Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 19/1274
uitspraak van de meervoudige kamer van 31 januari 2020 in de zaak tussen
[Naam 1], te [plaatsnaam], eiser,
(gemachtigde: mr. L.W. Tellegen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roerdalen, verweerder,
(gemachtigde: N.J.S. Maas-Houben en B.M.C.N. Hardy-Cox).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam 2], te [plaatsnaam],
(gemachtigde: ing. A.M.C.M. Crasborn).
Procesverloop
Bij besluit van 2 februari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [naam 2] (vergunninghouder) een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) verleend voor het wijzigen van een bestaande legkippenhouderij in een melkgeitenhouderij op het adres [*] te [plaatsnaam].
Bij besluit van 13 juni 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar dat eiser tegen het primaire besluit heeft gemaakt, ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweer gevoerd.
Bij uitspraak van 30 april 2018 (AWB 17/2361) heeft deze rechtbank het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het bezwaar dat eiser tegen het primaire besluit heeft gemaakt niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
Eiser heeft tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
Bij uitspraak van 6 maart 2019 heeft de Afdeling het hoger beroep gegrond verklaard, de reeds genoemde uitspraak van de rechtbank Limburg van 30 april 2018 vernietigd en de zaak naar de rechtbank teruggewezen.
Eiser heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2019.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, alsmede door [naam 3] en [naam 4]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voorts is vergunninghouder ter zitting verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Voor de inrichting van vergunninghouder is op 23 augustus 2012 een veranderingsvergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor het houden van 70.600 legkippen.
2. Vergunninghouder heeft op 24 november 2016 bij verweerder een aanvraag voor een OBM ingediend voor het wijzigen van de bestaande legkippenhouderij in een melkgeitenhouderij. Binnen de inrichting zullen 1.600 melkgeiten en 400 opfokgeiten worden gehouden in de bestaande kippenstallen op stro (potstallen) met toepassing van mechanische ventilatie. Door de uitvoering van het plan komen de emissiepunten verder van de bestaande bebouwing te liggen. Ten behoeve van de aanvraag is een vormvrije milieu-effectrapport (hierna: m.e.r.)-beoordeling gemaakt waarin is aangegeven dat de geuremissie toeneemt, maar binnen de wettelijke normen blijft. De geluidemissie blijft eveneens binnen de wettelijke normen. De ammoniak- en fijnstofemissie neemt fors af. Op grond daarvan is geconcludeerd dat belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zijn uitgesloten en dat een m.e.r.-beoordeling niet noodzakelijk wordt geacht. Voor de inrichting is tegelijkertijd een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan. Voorafgaand aan de omgevingsvergunning is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 aangevraagd. Deze vergunning is verleend en het daartegen door eiser ingestelde beroep is bij uitspraak van deze rechtbank van 30 oktober 2017 met zaaknummer AWB 17/2335 (kennelijk) niet-ontvankelijk verklaard, omdat eiser geen zienswijze tegen de ontwerp vergunning heeft ingediend, terwijl niet is gebleken dat hem dit niet kan worden verweten. Die vergunning is daardoor in rechte onaantastbaar geworden.
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder de gevraagde OBM verleend. Verweerder heeft daarbij onder meer overwogen dat de aanvraag resulteert in een onderschrijding van de drempelwaarden van onderdeel C en D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. en dat er dus geen m.e.r.-plicht of m.e.r.-beoordelingsplicht geldt. Om die reden is een vormvrije m.e.r.-beoordeling gemaakt waarin op grond van de selectiecriteria uit bijlage III van de M.e.r.-richtlijn is nagegaan of de aangevraagde activiteiten belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Verweerder stelt zich op het standpunt dat aan de hand van de selectiecriteria kan worden vastgesteld dat er geen aanleiding bestaat om een Milieueffectrapport (MER) te laten opstellen en dat er daarom geen reden is om de OBM te weigeren.
4. Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt en aangevoerd dat hij als slachtoffer van de Q-koorts bijzonder gekant is tegen de komst van de geitenhouderij nabij zijn woning. Volgens eiser moet verweerder naast de (hoofd)selectiecriteria uit bijlage III van de M.e.r-richtlijn ook naar andere omstandigheden en dan met name naar de gevolgen van het project voor de volksgezondheid kijken. De onderzoeksrapporten over gezondheidsrisico’s van veehouderijen voor omwonenden geven reden tot bezorgdheid en verweerder had met betrekking tot dit aspect nader advies moeten inwinnen van de GGD, aldus eiser in de bezwaarprocedure.
5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser conform het advies van de gemeentelijke commissie bezwaarschriften ongegrond verklaard. Verweerder overweegt dat het aspect volksgezondheid kan worden betrokken bij de beoordeling of een MER moet worden gemaakt. De GGD en het RIVM adviseren om een afstand van minimaal 250 meter tussen een geitenhouderij en woonbebouwing aan te houden. De dichtstbijzijnde woning is op een afstand van circa 360 meter gelegen en volgens verweerder zijn er geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten dat deze afstand onvoldoende is uit een oogpunt van volksgezondheid. Gelet hierop en op de omstandigheid dat de emissie van fijnstof en ammoniak sterk afneemt en de geuremissie binnen de wettelijke normen blijft, kan de omgevingsvergunning niet op grond van artikel 5.13b van het Besluit omgevingsrecht (Bor) worden geweigerd, aldus verweerder.
