Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB/ROE 19/3013 en 19/3016
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 december 2020 in de zaken tussen
Aldi Vastgoed BV.V., te Culemborg, eiseres,
(gemachtigde: mr. H. Doornhof),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Kerkrade, verweerder,
(gemachtigde: mr. T.E.P.A. Lam).
Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
Plus Vastgoed B.V.,
[naam derde-partij 1],
Super Winkelfonds B.V.,
Weller Vastgoed Beheer B.V.,
[naam derde-partij 2] h.o.d.n. [handelsnaam],
Plus Vastgoed B.V.,
[naam derde-partij 1],
Super Winkelfonds B.V.,
Weller Vastgoed Beheer B.V.,
[naam derde-partij 2] h.o.d.n. [handelsnaam],
(gemachtigde: mr. J.H.P. Hardy).
Procesverloop
Bij besluit van 25 augustus 2014 heeft verweerder aan [naam 1] een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend voor het veranderen van het winkelpand op het perceel [adres] te [plaats] . De tegen dat besluit door derde-partijen ingediende bezwaren heeft verweerder bij besluit van 19 mei 2015 ongegrond verklaard.
Derde-partijen hebben tegen het besluit van 19 mei 2015 beroep ingesteld bij deze rechtbank. Bij uitspraak van 2 maart 2016 heeft de rechtbank - voor zover hier relevant - het beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 mei 2015 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van derde-partijen. Deze uitspraak is in hoger beroep - voor zover hier relevant - bevestigd door de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 22 maart 2017.
Bij besluiten van 3 september 2019, verzonden op 1 oktober 2019, (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van derde-partijen gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de omgevingsvergunning geweigerd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De derde-partijen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De rechtbank heeft schriftelijke vragen gesteld aan partijen die vervolgens zijn beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 december 2020.
Eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door [naam 2] , bijgestaan door mr. D.R. van Pinxter als waarnemer van mr. H. Doornhof. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [naam 3] en [naam 4] . De derde-partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
Overwegingen
1. Ter uitvoering van de uitspraak van deze rechtbank van 2 maart 2016 heeft verweerder bij besluiten van 3 september 2019 de bezwaren van de derde-partijen gegrond verklaard, het primaire besluit van 25 augustus 2014 herroepen en de op 16 juli 2014 ingediende aanvraag voor een omgevingsvergunning ten behoeve van de verbouwing van het bestaande winkelpand Aveve aan de [adres] in [plaats] alsnog geweigerd. Daartegen heeft eiseres beroep ingesteld.
2. De rechtbank overweegt als volgt.
Punten van formele aard.
3. De gemachtigde van de derde-partijen heeft de rechtbank bericht dat [naam VOF] , Stichting Weller Wonen en Simpelveld Exploitatiemaatschappij B.V. niet (langer) als derde-partijen wensen deel te nemen. Tevens is toegelicht waarom [naam derde-partij 1] en Plus Vastgoed B.V. belanghebbenden zijn en als partij aangemerkt kunnen worden. Gelet op het vorenstaande kunnen de in de kop van de uitspraak vermelde (rechts)personen als partij als bedoeld in artikel 8:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan het geding deelnemen.
4. De rechtbank stelt vast dat de besluiten van 3 september 2019 op 1 oktober 2019 tegelijk bekend zijn gemaakt en samen de op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb vereiste volledige heroverweging van het primaire besluit vormen. Beide besluitonderdelen dienen daarom samen als het bestreden besluit te worden aangemerkt.
5. Namens de derde-partijen is aangevoerd dat het beroep van eiseres niet-ontvankelijk dient te worden verklaard omdat de aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend door en de omgevingsvergunning is verleend aan [naam 1] die zelf geen beroep heeft ingesteld en dus heeft berust in de weigering van de omgevingsvergunning. De derde-partijen wijzen erop dat nergens blijkt dat [naam 1] op de voet van artikel 2.25, tweede lid, van de Wabo heeft gemeld dat de omgevingsvergunning voor een ander is gaan gelden. Zij wijzen er verder op dat [naam 1] in de procedure in hoger beroep heeft gesteld dat de overdracht van het pand aan eiseres bij de beoordeling van het besluit op de aanvraag geen rol kan spelen. Hoewel een melding geen constitutief vereiste is voor overdracht van een omgevingsvergunning, blijkt uit het ontbreken van een melding en de verklaring van [naam 1] ter zitting bij de Afdeling dat van overdracht van rechten uit de vergunning geen sprake is geweest. Op grond hiervan kan eiseres geen belang hebben, aldus de derde-partijen.
