Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 19/458
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.P.M. Hogervorst),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, verweerder
(gemachtigde: P.H.J.M. Kalmar).
Procesverloop
Bij besluit van 7 november 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag voor uitbreiding van de hulp in het huishouden op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) afgewezen.
Bij besluit van 15 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft voor zijn verweer verwezen naar het bestreden besluit.
De griffier heeft op 28 september 2020 telefonisch nadere stukken opgevraagd bij verweerder.
Verweerder heeft de opgevraagde stukken op 29 september 2020 ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 oktober 2020. De zaak is samen met de zaak met zaaknummer AWB/ROE 19/457 gevoegd behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting zijn de gevoegde zaken weer gesplitst. In de zaak AWB/ROE 19/457 wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiseres is bekend met medische klachten. Door verweerder is bij besluit van 6 november 2015 de maatwerkvoorziening in de vorm van hulp bij het huishouden teruggebracht tot een omvang van 4 uur en 10 minuten per week.
1.2.
Voornoemde indicatie is gebaseerd op de oude woning van eiseres waarvan de oppervlakte 60 m2 bedroeg. In januari 2018 is eiseres verhuisd naar een grotere fokuswoning aan haar huidige adres. De oppervlakte van deze woning bedraagt 88 m2.
1.3.
Eiseres heeft zich op 4 september 2018 gemeld bij verweerder wegens problematiek op meerdere leefgebieden. Tijdens het gesprek op 26 september 2018 heeft eiseres onder andere aangegeven dat zij niet tevreden is met de omvang van de hulp bij het huishouden en heeft zij erop gewezen dat de hulp niet toekomt aan strijken en het verwijderen van de hondenharen. Verweerder heeft daarin geen aanleiding gezien om de omvang van de huishoudelijke hulp uit te breiden.
1.4.
Op 24 oktober 2018 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor uitbreiding van de hulp bij het huishouden.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag van eiseres afgewezen. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat aan eiseres reeds de maximale tijd voor hulp bij het huishouden is toegekend.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Daarin heeft verweerder – samengevat weergegeven – overwogen dat eind 2015 een nieuwe indicatie is toegekend aan eiseres. Die indicatie was het gevolg van de vaststelling door verweerder dat per 1 januari 2013 een nieuwe indicatierichtlijn werd gehanteerd. Met deze indicatie van 4 uur en 10 minuten per week voor hulp bij het huishouden worden de lichte en zware huishoudelijke taken en de wasverzorging volledig overgenomen, ontvangt eiseres hulp bij de organisatie van het huishouden en is er extra tijd toegekend vanwege de hoge vervuilingsgraad door onder meer het rolstoelgebruik van eiseres en de aanwezigheid van een hulphond. Deze indicatie is gebaseerd op een eenpersoonshuishouden in een woning met twee slaapkamers of minder zonder inpandige trap.
Volgens verweerder is deze indicatie ook voldoende om de nieuwe woning van eiseres schoon te houden en het gewenste resultaat, het zelfstandig voeren van een gestructureerd huishouden, kan daarmee worden bereikt. Daarbij heeft verweerder van belang geacht dat de woning niet dusdanig groot is dat hierdoor veel meer tijd nodig is voor de schoonmaak, dat de extra vervuiling van de rolstoel van eiseres thans al betrokken is in de indicatie, dat er geen drempels zijn en een gelijkvloerse badkamer in de woning aanwezig is waardoor de schoonmaak ook gemakkelijker gaat en dat eiseres momenteel niet meer over een hulphond beschikt.
