Uitspraak
201800451/1/R1.
Datumm uitspraak: 17 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], gevestigd te Zevenaar,
2. Bibitor B.V., gevestigd te Vught,
en
de raad van de gemeente Arnhem,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 november 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Varkensstraat" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] en Bibitor beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2019, waar Bibitor, vertegenwoordigd door mr. A.B.C. Breedijk en mr. V.J. Rakovitch, advocaat te Den Bosch, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het Korenkwartier is een uitgaansgebied in de binnenstad van Arnhem. De Varkensstraat maakt daar onderdeel van uit en is een relatief smalle straat waar veel avond- en nachthoreca is gevestigd. Het plan heeft betrekking op de Varkensstraat en de daaraan gelegen panden.
De raad constateert diverse problemen in het Korenkwartier en kiest voor een integrale aanpak. Daartoe behoort onder meer het verminderen van de hoeveelheid avond- en nachthoreca aan de Varkensstraat. Daarom voorziet het plan voor leegstaande panden aan de Varkensstraat niet langer in avond- en nachthoreca. Voor panden met bestaande avond- en nachthoreca is in een uitsterfregeling voorzien. Dat betekent dat dit gebruik kan worden voortgezet, maar dat die mogelijkheid vervalt als dit gebruik langer dan een jaar is beëindigd.
[appellante sub 1] en Bibitor zijn verhuurders van panden aan de Varkensstraat en richten zich tegen het plan. Daarbij voeren zij verschillende redenen aan waarom het uitfaseren van avond- en nachthoreca aan de Varkensstraat een onnodig zwaar en ongeschikt middel is om de gestelde problemen op te lossen. Bibitor acht het plan in zoverre in strijd met de Dienstenrichtlijn.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Inspraak
3. [appellante sub 1] en Bibitor betogen dat in de fase voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpplan onvoldoende mogelijkheid tot inspraak is geboden. Zo hebben zij niet kunnen reageren op de nota "Korenkwartier; Actielijnen naar de toekomst" en de nota "Mise-en-Place; De Arnhemse horecavisie".
3.1. Het bieden van inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan maakt geen onderdeel uit van de in de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) geregelde bestemmingsplanprocedure. Het niet bieden van inspraak in deze fase heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure en het bestemmingsplan.
De inhoudelijke bezwaren van [appellante sub 1] en Bibitor komen aan de orde in deze bestemmingsplanprocedure. Dat geldt ook voor zover het bestemmingsplan is gebaseerd op de genoemde nota's.
Het betoog faalt.
Alternatieven
4. [appellante sub 1] en Bibitor betogen dat de raad met het uitfaseren van de avond- en nachthoreca aan de Varkensstraat voor een onnodig zwaar middel heeft gekozen. In dit verband voert [appellante sub 1] aan dat ten onrechte geen andere manieren zijn onderzocht om de uitstraling van de Varkensstraat te verbeteren en overlast te voorkomen. Ook is de gemeente toezeggingen over de inrichting van het openbaar gebied niet nagekomen. Voorts kan in overleg met de eigenaren veel worden bereikt. Verder voert Bibitor aan dat een gebrekkige uitstraling van panden kan worden aangepakt met toepassing van de Woningwet en het Bouwbesluit 2012.