6. Eiser heeft in (de fase van) de procedure die tot de uitspraak van deze rechtbank van 30 april 2018 heeft geleid, aangevoerd dat de aanvraag net onder de drempelwaarde van categorie 14 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. blijft. In de vormvrije m.e.r. zijn de gezondheidsrisico’s voor mensen ten onrechte niet onderzocht. Hierdoor kan deze vormvrije m.e.r.-beoordeling de verleende OBM niet dragen. Eiser betwist niet dat over de risico’s voor de volksgezondheid van de komst van een geitenhouderij (nog) geen wettelijk of beleidsmatig toetsingskader bestaat en dat er ook nog geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten zijn waarmee aannemelijk kan worden gemaakt dat er een reëel risico bestaat voor de volksgezondheid. Eiser wijst er echter op dat er veel wetenschappelijk onderzoek naar dit onderwerp is gedaan dat een verband tussen risico’s voor de volksgezondheid en de komst van een geitenhouderij aantoont. Eiser betoogt dat het voorzorgsbeginsel doorwerkt in het zorgvuldigheidsbeginsel. Hij verwijst in dit verband naar uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant van 27 juni 2016, ECLI:NL:RBOBR:2016:3384, 21 december 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:7227, en 6 juni 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:3163, waarbij de rechtbank zelf nadere voorschriften aan de omgevingsvergunning heeft verbonden. Volgens eiser heeft verweerder het bestreden besluit op dit punt onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Verder heeft verweerder ten onrechte niet onderbouwd waarom er geen GGD-onderzoek is gedaan.
7. Na de terugwijzing van de zaak door de Afdeling heeft eiser nog nadere stukken in het geding gebracht. Bij de behandeling van het beroep ter zitting op 12 november 2019 heeft eiser betoogd dat uit de nadere stukken blijkt dat verweerder ten tijde van de verzending van het bestreden besluit op de hoogte was of kon zijn van de uitkomst van het rapport "Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies)" over de verhoogde kans op longontsteking van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: het RIVM) dat is gepubliceerd op 16 juni 2017 (het VGO II) en deze niet buiten beschouwing had mogen laten. In dat rapport is vermeld dat uit het uitgevoerde onderzoek is gebleken dat een consistente associatie bestaat tussen het wonen in de nabijheid van geiten- en pluimveehouderijen en een verhoogd risico op longontsteking. Het risico op longontsteking bleek verhoogd in een straal van 2 kilometer rondom geitenhouderijen en naarmate de afstand kleiner is, wordt het risico groter. De oorzaak van het verhoogd risico kan bij geitenhouderijen vooralsnog niet worden aangetoond. Q-koorts biedt geen verklaring voor het verhoogde risico en geitenhouderijen stoten relatief weinig fijnstof en endotoxinen uit. Om de specifieke oorzaken bij geitenhouderijen te achterhalen is meer onderzoek nodig. Eiser stelt zich op het standpunt dat uit het voorzorgsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel volgt dat verweerder in het VGO II rapport aanleiding had moeten zien om een MER te verlangen en de OBM te weigeren.
8. De rechtbank overweegt als volgt. Als gevolg van de terugwijzing dient de rechtbank de zaak opnieuw te behandelen en opnieuw uitspraak te doen op het door eiser ingestelde beroep, zoals aangevuld op 29 augustus 2017 en 19 maart 2018, met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2019.
9. De rechtbank stelt voorop dat, gelet op de aanvraag van eiser voor het houden van 2.000 geiten, in het onderhavige geval een vormvrije m.e.r.- beoordeling op grond van artikel 2, vijfde lid, van het Besluit m.e.r. diende te worden gemaakt. Ingevolge dat artikel dient het bevoegd gezag op grond van de selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de M.e.r.-richtlijn door middel van een vormvrije m.e.r. beoordeling te onderzoeken of kan worden uitgesloten dat de aangevraagde activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. In het onderhavige geval gaat het om de vraag of vanwege de negatieve risico’s van de wijziging voor de volksgezondheid een MER moet worden gemaakt. Eisers betogen dat verweerder dit, gezien het risico voor de volksgezondheid, waaronder niet alleen de verspreiding van Q-koorts, maar met name de verhoogde kans op longontsteking, ten onrechte heeft nagelaten. Daarom had de OBM op grond van artikel 5.13b van het Bor moeten worden geweigerd en moet worden beoordeeld of een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) - onder daaraan te verbinden voorschriften - met bijbehorende MER kan worden verleend.