4. In beroep heeft eiseres aangevoerd dat zij het niet eens is met de verlaging van het aantal uren van de huishoudelijke hulp van 6 uur per week in 2014 naar 4 uur en 10 minuten per week in 2015. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat zij vóór deze verlaging van de indicatie onder de ‘oude regeling’ viel. Eiseres heeft er op gewezen dat niet aan de hand van de indicatiestelling uit 2015 de noodzaak tot uitbreiding van het aantal uren dient te worden beoordeeld, maar aan de hand van de feitelijke situatie in 2018 en 2019. Volgens eiseres heeft geen feitelijk onderzoek plaatsgevonden. Eiseres is verder van mening dat de huidige woning, die groter is dan de voormalige woning, een verzwaring van de huishoudelijke taken met zich meebrengt waardoor een uitbreiding van het aantal uren is geïndiceerd. Gezien het voorgaande heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat het onderzoek niet aan vereisten van zorgvuldigheid voldoet en de gegeven motivering het bestreden besluit niet kan dragen.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
6. In geschil is de omvang van de aan eiseres toegekende maatwerkvoorziening voor hulp bij het huishouden. Bij de beoordeling door de rechtbank is het navolgende juridisch kader van belang.
7. Artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
8. Artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 geeft voorschriften voor het onderzoek dat door het college dient te worden verricht naar aanleiding van een melding van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning. Het eerste lid bepaalt dat het college, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger(s) dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uitvoert overeenkomstig het tweede tot en met het achtste lid. Het tweede lid bepaalt dat een cliënt, voordat het onderzoek van start gaat, het college een persoonlijk plan kan overhandigen waarin hij zijn omstandigheden, zoals genoemd in deze bepaling, beschrijft en aangeeft welke maatschappelijke ondersteuning naar zijn mening het meest is aangewezen. Ingevolge het vierde lid, voor zover hier van belang, onderzoekt het college
a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt,
b. de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid te verbeteren of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen,
c. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen.
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Artikel 2.3.5, vierde lid, van de Wmo 2015 bepaalt, voor zover hier van belang, dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de problemen bij het zich handhaven in de samenleving van de cliënt met psychische of psychosociale problemen voor zover de cliënt deze problemen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het voorzien in de behoefte van de cliënt aan beschermd wonen. In het vijfde lid van dit artikel is, voor zover van belang, bepaald dat de maatwerkvoorziening, voor zover daartoe aanleiding bestaat, is afgestemd op de omstandigheden en mogelijkheden van de cliënt.
Ingevolge artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 stelt de gemeenteraad bij verordening de regels vast die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen.
Ingevolge artikel 2.1.3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 wordt in de verordening in ieder geval bepaald op welke wijze en op basis van welke criteria wordt vastgesteld of een cliënt voor een maatwerkvoorziening voor zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen of opvang in aanmerking komt.
Ter voldoening aan het vorengaande is de Verordening maatschappelijke ondersteuning
2015 (de Verordening) vastgesteld.
Op grond van artikel 11, derde lid, onder a, van de Verordening komt een cliënt in aanmerking voor een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemeen gebruikelijke voorzieningen of algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 6 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Uit artikel 11, zesde lid, van de Verordening, volgt dat het college in het besluit nadere regels kan stellen ten aanzien van de beoordeling van de aanspraak.
Uit artikel 6, tweede lid, van het Besluit maatschappelijke ondersteuning 2015, versie 7 (het Besluit) volgt dat het college bij het bepalen van de omvang de Richtlijn indicatiestelling hulp bij het huishouden maatschappelijke ondersteuning gemeente Maastricht hanteert zoals opgenomen in bijlage 3: Richtlijn hulp bij het huishouden gemeente Maastricht (de Richtlijn).
Ten aanzien van het onderzoek
9. Uit artikel 3:2 van de Awb in samenhang met de artikelen 2.3.2. en 2.3.5 van de Wmo 2015 vloeit voort dat het college voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over maatschappelijke ondersteuning van belang zijnde feiten en omstandigheden en af te wegen belangen. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de CRvB waarin deze een stappenplan heeft opgesteld dat het college dient te volgen wanneer er een melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning (zie de uitspraken van 21 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:819 en 11 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2182).
