweerder heeft verklaard niet eerder dan vier weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter op het verzoek om voorlopige voorziening uitvoering te geven aan het besluit van 6 oktober 2020.
2. Verzoeker heeft tijdig een bezwaarschrift ingediend tegen het primaire besluit en heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
3. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen een voorlopige voorziening als onverwijlde spoed dat vereist. Door de aard van het besluit, waarbij verzoeker na ommekomst van de begunstigingstermijn een dwangsom verbeurt indien hij niet voldoet aan de opgelegde last, is de vereiste spoed bij een voorlopige beoordeling door de voorzieningenrechter gegeven. Dat verweerder heeft verklaard met de uitvoering van de last onder dwangsom te wachten tot vier weken nadat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan op het verzoek om een voorlopige voorziening, maakt niet dat het spoedeisend belang is komen te vervallen.
4. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. Bij die voorlopige beoordeling zal eerst worden bezien of er sprake is van (een) overtreding(en) op grond waarvan verweerder bevoegd is handhavend op te treden en vervolgens of verweerder van die bevoegdheid in redelijkheid gebruik heeft gemaakt.
Is sprake van (een) overtreding(en)?
5. Tussen partijen is niet in geschil dat, voor zover er bouwwerken op verzoekers jaarplaats aanwezig zijn, deze niet zijn opgericht met bouwvergunning dan wel omgevingsvergunning voor bouwen.
Een bouwwerk kan vergunningvrij zijn als het op grond van artikel 3, aanhef en onder 2, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) gaat om een op de grond staand bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
niet hoger dan 5 m, en
de oppervlakte niet meer dan 70 m².
Verweerders toezichthouder heeft gerapporteerd dat het chalet een oppervlakte heeft van 76,5 m² en verzoeker heeft ter zitting verklaard dat het chalet een oppervlakte heeft van 72 m². De voorzieningenrechter stelt vast dat, nu ook andere vrijstellingen niet aan de orde zijn, de betrokken bouwwerken niet vergunningvrij konden worden opgericht. Dat betekent dat een omgevingsvergunning nodig is voor het oprichten en in stand laten van de bouwwerken.
Uit het voorgaande volgt dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder a, van de Wabo voor zover verzoeker zelf de bouwwerken op de jaarplaats heeft opgericht en van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo voor zover verzoeker het door een ander gebouwde chalet heeft overgenomen en in stand heeft gelaten. Het standpunt van verzoeker dat er geen vergunningplicht geldt omdat hij voor alle bouwwerken toestemming had van de (oorspronkelijke) verhuurder van het recreatieterrein, volgt de voorzieningenrechter niet. Een dergelijke privaatrechtelijke toestemming kan niet in de plaats komen van een bestuursrechtelijke vergunning van het bevoegde gezag. Ook de overname van de huur door de gemeente, niet zijnde het bevoegde gezag voor vergunningverlening op basis van het omgevingsrecht, maakt niet dat de toestemming gelijk gesteld moet worden met een bouw- of omgevingsvergunning voor de betreffende bouwwerken. Verzoekers stelling dat het oprichten van het chalet zou kunnen vallen onder overgangsrecht, passeert de voorzieningenrechter nu deze stelling niet nader is onderbouwd, terwijl het aan verzoeker is daartoe een motivering te geven. Verzoeker kan in de bezwaarprocedure nog een poging verrichten om aan te tonen dat het chalet valt onder overgangsrechtelijke bescherming.
6. Verweerder heeft zich verder op het standpunt gesteld dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo omdat verzoeker de jaarplaats in strijd met artikel 31.1 e.v. van de bestemmingsplanregels gebruikt. Daartoe heeft verweerder gesteld dat uit de aan recreatiepark [naam 2] B.V. verleende kampeervergunning van 26 juli 2004 volgt dat alleen tenten, tentwagens, kampeerauto’s en (toer- en sta-)caravans zijn toegestaan.