4.1. De plantoelichting sluit aan bij de nota "Korenkwartier; Actielijnen naar de toekomst" uit 2016 en de nota "Mise-en-Place; De Arnhemse horecavisie" uit 2017. Daarin staat beschreven dat het Korenkwartier diverse problemen kent, waaronder een gebrekkige uitstraling, een eenzijdig aanbod aan stedelijke functies en openbare ordeproblemen. Daardoor wordt de potentie van dit karaktervolle en historische deel van het centrum niet ten volle benut. Een verdere achteruitgang van het gebied is onwenselijk. Voorts wordt op basis van onderzoek geadviseerd om de dranken- en "fastservice"-sector te doen krimpen. Ook wordt aangegeven dat ter plaatse sprake is van geweldsdelicten. Voorts is de uitstraling van de gevels in het Korenkwartier beschreven. Daarbij zijn voor de Varkensstraat 15 panden met een slechte gevel en 2 panden met een matige gevel vermeld. In het bijzonder om deze redenen is volgens de nota's een integrale aanpak van het Korenkwartier gewenst. Daarbij wordt ingezet op het tot stand brengen van een menging van functies die hoort bij een binnenstad, zoals horeca, wonen, detailhandel en cultuur. Voorts wordt ingezet op het vergroten van de diversiteit van de horeca, het concentreren van de horeca, het versterken van de dagfunctie, het verbeteren van de uitstraling van de openbare ruimte en de panden, het vergroten van de veiligheid en het verbeteren van het ondernemersklimaat. Een belangrijk neveneffect is dat deze aanpak ook positieve invloed zal hebben op de beleving van het gevoel van veiligheid en de zogenoemde bezoekersbeleving.
Ter uitvoering van de nota's kiest de raad voor een zonering, waarbij binnen elke zone op de daarvoor meest passende manier wordt bijgedragen aan bovenstaande doelstellingen. Er is te weinig aanbod van kwalitatief goede horeca om het gehele Korenkwartier voor horeca te bestemmen. Daarom kiest de raad ervoor om de horeca te concentreren in de ruime panden met historische gevels op de Korenmarkt, voor en naast de Korenbeurs. Bijkomend voordeel daarvan is dat in andere delen van het Korenkwartier, waaronder de Varkensstraat, meer ruimte ontstaat voor een menging van stedelijke functies zoals wonen, horeca, cultuur en vrijetijdsbesteding. Dat moet ook een positieve bijdrage leveren aan het straatbeeld, de openbare orde, de veiligheid en de levendigheid van het gebied overdag.
Naast het plan zijn als concrete actielijnen onder meer vermeld de pilot terrassen uitnutten, het aanbrengen van groen, het afval uit het zicht halen en het verbeteren van de openbare verlichting.
4.2. In het kader van dit gebiedsgerichte beleid voor de Korenmarkt heeft de raad ervoor gekozen om de hoeveelheid avond- en nachthoreca aan de Varkensstraat te verminderen. Daarom voorziet het plan voor leegstaande panden niet langer in avond- en nachthoreca. Voor panden met bestaande avond- en nachthoreca is in een uitsterfregeling voorzien. Dat is als volgt in het plan neergelegd.
Het plan voorziet voor de panden van [appellante sub 1] en Bibitor in de bestemming "Centrum". De planregeling voor die bestemming is neergelegd in artikel 3 van Pro de planregels en de definitiebepalingen uit artikel 1.
Wat betreft horeca voorziet het plan zonder verdere beperkingen in horeca A1. Daarmee zijn onder meer lunchrooms, broodjeszaken en koffiezaken toegestaan. Voorts voorziet het plan met de aanduiding "horeca van categorie 2" voor twee panden in een restaurant.
Voor de bestaande horeca in de categorieën A2, C1 en C2 is een uitsterfregeling vastgesteld. Dat betekent dat dit gebruik kan worden voortgezet, maar dat die mogelijkheid vervalt als het meer dan een jaar is gestaakt geweest. Onder horeca A2 vallen onder meer cafetaria's, shoarmaroom, pizzeria, fastfood restaurants. Onder horeca C1 vallen onder meer cafés. Onder horeca C2 vallen onder meer discotheken en (nacht)clubs.
Naast horeca voorziet het plan in het gebruik voor detailhandel, dienstverlenende bedrijven, wonen, bedrijven uit de creatieve sector, maatschappelijke functies, publiekgericht kantoor, culturele functies en sportschool.