10. De rechtbank begrijpt het standpunt van eiseres aldus dat niet is gekeken naar de feitelijke situatie en evenmin rekening is gehouden met alle medische gegevens per datum aanvraag. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat er voldoende onderzoek is gedaan. Er ligt immers een ondersteuningsplan waarin de gezondheid van eiseres evenals de woonsituatie, de gedane aanpassingen, het huishouden, het sociaal functioneren en dergelijke meer zijn beschreven. Uit het ondersteuningsplan blijkt ook dat in de gezondheidstoestand van eiseres geen wijzigingen zijn opgetreden.
11. Eiseres heeft nagelaten haar stelling dat er geen onderzoek heeft plaats gehad te concretiseren en deze vindt ook geen steun in het ondersteuningsplan, waarin onder de kopjes Leefgebieden- Wonen en Huishouden de actuele situatie is beschreven. De rechtbank stelt vast dat niet gebleken is dat verweerder de situatie in de nieuwe woning onjuist of onvolledig in kaart heeft gebracht. Uit het ondersteuningsplan blijkt dat er in de nieuwe woning geen drempels zijn, de badkamer gelijkvloers is en de nieuwe woning 28m2 méér oppervlakte heeft dan de oude. Voor zover eiseres haar betoog in bezwaar dat rekening dient te worden gehouden met extra vervuiling door de rolstoel handhaaft, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat dit in zijn beoordeling is betrokken.
12. De rechtbank volgt eiseres ook niet in haar betoog, dat verweerder niet is uitgegaan van de op het moment van de aanvraag, actuele medische informatie. In het ondersteuningsplan wordt onder het kopje Leefgebieden – Gezondheid actuele medische informatie bijeengebracht op basis waarvan verweerder is gekomen tot de (uitgaande van de gehanteerde Richtlijn) maximale toekenning. Hierbij merkt de rechtbank overigens op dat voor wasverzorging anders dan kennelijk bedoeld, niet de maximale toekenning heeft plaatsgevonden (45 minuten), maar 40 minuten. Dat verweerder geen juist beeld had van de medische situatie van eiseres ten tijde in geding is niet gebleken. Het enkele overleggen van een brief van orthopedisch chirurg [naam orthopedisch chirurg] van 20 juni 2019 waarin deze adviseert de omgeving aan te passen omdat eiseres niet repetitief op of net boven schouderhoogte kan werken, is daartoe onvoldoende, omdat daaruit niet blijkt van medische klachten waarmee bij de toekenning van de maatwerkvoorziening geen dan wel onvoldoende rekening is gehouden. Dit geldt eveneens voor de door eiseres overlegde brief van longarts [naam longarts] . Dat daaruit blijkt dat eiseres hem in september en november 2019 heeft geconsulteerd in verband met slaapapneu geeft geen aanleiding voor een ander oordeel.
13. Van een onzorgvuldig onderzoek is daarom geen sprake.
Ten aanzien van de Richtlijn
14. Blijkens het bestreden besluit heeft het hanteren van de nieuwe indicatierichtlijn per 1 januari 2013 voor eiseres geleid tot verlaging van de oude indicatie en daarmee tot ongegrondverklaring van haar bezwaar bij het thans bestreden besluit. Immers, zo heeft verweerder overwogen, is eiseres maximaal gecompenseerd. Eiseres heeft in bezwaar betoogd dat zij van mening is dat zij recht blijft houden op de oude regeling zoals die voor haar in 2014 nog van toepassing was en op basis waarvan ze 6 uur huishoudelijke hulp toegekend had gekregen. Gelet hierop leest de rechtbank de beroepsgrond van eiseres dat zij het niet eens is met de verlaging van de indicatie ingaande 6 november 2015 tot 4 uur en 10 minuten per week aldus, dat zij het niet eens is met de door verweerder gehanteerde Richtlijn, op basis waarvan haar aanvraag om uitbreiding van de haar reeds toegekende hulp in de huishouding is afgewezen.
15. De rechtbank stelt vast dat in de Richtlijn normtijden zijn opgenomen die richtinggevend zijn voor het bepalen van de omvang van toe te kennen hulp bij het huishouden.