Bedoelde kampeervergunning is op 20 juli 2004 voor de duur van vier jaar aan het recreatiepark verleend op grond van de Wet op de openluchtrecreatie. Deze wet is per 1 januari 2008 vervallen. [1] Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze wet [2] blijkt, voor zover thans van belang, dat vergunningen die op grond van deze wet zijn verleend in beginsel van rechtswege op 1 januari 2008 vervallen; zij kunnen echter op een eerder tijdstip worden ingetrokken of eerder vervallen. Nu niet is gebleken dat de kampeervergunning eerder is ingetrokken of vervallen, is deze van rechtswege op 1 januari 2008 komen te vervallen. Dat betekent dat voor de beoordeling of verzoeker zijn jaarplaats gebruikt in strijd met het bestemmingsplan aan die kampeervergunning geen betekenis meer toekomt.
7. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dienen bestemmingsplanregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd. [3] De bedoeling van de bestemmingsplanwetgever kan daarbij niet afdoen aan hetgeen in de planvoorschriften ondubbelzinnig is bepaald. [4] De niet bindende toelichting heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de regels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Als de desbetreffende regel duidelijk is dan dient daaraan dus geen beperktere (of ruimere) uitleg te worden gegeven dan de uitleg die volgens de letterlijke tekst geldt. [5]
8. De betreffende gronden hebben op grond van het bestemmingsplan “Buitengebied [plaats 2] – 2e herziening” de bestemming “Recreatie – Verblijfsrecreatie – 5” en zijn op grond van artikel 31.1 van de bestemmingsplanregels bestemd voor:
toeristische kampeerplaatsen met bijbehorende toiletgebouwen;
stacaravans;
(kampeer)tenten;
zomerhuisjes;
trekkershutten;
tenthuisjes;
jaarplaatsen;
(…)
(…)
(…)
met de daarbij behorende
voorzieningen, zoals erven, tuinen, speelvoorzieningen, groen, water, nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen, laad- en losvoorzieningen, recreatieve paden, toegangswegen, bankjes en ander parkmeubilair;
(…).
Op grond van artikel 31.2 van de planregels mag op deze gronden worden gebouwd en gelden de volgende regels:
bebouwing dient overeenkomstig het inrichtingsplan, zoals opgenomen in bijlage 5, gebouwd te worden;
de afstand tussen kampeerchalets en bungalows alsmede tussen deze onderling bedraagt ten minste 5 m;
tot en met g (…);
tevens geldt op grond van de tabel 31.2 voor (onder meer) “kampeerchalets en bungalows” en jaarplaatsen een maximale bouwhoogte van 3m en een dakhelling van 30°.
9. Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter is op grond van de letterlijke tekst van, en de samenhang tussen, de artikelen 31.1 en 31.2 van de bestemmingsplanregels, op de betreffende grond een jaarplaats toegestaan, terwijl uit de bouwregels geen restricties volgen voor hetgeen op die jaarplaats mag worden gebouwd. Daaruit volgt dat kampeerchalets en daarbij behorende voorzieningen, zoals hier aan de orde, zijn toegestaan. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat er vooralsnog geen sprake lijkt te zijn van met het bestemmingsplan strijdig gebruik. In zoverre is er geen sprake van een overtreding.
Zijn er bijzondere omstandigheden die maken dat van handhavend optreden moet worden afgezien?
10. Ten aanzien van de verzoeker aan te rekenen overtreding van de artikelen 2.1, aanhef en onder a, en 2.3a, eerste lid, van de Wabo rust op verweerder de beginselplicht tot handhaving over te gaan. Die beginselplicht houdt in dat, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
11. Met betrekking tot legalisatiemogelijkheden is de voorzieningenrechter, gelet op hetgeen hiervoor onder r.o 8. is geconcludeerd, van oordeel dat niet op voorhand duidelijk is dat een aanvraag om omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, aanhef en onder a, van de Wabo voor de aanwezige bouwwerken geweigerd zou moeten worden vanwege strijd met het bestemmingsplan. Er is immers sprake van een limitatief-imperatief stelsel en bij afwezigheid van strijd met het bestemmingsplan, en als is voldaan aan andere eisen, komt een dergelijke aanvraag in beginsel voor toewijzing in aanmerking. Dat betekent dat verweerder het onderzoek naar legalisatiemogelijkheden niet voldoende en zorgvuldig heeft verricht, zodat niet zeker is dat legalisatie in de vorm van vergunningverlening niet mogelijk zou zijn.