4.3. Gelet op het vorenstaande maakt het uitfaseren van avond- en nachthoreca aan de Varkensstraat deel uit van een integrale aanpak van het Korenkwartier. Daarbij dient het plan ook de doelstelling om kwalitatief goede horeca te concentreren op de Korenmarkt. Voorts gaat het plan gepaard met flankerende maatregelen, zoals de in de plantoelichting genoemde concrete actielijnen. Gelet hierop en op de ervaringen in verleden met onder meer de inzet van cameratoezicht, handhaving door de politie en de bevoegdheid van de burgemeester tot het sluiten van overlast gevende panden, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de flankerende maatregelen op zichzelf, dus zonder hetgeen in het plan is bepaald, niet het gewenste effect zullen hebben. Het betoog dat de raad voor een onnodig zwaar middel heeft gekozen faalt.
Oneigenlijke argumenten
5. Bibitor betoogt dat het verband tussen de transformatie van de Varkensstraat en de nagestreefde ruimtelijk economische kwaliteit te onzeker is om aan de uitsterfregeling ten grondslag te leggen.
5.1. Zoals hiervoor is overwogen, maakt het uitfaseren van avond- en nachthoreca in de Varkensstraat deel uit van een integrale aanpak van het Korenkwartier en gaat het plan gepaard met flankerende maatregelen. Deze aanpak is onder meer gericht op het tot stand brengen van een menging van verschillende stedelijke functies, het vergroten van de diversiteit van de horeca, het versterken van de dagfunctie, het verbeteren van de uitstraling van de openbare ruimte en de panden, het vergroten van de veiligheid en het verbeteren van het ondernemersklimaat. Gelet op die integrale aanpak en de brede doelstellingen ervan heeft de raad er in redelijkheid van kunnen uitgaan dat het plan hier in belangrijke mate aan bijdraagt. Het betoog faalt.
6. Bibitor betoogt dat eventuele problemen op het gebied van openbare orde en veiligheid niet ruimtelijk relevant zijn. Daarom bestaat volgens hen onvoldoende noodzaak om het plan vast te stellen.
6.1. Artikel 3, eerste lid, van de Wro luidt:
"De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. (…)"
6.2. De Afdeling stelt voorop dat de aanpak van de openbare orde en de veiligheid slechts een van de doelstellingen van de integrale aanpak van het Korenkwartier is. Voorts is het verwezenlijken van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat een ruimtelijk relevant belang dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan dient te worden betrokken. De raad heeft in dat kader ook betekenis mogen toekennen aan de nagestreefde verbetering van de openbare orde en veiligheid. In dit verband is van belang dat aannemelijk is geworden dat maatregelen ter handhaving van de openbare orde en de veiligheid in enge zin niet afdoende zijn om de overlast te beperken. In dit verband heeft de raad gewezen op de ervaringen in het verleden met onder meer de inzet van cameratoezicht, handhaving door de politie en de bevoegdheid van de burgemeester tot het sluiten van overlast gevende panden, welke maatregelen terzake niet afdoende zijn gebleken. Het betoog faalt.
7. [appellante sub 1] en Bibitor betogen dat de uitstraling van de panden aan de Varkensstraat wel degelijk goed is. Daarom bestaat volgens hen onvoldoende noodzaak om het plan vast te stellen.
7.1. De raad heeft zich mede gebaseerd op de nota "Korenkwartier; Actielijnen naar de toekomst" van 11 oktober 2016. Daaraan ligt een inventarisatie ten grondslag van de kwaliteit van de gevels aan de Varkensstraat. Vermeld zijn 15 panden met een slechte gevel en 2 panden met een matige gevel. Voor de gevels van de panden van [appellante sub 1] is een slechte staat vermeld. Voor de gevels van de panden van Bibitor zijn een redelijke onderscheidenlijk slechte staat vermeld. In de enkele niet nader toegelichte stelling van [appellante sub 1] en Bibitor dat de uitstraling wel degelijk grotendeels goed is, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid op de nota heeft kunnen afgaan.