16. De rechtbank is van oordeel dat de door verweerder vast te stellen beleidsregels ter uitvoering van de Wmo 2015 ook betrekking kunnen hebben op het stellen van tijdsnormen. De CRvB heeft in zijn uitspraak van 11 november 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:4262) bepaald dat de normtijden gehanteerd in het Protocol huishoudelijke verzorging voor indicatiestelling AWBZ, vastgesteld door het CIZ, op een deskundige analyse van de zorgbehoefte van eenheden berust. Volgens vaste jurisprudentie is verweerder op grond van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, bevoegd beleidsregels ter invulling van het begrip schoon en leefbaar huis vast te stellen. Deze regels mogen echter niet willekeurig zijn en dienen, gelet op de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, op objectieve criteria, steunend op deugdelijk onderzoek te berusten. Onder deugdelijk onderzoek verstaat de CRvB: verricht door onafhankelijke derden die geen belang hebben bij de uitkomst daarvan. Naar het oordeel van de CRvB dient dit onderzoek inzicht te geven in de vraag welk niveau van schoon voor een huishouden verantwoord is, welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten worden, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning. De rechtbank wijst bijvoorbeeld op de uitspraken van de CRvB van 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1402 en ECLI:NL:CRVB:2016:1403.
17. De door verweerder in de Richtlijn gehanteerde normtijden wijken, zo volgt uit de verlaging van de indicatie per besluit van 6 november 2015, af van de normtijden van het CIZ. Zowel uit de Verordening, het Besluit als de Richtlijn is de rechtbank niet gebleken dat aan de invulling van de Richtlijn een objectief onderzoek ten grondslag is gelegd door een onafhankelijke derde die geen belang heeft bij de uitkomst daarvan. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting verklaard dat de invulling van de normtijden in de Richtlijn inderdaad niet op een dergelijk onderzoek is gebaseerd. Verweerder heeft ter zitting niet kunnen toelichten waar deze normtijden dan wel op zijn gebaseerd.
18. Nu de in de Richtlijn genoemde maatstaven voor een schoon en leefbaar huis niet op een deugdelijk onderzoek berusten, bestaat geen inzicht in de vraag welk niveau van schoon voor een huishouden verantwoord is, welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten worden, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning. Hetzelfde geldt voor prestaties die gericht zijn op het kunnen beschikken over schone en draagbare kleding. Dit betekent voor het onderhavige geval dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt dat met de verlaagde normtijden in de Richtlijn een schoon en leefbaar huis kan worden gerealiseerd, zodat het college niet in redelijkheid tot de vaststelling van het in de Richtlijn neergelegde beleid heeft kunnen komen. Eerst nadat een onderzoek is verricht als hiervoor bedoeld komt de bestuursrechter toe aan de vraag of het gemeentebestuur in redelijkheid heeft kunnen komen tot het op grond van de resultaten daarvan vastgestelde beleid. Indien het gemeentebestuur in redelijkheid tot het beleid heeft kunnen komen, zal dat het uitgangspunt zijn bij het beantwoorden van de vraag of de in geschil zijnde maatwerkvoorziening een passende bijdrage levert aan de zelfredzaamheid of participatie van de cliënt. Zodoende is het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb.
Conclusie
19. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit.
20. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen, zodat verweerder opnieuw zal dienen te beslissen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De rechtbank merkt hierbij op dat zolang verweerder geen indicatierichtlijn voor de bepaling van de omvang van hulp bij het huishouden vaststelt die is gebaseerd op een deugdelijk onderzoek, het op de weg van verweerder ligt om te beslissen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van de normtijden gehanteerd in het Protocol huishoudelijke verzorging voor indicatiestelling AWBZ, vastgesteld door het CIZ.
21. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
22. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punten voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting) met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 47,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.T. Coenegracht, rechter, in aanwezigheid van mr. K. Mestrom, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 december 2020
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 december 2020
griffier de rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op: 23 december 2020
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.