12. Met betrekking tot overige bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen zijn om van handhavend optreden af te zien, overweegt de voorzieningenrechter het volgende. Verloop van tijd tussen (aanvang van de) overtreding en het moment dat het bevoegd gezag daadwerkelijk handhavend optreedt, is in het algemeen geen reden om van handhaving af te zien. Maar tijdsverloop onder de bijzondere omstandigheden als hier aan de orde acht de rechter zodanig dat verweerder bij de afweging van belangen daaraan een zwaarwegend gewicht dient toe te kennen. Die bijzondere omstandigheden zijn gelegen in het feit dat verweerder jarenlang de praktijk heeft gedoogd dat de verhuurder van het park aan de huurders van de jaarplaatsen, met inachtneming van huisregels, toestemming verleende voor het bebouwen van jaarplaatsen op een wijze zoals ook door verzoeker is gedaan. Dat verweerder ter zitting enkele bouwvergunningen uit de jaren zeventig uit de vorige eeuw heeft getoond, leidt de voorzieningenrechter niet tot de overtuiging dat verweerder ten aanzien van het recreatiepark het [naam 2] actief is geweest in het verlenen van bouwvergunningen en niet de beschreven praktijk, zeker in de laatste twintig jaren, heeft gedoogd. De positie van verhuurder is door (de rechtspersoon) de gemeente [plaats 2] in 2015 overgenomen toen de pachtovereenkomst met de exploitant is beëindigd. Privaatrechtelijk was de gemeente ten tijde van de aanschrijving en de last onder dwangsom bezig de huurrelatie met de overgebleven jaarplaatshouders, waaronder verzoeker, met een tweede poging te beëindigen. De uitkomst van die procedure was niet zeker. Verweerder heeft de belangenafweging beperkt tot de stelling dat het algemeen belang dat is gediend met handhaving zwaarder weegt dan het belang van verzoeker. Onder deze omstandigheden heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter een onvoldoende rechtvaardige invulling aan deze belangenafweging gegeven. De voorzieningenrechter is niet overtuigd dat hiermee de belangen van verzoeker voldoende over het voetlicht zijn gekomen en dat de uitkomst van de belangenafweging niet tot een andere conclusie had moeten leiden.
Bestaat aanleiding een voorlopige voorziening te treffen?
13. De voorzieningenrechter weegt de belangen van verzoeker die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van verweerder die pleiten tegen het treffen daarvan, als volgt. Op grond van het vorenstaande heeft verweerder in de bezwaarprocedure een en ander te herstellen, te heroverwegen en nader te motiveren, en de uitkomst daarvan is nog niet zeker. Verzoeker heeft, los van de uitkomst van de civiele procedure omtrent beëindiging van de huurrelatie, een aanzienlijk belang bij het toewijzen van de voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter heeft vastgesteld dat andere jaarplaatshouders een langere begunstigingstermijn is gegeven en leidt daaruit af dat het belang van verweerder om geen voorlopige voorziening te treffen minder zwaar is. Daarom treft de voorzieningenrechter een voorziening.
14. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het primaire besluit wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar. Omdat het verzoek wordt toegewezen, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht vergoedt. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding omdat er geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten zijn.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het primaire besluit tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan verzoeker te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J.E. Hamers-Aerts, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2020.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2020.
griffier de voorzieningenrechter is verhinderd te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op: 21 december 2020
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.