Het betoog faalt.
8. Bibitor betoogt dat de raad zich bij de vaststelling van het plan ten onrechte heeft gebaseerd op de nota "Mise-en-Place; De Arnhemse horecavisie" uit 2017. Daarbij voert zij aan dat die nota gebruik maakt van verouderde cijfers uit 2014.
8.1. Voor zover het betoog ziet op de behoefte aan horeca overweegt de Afdeling dat de nota uitgaat van het te verwachten aantal bezoekers op basis van het aantal bewoners, de samenstelling daarvan en de te verwachten bezoekfrequentie. Bibitor heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit zodanig met de economische situatie samenhangt dat de cijfers uit 2014 achterhaald zijn. Voor zover het betoog ziet op de bestaande horecabedrijven, heeft de raad ter zitting aan de hand van stukken aannemelijk gemaakt dat de gemeente hier een actueel beeld van heeft. Het betoog faalt.
Voorwaarden uitsterfregeling
9. Bibitor betoogt dat de uitsterfregeling ten onrechte bedrijfsgebonden is en dat het gebruik voor avond- en nachthoreca daardoor niet door een nieuwe exploitant kan worden voortgezet.
9.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de uitsterfregeling niet bedrijfsgebonden is. Weliswaar vermelden de planregels de namen van de bestaande exploitanten, maar deze zijn slechts ter verduidelijking opgenomen.
9.2. Artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder d, van de planregels luidt als volgt:
"De voor Centrum aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…]
d. bestaande horecabedrijven in de categorieën A2, C1 en C2;".
Artikel 3, lid 3.3.2, luidt als volgt:
"Het gebruik van de gronden als horecabedrijf, als bedoeld in lid 3.1 onder d. mag niet worden hervat indien dit gebruik gedurende een onafgebroken periode van ten minste één jaar gestaakt is geweest."
In artikel 1, lid 1.14, is bestaande horeca gedefinieerd als "het op het moment van terinzagelegging van het ontwerp van het plan aanwezige horecabedrijf in categorie A2, C1 en C2 zoals opgenomen in onderstaande tabel". Die tabel omvat de adressen, de bedrijfsnaam en de horecacategorie van de bestaande horeca.
9.3. Naar het oordeel van de Afdeling brengt een redelijke uitleg van de planregels met zich dat de uitsterfregeling gebruiksgebonden is. Daarbij overweegt zij dat de planregels de bestaande horecacategorie vermelden. Dat betekent dat onder de genoemde voorwaarden ook een ander bedrijf het gebruik kan overnemen. Het betoog faalt.
10. Bibitor betoogt dat de aan de uitsterfregeling verbonden termijn van één jaar onnodig beperkend is. Daarbij voert zij aan dat deze termijn onder omstandigheden reeds niet gehaald kan worden doordat een horecavergunning nodig is om het gebruik door een nieuwe exploitant te laten voortzetten.
10.1. De wetgever heeft in het Bro voor het gebruiksovergangsrecht in artikel 3.2.2, derde lid, een beschermingstermijn voor een onderbroken gebruik van één jaar redelijk geacht. De Afdeling ziet mede in dit licht bezien in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij de uitsterfregeling in dit plan in redelijkheid niet ook voor een termijn van één jaar heeft kunnen kiezen. In beide gevallen gaat het immers om dezelfde vraag, namelijk hoe lang gebruik mag zijn onderbroken voordat het niet meer mag worden hervat. Het betoog faalt.
Verwezenlijking
11. [appellante sub 1] betoogt dat het plan niet binnen de planperiode kan worden verwezenlijkt, omdat de avond- en nachthoreca onder de uitsterfregeling kan blijven bestaan.
11.1. Voor het toepassen van een uitsterfregeling is niet vereist dat het gebruik voor avond- en nachthoreca naar verwachting binnen afzienbare tijd zal zijn beëindigd. Voldoende is dat hiermee de kans wordt vergroot dat het gebruik geleidelijk zal afnemen. Het betoog faalt.