6. In artikel 2.25, eerste lid, van de Wabo is bepaald dat een omgevingsvergunning geldt voor eenieder die het project uitvoert waarop zij betrekking heeft. De vergunninghouder draagt ervoor zorg dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften worden nageleefd.
In het tweede lid van artikel 2.25 Wabo is bepaald dat, indien een omgevingsvergunning zal gaan gelden voor een ander dan de aanvrager of de vergunninghouder, de aanvrager, onderscheidenlijk de vergunninghouder dat tenminste een maand voordien meldt aan het bevoegd gezag, onder vermelding van de bij algemene maatregel van bestuur aangegeven gegevens.
6.1.
De rechtbank overweegt dat uit artikel 2.25 van de Wabo volgt dat de omgevingsvergunning niet is gekoppeld aan de persoon van de houder maar een zaaksgebonden karakter heeft. Door de verkoop en levering op 15 oktober 2014 van het perceel met opstallen aan de [adres] aan eiseres is deze eigenaar geworden en is de omgevingsvergunning op haar overgegaan. Verweerder was bekend met de eigendomsoverdracht en heeft het bestreden besluit ook aan eiseres gericht. De in het tweede lid opgenomen meldingsplicht is geen constitutief vereiste om aan te nemen dat de omgevingsvergunning voor eiseres is gaan gelden. Ook zonder aparte civielrechtelijke overdracht van de vergunning is deze op haar overgegaan. De omstandigheid dat [naam 1] in de procedure bij de Afdeling als partij als bedoeld in artikel 8:26 van Pro de Awb is aangemerkt en het standpunt heeft ingenomen dat de eigendomsoverdracht voor de inhoudelijke beoordeling van de rechtmatigheid van de verleende omgevingsvergunning niet relevant is, betekent niet dat eiseres in deze zaak geen belanghebbende is. Op grond van het vorenstaande is eiseres belanghebbende bij het bestreden besluit en heeft zij ook een procesbelang bij de beoordeling van de rechtmatigheid daarvan.
Inhoudelijk ten aanzien van de beroepsgronden.
7. In beroep is – samengevat weergegeven – aangevoerd dat het bestreden besluit tot herroeping van de verleende omgevingsvergunning en weigering daarvan ontoereikend is gemotiveerd en dat de motivering, gebaseerd op het ontwerpbestemmingsplan “Beitel-Locht” en onder andere de Structuurvisie Ruimtelijke Economie Zuid-Limburg (de Structuurvisie), in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Eiseres betoogt dat de Structuurvisie ruimte biedt voor de onderhavige ontwikkeling op [adres] en (subsidiair) dat niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn. Een dwingende reden van algemeen belang om een supermarkt te weigeren ontbreekt en de beperking die eiseres wordt tegengeworpen voldoet niet aan de cumulatief gestelde voorwaarden uit de Dienstenrichtlijn van geschiktheid, effectiviteit en evenredigheid, aldus eiseres. De beperking is daarom in strijd met de Dienstenrichtlijn en dient buiten toepassing te worden gelaten. Als gevolg daarvan staat niets aan vergunningverlening in de weg en is de omgevingsvergunning volgens eiseres ten onrechte geweigerd.
8. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan “Beitel-Locht” dat op 6 maart 1972 is vastgesteld en op 16 april 1973 is goedgekeurd. Uit de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2017 volgt dat detailhandel (als hoofdfunctie) ter plaatse niet is toegestaan. Verweerder wil geen ontheffing verlenen op grond van artikel 2.12 van de Wabo omdat hij dat in strijd met een goede ruimtelijke ordening acht. Het project past namelijk niet in het nieuwe ontwerpbestemmingsplan “Beitel-Locht” dat met ingang van 27 juni 2019 ter inzage is gelegd en dat de vestiging van een supermarkt ter plaatse uitsluit. Het project strookt ook niet met de Structuurvisie die op 20 december 2017 door de gemeenteraad van Kerkrade en begin 2018 door alle gemeenten in Zuid-Limburg is vastgesteld. Supermarkten dienen volgens de Structuurvisie en de op 21 februari 2011 vastgestelde Retailstructuurvisie Parkstad Limburg 2010-2020 (Retailstructuurvisie) ondergebracht te worden in de aangewezen retailclusters en niet op solitaire locaties. De locatie [adres] is in de Structuurvisie aangewezen als potentiële uitbreidingslocatie voor de Rodaboulevard voor winkels met het thema sport en leisure en niet voor een supermarkt. In het verlengde van de regionale visie is door BRO het Ontwikkelingsperspectief winkelgebieden Kerkrade opgesteld, waarin de regionale retailstructuurvisie is uitgewerkt. Supermarkten horen volgens genoemd beleid in de lokale en regionale verzorgende centra waar het winkelaanbod wordt geclusterd ter versterking van de leefbaarheid en het ondernemersklimaat. Daar waar een supermarkt sedert jaren legaal is gevestigd, wordt die niet wegbestemd ook al zou aan een nieuwvestiging ter plaatse nu niet meer worden meegewerkt. Het niet meewerken aan vestiging van een supermarkt op de locatie [adres] is derhalve gebaseerd op een reden van algemeen belang en voldoet aan de voorwaarden uit de Dienstenrichtlijn van geschiktheid, effectiviteit en evenredigheid, aldus verweerder.
9. De derde-partijen hebben aangevoerd dat in het ontwerpbestemmingsplan “Beitel-Locht” en de Structuurvisie sprake is van een legitieme branchebeperking. Verder wijzen de derde-partijen erop dat de discussie of de in het ontwerpbestemmingsplan opgenomen brancheringsregeling zich al dan niet verdraagt met de Dienstenrichtlijn, dient te worden gevoerd in het kader van de bestemmingsplanprocedure.
10. De rechtbank overweegt naar aanleiding van deze beroepsgronden als volgt.
11. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. (…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
Ingevolge het tweede lid wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo kan, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
De in artikel 2.12. eerste lid, onder a en ten tweede, van de Wabo bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Op grond van artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën van gevallen als bedoeld in
artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten tweede aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II.
Op grond van artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor komt voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking:
het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.
12. Tussen partijen is niet (langer) in geschil dat de aanvraag in strijd is met het ten tijde van het bestreden besluit geldende bestemmingsplan “Beitel-Locht” (het bestemmingsplan) dat op 6 maart 1972 is vastgesteld omdat op grond van dat bestemmingsplan ter plaatse geen (zelfstandige) detailhandel als hoofdfunctie is toegestaan. Eiseres heeft verzocht om strijdig gebruik van de gronden toe te staan. Verweerder heeft dit geweigerd. Volgens verweerder passen de aangevraagde ontwikkelingen niet in het toekomstig planologisch kader, te weten het ontwerpbestemmingsplan “Beitel-Locht” (het ontwerpbestemmingsplan) dat met ingang van 27 juni 2019 ter inzage is gelegd en het ruimtelijk beleid van de gemeente zoals dat is neergelegd in de Structuurvisie Ruimtelijke Economie Zuid Limburg van 20 december 2017 (de Structuurvisie). Verweerder is van mening dat het ontwerpbestemmingsplan en de Structuurvisie aan de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn voldoen.
13. Artikel 15 van Pro de Dienstenrichtlijn luidt:
1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
a. a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
[...].
3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
a. a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit;
b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
14. Op grond van deze bepalingen mogen aan de vrijheid van vestiging van dienstverleners alleen beperkingen worden gesteld die non-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig zijn. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in onder meer de uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1262 onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44 (het arrest Visser Vastgoed), geoordeeld dat artikel 15 rechtstreekse Pro werking heeft en dat rechtstreeks aan die bepalingen kan worden getoetst. Voorts dat de activiteit "detailhandel in goederen" is aan te merken als een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn en dat de bepalingen van hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn mede van toepassing zijn op een zuiver interne situatie als hier aan de orde, waarbij alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen. Ten slotte is geoordeeld dat een brancheringsregeling, aangemerkt dient te worden als een "eis" die is gericht tot dienstverrichters.
15. De rechtbank merkt de in het ontwerpbestemmingsplan en de Structuurvisie gestelde beperking aan de vestiging van supermarkten aan als een “eis” in de zin van de Dienstenrichtlijn. Tussen partijen is in geschil het antwoord op de vraag of de het weren van een supermarkt op de beoogde locatie zich verdraagt met de vereisten die zijn genoemd in artikel 15, derde lid, onder b en c van de Dienstenrichtlijn.