12. [appellante sub 1] en Bibitor betogen dat de Varkensstraat niet geschikt is voor functiemenging. Volgens hen gaat de aanwezigheid van avond- en nachthoreca niet goed samen met het beoogde nieuwe gebruik zoals woningen. Dit blijkt ook uit de noodzaak van de in het plan opgenomen voorwaardelijke verplichting.
12.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de aanwezigheid van avond- en nachthoreca goed samen gaat met de aanwezigheid van woningen, indien er sprake is van een bouwkundige afscheiding tussen de woning en een horecabedrijf in de categorie C2. De raad baseert zich daarbij op de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, editie 2009 (hierna: de VNG-brochure).
12.2. Artikel 3, lid 3.3.1, onder d, aanhef en sub 2, van de planregels luidt:
"d. Wonen is uitsluitend toegestaan indien:
2. er sprake is van een bouwkundige afscheiding tussen de woning en een horecabedrijf in de categorie C2."
Artikel 1, lid 1.21, luidt:
"Bouwkundige afscheiding
gebouwen zijn bouwkundig afgescheiden indien er sprake is van zelfstandige bouwkundige eenheden die in constructief en functioneel opzicht te onderscheiden zijn."
Lid 1.39 luidt:
"Horeca - C2
Een horecabedrijf gericht op het verstrekken van dranken en eventueel eten in combinatie met (live) entertainment of harde/elektronisch versterkte muziek. Het betreft horecabedrijven die aanzienlijke hinder kunnen veroorzaken voor omwonenden. De horeca is qua openingstijden gericht op zowel de avond als de nacht.
Voorbeelden: discotheken, (nacht)clubs, uitgaansconcepten."
12.3. In de categorie-indeling voor functiemenging uit de VNG-brochure zijn discotheken aangemerkt als categorie B. Daarvoor is vermeld dat die activiteiten in gemengd gebied kunnen worden uitgeoefend indien die bouwkundig zijn afgescheiden van woningen en andere gevoelige functies. Voorts garandeert de voorwaardelijke verplichting in artikel 3, lid 3.3.1, onder d, aanhef en sub 2, van de planregels dat aan deze voorwaarde wordt voldaan. Gelet hierop bestaat in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de Varkensstraat niet geschikt is voor de door de raad beoogde functiemenging. Het betoog faalt.
13. [appellante sub 1] en Bibitor achten het budget dat de gemeente heeft vrijgemaakt voor de aankoop van panden ontoereikend. Daarbij voeren zij aan dat bij de vaststelling van het plan de prijs van eventueel op te kopen panden is onderschat. Voorts is dat budget bedoeld voor het aankopen van panden in heel Arnhem, aldus Bibitor.
13.1. De raad heeft toegelicht dat voor Arnhem jaarlijks een bedrag van 10 miljoen euro beschikbaar is voor de aankoop van panden. Daarnaast is voor eventuele verliezen als gevolg van de aan- en verkoop van panden binnen het Korenkwartier een budget van € 1,7 miljoen beschikbaar gesteld. De raad heeft toegelicht dat deze bedragen dienen te worden bezien in het licht dat de raad de transformatie van het Korenkwartier in de eerste instantie aan de vrije markt over wil laten, waardoor de aankoop van panden door de gemeente in eerste instantie niet aan de orde is. Vooralsnog is niet gebleken dat de gemeente een groot aantal panden zal moeten aankopen. Daarom heeft de raad in redelijkheid kunnen uitgaan van de verwachting dat deze budgetten toereikend zijn. Het betoog faalt.
14. [appellante sub 1] en Bibitor betogen dat ten onrechte geen planschaderisicoanalyse is gemaakt. Zij verwachten dat het voor planschade gereserveerde bedrag onvoldoende is.
14.1. De raad heeft toegelicht dat als het budget ontoereikend is voor te betalen tegemoetkomingen in planschade, het bedrag wordt uitgekeerd vanuit de algemene reserves van de gemeente. Het betoog faalt.
15. Voor zover [appellante sub 1] en Bibitor betogen dat bij verwerving met toepassing van de Wet voorkeursrecht gemeenten kan worden verlangd dat ook de onderneming wordt aangekocht, overweegt de Afdeling dat de gemeente slechts voornemens is om panden aan te kopen waarvan het gebruik voor avond- en nachthoreca is beëindigd. Dan is daar geen onderneming voor avond- en nachthoreca meer aanwezig. Het betoog faalt.
16. [appellante sub 1] en Bibitor betogen dat de vereiste verbouwingskosten met zich brengen dat de beoogde functiewijziging binnen de vrije markt niet van de grond zal komen. Volgens hen leidt het plan juist tot meer leegstand en verloedering aan de Varkensstraat.
16.1. Zoals hiervoor is overwogen, is op grond van de nieuwe planregeling horeca in categorie A1 toegestaan. Daarmee zijn onder meer lunchrooms, broodjeszaken en koffiezaken toegestaan. Daarnaast behoort ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels tot het toegestane gebruik detailhandel, dienstverlenende bedrijven, horeca in categorie E (een hostel), wonen, bedrijven uit de creatieve sector, maatschappelijke functies, publiekgericht kantoor, culturele functies en sportschool. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat panden in het centrumgebied in het algemeen een niet-onaanzienlijke waarde vertegenwoordigen, dat na toepassing van de uitsterfregeling nog voldoende andere functies in de panden kunnen worden ondergebracht en dat terzake aan de orde zijnde verbouwingen op een niet verlies latende wijze kunnen worden bekostigd, zodat niet hoeft te worden gevreesd voor blijvende leegstand. Het betoog faalt.
Belangenafweging
17. [appellante sub 1] en Bibitor betogen dat de raad in de belangenafweging onvoldoende gewicht heeft toegekend aan hun (financiële) belangen bij de mogelijkheid om hun panden aan de Varkensstraat te blijven gebruiken voor avond- en nachthoreca. De gevolgen van het plan zijn verstrekkend, zonder dat compensatie of anderszins vergoeding wordt geboden. [appellante sub 1] voert hierbij aan dat het om bestaande rechten gaat en dat de Varkensstraat al decennialang is ingericht en bestemd voor avond- en nachthoreca.
17.1. De met het plan gediende belangen hangen samen met de onder 4.1 genoemde doelstellingen van de integrale aanpak van het Korenkwartier.
Hier tegenover staan de belangen van [appellante sub 1] en Bibitor. [appellante sub 1] is eigenaar van drie panden binnen het plangebied. In het pand aan de [locatie 1] is een restaurant gevestigd. Het plan voorziet met de aanduiding "horeca van categorie 2" bij recht in deze bestemming. Voor het pand aan de [locatie 2] en het pand aan de [locatie 3] geldt dat daar ten tijde van de vaststelling van het plan twee discotheken dan wel (nacht)clubs waren gevestigd. Met een uitsterfregeling is in dat gebruik voorzien. Voor beide panden is dat gebruik ondertussen beëindigd.
Bibitor is eigenaar van twee panden binnen het plangebied. In het pand aan de Varkensstraat 17 is een discotheek dan wel (nacht)club gevestigd. Met een uitsterfregeling is in dat gebruik voorzien. Het pand aan de Hoogstraat 7 staat sinds juli 2014 leeg. De gronden van dit pand zijn niet langer bestemd voor categorie C2.
17.2. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
Vast staat dat het bestaande gebruik voor avond- en nachthoreca onder de voorwaarden van de uitsterfregeling mag worden voortgezet. Voorts behoeft, zoals hiervoor onder 16.1 is overwogen, gelet op de niet-onaanzienlijke waarde van panden in het centrumgebied en de wel toegestane functies niet te worden gevreesd voor blijvende leegstand. Voor zover wel sprake zou zijn van een waardedaling van de panden, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig is dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.