16. De rechtbank stelt vast dat ten tijde van het bestreden besluit bekend was dat door eiseres (en andere belanghebbenden) géén zienswijzen tegen het ontwerpbesluit tot vaststelling van het (nieuwe) bestemmingsplan “Beitel-Locht” waren ingediend. Inmiddels staat vast dat dat bestemmingsplan op 29 januari 2020 is vastgesteld en na afloop van de beroepstermijn onherroepelijk is geworden. Eiseres heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om het nieuwe bestemmingsplan “Beitel - Locht” door de Afdeling ten volle te laten toetsen aan de verenigbaarheid met de Dienstenrichtlijn.
17. Naar het oordeel van de rechtbank moet in deze situatie de verenigbaarheid van het ontwerpbestemmingsplan, dat met de Structuurvisie, als motivering geldt van het bestreden besluit, worden getoetst aan artikel 15 van Pro de Dienstenrichtlijn op (hoogstens) dezelfde terughoudende wijze als door de Afdeling is geschetst in de uitspraak van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:616. Nu geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheid om het bestemmingsplan op dit onderdeel (ten volle) te laten toetsen en die discussie daar kan en in beginsel moet worden gevoerd, kan dat in deze procedure niet alsnog ten volle worden gedaan. In deze procedure dient daarom zeker niet met minder terughoudendheid als in genoemde uitspraak beoordeeld te worden of verweerder het ontwerpbestemmingsplan als onderbouwing van de weigering van de omgevingsvergunning heeft kunnen hanteren. Pas als het (ontwerp)-bestemmingsplan evident in strijd moet worden geacht met de Dienstenrichtlijn zou grond kunnen bestaan voor het oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een voldoende draagkrachtige motivering.
18. De Afdeling overwoog in genoemde uitspraak van 19 februari 2020:
“De Afdeling hanteert bij de hier aan de orde zijnde toets dus het evidentiecriterium. Dit houdt in dit geval in dat alleen indien sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn een planregel onverbindend wordt verklaard of buiten toepassing wordt gelaten. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. Indien beargumenteerd strijd met artikel 15, lid 3, van de Dienstenrichtlijn wordt aangevoerd en een motivering dat aan de in dat artikellid genoemde vereisten is voldaan ontbreekt, kan desondanks geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn worden aangenomen indien het college (alsnog) een onderbouwing geeft dat aan de vereisten van artikel 15, lid 3, van de Dienstenrichtlijn is voldaan. Dit vergt echter geen onderbouwing die voldoet aan de in de uitspraak van 24 juli 2019 neergelegde toetsingsmaatstaf. Dit betekent dus dat de onderbouwingsplicht van het college in deze procedure niet zo ver gaat dat het de beperking dient te onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Geeft het college niet alsnog een onderbouwing dan zal de planregeling buiten toepassing worden gelaten of onverbindend worden verklaard.
Degene die zich op strijd met de Dienstenrichtlijn beroept staat het overigens vrij om een verzoek tot herziening van het bestemmingsplan bij de gemeenteraad in te dienen. Bij de beoordeling van een besluit van de raad naar aanleiding van een dergelijk verzoek zal het evidentiecriterium niet worden gehanteerd, omdat dan immers geen sprake is van exceptieve toetsing. De rechter toetst dan op de wijze zoals aan de orde in de voormelde uitspraak van 24 juli 2019.”
19. Gelet op de beperkte toets die in dezen dient te worden aangelegd, is de rechtbank van oordeel dat verweerder met de hiervóór onder 8 samengevat weergegeven onderbouwing voldoende heeft gemotiveerd dat het nodig is om supermarkten op deze locatie te weren omdat supermarkten geconcentreerd dienen te worden in de daarvoor aangewezen retailclusters (de hoofdwinkelstructuur) ter bescherming van de leefbaarheid in kernen en in het stedelijk milieu en om daar leegstand tegen te gaan. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder voldoende heeft toegelicht dat de brancheringsregel om supermarkten buiten de hoofdwinkelstructuur te weren gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang, noodzakelijk is, evenredig is en dat dit doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Ook is voldoende toegelicht dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd. Gezien de door verweerder gegeven onderbouwing kan niet worden gezegd dat sprake is van een evidente strijdigheid met de Dienstenrichtlijn. Het bestreden beluit berust dan ook op een deugdelijke motivering.
20. Het beroep is ongegrond.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Th.M. Schelfhout, rechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 december 2020.
de griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 28 december 2020
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.