Gelet op het vorenstaande heeft de raad in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan de bijdrage van het plan aan de integrale aanpak van het Korenkwartier dan aan de belangen van [appellante sub 1] en Bibitor om hun panden ook na het beëindigen van het bestaande gebruik te kunnen blijven gebruiken voor avond- en nachthoreca.
Dienstenrichtlijn
18. Bibitor betoogt dat de in het plan neergelegde branchering van de horeca in strijd is met Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn). Het verband tussen de transformatie van de Varkensstraat en de nagestreefde ruimtelijk economische kwaliteit is te onzeker om aan de uitsterfregeling ten grondslag te leggen. Bibitor betoogt in dat verband dat de bescherming van een goede ruimtelijke ordening de beperking van de vrijheid van vestiging alleen kan rechtvaardigen op basis van een analyse van de geschiktheid en evenredigheid van de genomen beperkende maatregelen. Het bestemmingsplan omvat niet een dergelijke analyse. Voorts heeft de raad niet onderbouwd waarom de uitsterfregeling en het wegbestemmen noodzakelijk zijn, en waarom niet op een andere, minder verstrekkende manier tot het gewenste doel kan worden gekomen.
18.1. Artikel 4 van Pro de Dienstenrichtlijn luidt:
"Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
1) ‘dienst’: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van Pro het Verdrag [thans: artikel 57 van Pro het VWEU]
[…]
7) ‘eis’: elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld; regels vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten waarover door de sociale partners is onderhandeld, worden als zodanig niet als eisen in de zin van deze richtlijn beschouwd;
8) ‘dwingende redenen van algemeen belang’: redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid;
[…]."
Artikel 15 van Pro de Dienstenrichtlijn luidt:
"1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
[…]
3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
[…]".
18.2. Op grond van deze bepalingen mogen aan de vrijheid van vestiging van dienstverleners alleen beperkingen worden gesteld die non-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig zijn.
18.3. Artikel 15 van Pro de Dienstenrichtlijn is niet omgezet in nationaal recht. Zoals het Hof van Justitie onder punt 130 van het arrest van het Hof van Justitie van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44, (hierna: het arrest Visser) heeft geoordeeld, heeft artikel 15 echter Pro rechtstreekse werking voor zover het de lidstaten in het eerste lid, tweede volzin, een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting oplegt om hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen om deze in overeenstemming te brengen met de in het derde lid ervan bedoelde voorwaarden. Dat betekent dat in dit geval rechtstreeks aan die voorwaarden kan worden getoetst, voor zover dat nodig is in het licht van wat in beroep is aangevoerd.
18.4. Zoals het Hof van Justitie bij het arrest Visser voor recht heeft verklaard, is de activiteit "detailhandel in goederen" aan te merken als een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn en zijn de bepalingen van hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn mede van toepassing op een zuiver interne situatie als hier aan de orde, waarbij alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen.
De activiteit "horeca" is een vorm van "detailhandel in goederen" en het "bieden van amusement". Daarmee is de activiteit "horeca" naar het oordeel van de Afdeling aan te merken als een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn.
18.5. Het opnemen van een uitsterfregeling voor avond- en nachthoreca zoals in het plan neergelegd moet worden aangemerkt als een territoriale beperking als bedoeld in artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn die is gericht tot dienstverrichters. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. De discussie spitst zich in dit geval toe op de vraag of bij het stellen van het gebruikswijzigingsverbod is voldaan aan de voorwaarden van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.
Tussen partijen is niet in geschil dat de brancheringsregeling in de planregels niet strijdt met het discriminatieverbod (onder a).
18.6. Bij de beantwoording van de vraag of een eis noodzakelijk is in de zin van artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn, dient te worden bezien of deze eis gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Uit artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn volgt dat hiervan sprake kan zijn als een eis wordt gesteld met het oog op onder meer de verbetering van de openbare orde en de veiligheid en de bescherming van het stedelijk milieu.
Onder 4.1 is overwogen dat de raad voor de noodzaak van het plan aansluit bij de nota "Korenkwartier; Actielijnen naar de toekomst" uit 2016 en de nota "Mise-en-Place; De Arnhemse horecavisie" uit 2017. Daarin staat dat het Korenkwartier diverse problemen kent, waaronder een eenzijdig aanbod aan stedelijke functies en openbare ordeproblemen. Gelet hierop heeft de raad zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de in het plan neergelegde maatregelen gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn. Het betoog faalt.
18.7. Gelet op artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn bestaat de evenredigheid uit drie onderdelen: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
Het plan voorziet in twee maatregelen om de hoeveelheid avond- en nachthoreca in de Varkensstraat te verminderen. Voor leegstaande panden voorziet het plan niet langer in avond- en nachthoreca. Voor panden met bestaande avond- en nachthoreca is in een uitsterfregeling voorzien. Hiermee beoogt de raad een belangrijke oorzaak weg te nemen van de problemen in het Korenkwartier, waaronder een eenzijdig aanbod aan stedelijke functies en openbare ordeproblemen. Dat deze problemen in belangrijke mate worden veroorzaakt door de bestaande hoeveelheid avond- en nachthoreca heeft de raad onderbouwd met de nota "Korenkwartier; Actielijnen naar de toekomst". Aan de hand van een functiekaart is aangegeven dat er naast horeca amper andere functies aanwezig zijn en dat er weinig differentiatie in het aanbod is. Wat betreft de openbare orde en de veiligheidssituatie in het Korenkwartier gaat het in de eerste plaats om uitgaansgeweld zoals diefstal, bedreigingen en geweld. Uit de cijfers over het moment waarop de delicten plaatsvinden blijkt, in combinatie met de sluitingstijden, dat het geweld in belangrijke mate samenhangt met de aanwezige avond- en nachthoreca. De openbare orde en de veiligheidssituatie betreft in de tweede plaats zogenoemde ondermijningscriminaliteit, zoals witwassen, drugshandel en criminele invloed. Door de politie wordt aangegeven dat een aantal horecagelegenheden in het bijzonder voor ernstige overlast verantwoordelijk is. Dit heeft in 2015 geleid tot het sluiten van enkele overlastgevende horecazaken. Daartoe behoren vijf zaken in de Varkensstraat.
Hieruit volgt dat de raad zich op basis van een analyse met specifieke gegevens op het standpunt heeft gesteld dat de problemen in het Korenkwartier, waaronder de Varkensstraat, in belangrijke mate worden veroorzaakt door het bestaande aanbod aan avond- en nachthoreca. Gelet hierop, en de overwegingen 12.3 en 16.1, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het wegnemen van die oorzaak een geschikte maatregel is om het nagestreefde doel te bereiken.
Voor zover ook andere maatregelen mogelijk zijn, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar overweging 4.3 dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de flankerende maatregelen op zichzelf, dus zonder hetgeen in het plan is bepaald, niet het gewenste effect zullen hebben.
Voorts heeft de raad, gelet op het overwogene onder 10.1, kunnen kiezen voor een uitsterfregeling met een daaraan verboden termijn van één jaar. Daarom heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken.
Verder heeft de raad zich, gelet op het overwogene onder 4.3, op het standpunt kunnen stellen dat het doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
Gelet hierop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het uitfaseren van de avond- en nachthoreca aan de Varkensstraat een gerechtvaardigde en evenredige beperking is van het vrij verrichten van diensten. Het betoog faalt.
Conclusie
19. De beroepen van [appellante sub 1] en Bibitor zijn ongegrond.
20. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, griffier.
w.g. Helder w.g. Hupkes
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2019
635.