10. Verweerder is in het bestreden besluit ingegaan op bovenvermelde vraag. In het verweerschrift naar aanleiding van het beroepschrift en bij de behandeling van het beroep ter zitting van 12 november 2019 heeft verweerder zijn standpunt nader toegelicht en is daarbij ook ingegaan op het risico voor andere aandoeningen dan Q-koorts, zoals longontsteking. Uitgaande van de bestaande situatie waarbij een legpluimveehouderij is toegestaan en vergund en gelet op het feit dat ten aanzien van het aspect volksgezondheid momenteel geen concreet toepasbaar objectief toetsingskader bestaat, stelt verweerder zich op het standpunt dat de wijziging van de inrichting naar een geitenhouderij geen extra risico’s voor de volksgezondheid met zich meebrengt. Verweerder voert aan dat het gezien de maatregelen die worden getroffen onwaarschijnlijk is dat een omwonende Q-koorts door het geitenbedrijf kan oplopen. Daartoe wijst verweerder op de voor vergunninghouder geldende Regeling tijdelijke maatregelen dierziekten. Vergunninghouder is verplicht tot een jaarlijkse vaccinatie tegen Q-koorts onder toezicht van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en het is verboden om ongevaccineerde dieren aan te voeren. Verder wijst verweerder op de (twee) maandelijkse monitoring van de tankmelk door de Gezondheidsdienst voor Dieren, de verplichting om mest uit de geitenstallen direct in een afgedekte vrachtwagen af te voeren naar een erkend composteerbedrijf of minstens 30 dagen zodanig afgedekt op te slaan dat Q-koorts bacteriën dat niet overleven, de verplichting om een Q-koorts besmetting altijd bij de GGD te melden zodat verdere verspreiding kan worden voorkomen. Verder wijst verweerder erop dat Q-koorts sinds juli 2016 op geen enkel bedrijf in de melk is aangetroffen en besmetting via geitenhouderijen nu onwaarschijnlijk is, dat aan de minimale afstand van 250 meter tussen een intensieve veehouderij en woningen die door de GGD en het RIVM wordt geadviseerd, wordt voldaan omdat de dichtstbijzijnde woning op circa 360 meter van de inrichting ligt en dat in de normstelling in de wet- en regelgeving deels rekening is gehouden met gezondheidsrisico’s door emissies van veehouderijen, maar dat een apart toetsingskader voor onzekere risico’s, zoals zoönosen, waaraan concreet bij vergunningverlening kan worden getoetst, ontbreekt. Ten slotte wijst verweerder erop dat de uitstoot van ammoniak, fijnstof, endotoxinen en geur, een belangrijke rol spelen bij het optreden van gezondheidseffecten in de omgeving van een veehouderij. Ten aanzien van het aspect geur wordt aan de geldende norm voldaan en de uitstoot van ammoniak en fijnstof neemt ten opzichte van de bestaande situatie af. Fijnstof wordt met 97% gereduceerd en daarmee neemt ook het risico op verspreiding van endotoxinen en zoönosen aanzienlijk af. Een aanvullend onderzoek, bijvoorbeeld door de GGD, kan volgens verweerder dan ook niet tot een andere conclusie leiden.
10.1.
Naar aanleiding van eisers betoog dat uit het VGO onderzoek volgt dat er een verhoogd gezondheidsrisico bestaat voor omwonenden van geitenhouderijen, heeft verweerder aangegeven dat hij ten tijde van het primaire en het bestreden besluit (alleen) beschikte over het VGO I onderzoek van 5 juli 2016. Dit onderzoek had betrekking op de veehouderijsector als geheel. De bevindingen van dat onderzoek zijn niet specifiek te relateren aan geitenhouderijen en de Afdeling heeft in onder meer een uitspraak van 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1771 geoordeeld dat het VGO I onderzoek geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten bevat. Ten aanzien van het VGO II onderzoek en het daarop gebaseerde advies van de GGD Limburg Noord om met betrekking tot geitenhouderijen een afstand van 2 kilometer aan te houden, wijst verweerder erop dat deze gegevens dateren van na het bestreden besluit. Ten tijde van de besluitvorming hanteerde de GGD nog een adviesafstand van 250 meter tussen een intensieve veehouderij en woningen. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat de Afdeling in onder meer een uitspraak van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3781 ten aanzien van het VGO II rapport eveneens heeft geoordeeld dat dit onderzoek geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten bevat op grond waarvan zodanige nadelige gevolgen voor de volksgezondheid aangenomen moeten worden dat om die reden een vergunning geweigerd moet worden.
11. Na kennisneming van de door partijen ingenomen standpunten en aangeleverde informatie is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat de beroepsgronden niet slagen. Zij overweegt daartoe als volgt.
12. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het bestreden besluit toereikend onderbouwd dat er geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen optreden in verband met het risico op Q-koorts. Sinds het invoeren van de landelijke vaccinatieplicht en andere regels, zoals hiervóór onder 10 weergegeven, heeft geen uitbraak van Q-koorts meer plaatsgevonden. De NVWA is belast met controle op naleving en handhaving van de relevante bepalingen. Gelet daarop mag verweerder bij zijn besluitvorming tot uitgangspunt nemen dat die bepalingen, anders dan door eiser ter zitting is betoogd, in de praktijk ook worden nageleefd.
12.1.
Ten aanzien van de vraag of verweerder in het verhoogde risico op met name longontsteking aanleiding had moeten zien om een MER te verlangen, overweegt de rechtbank het volgende. De rechtbank volgt eiser niet in de, eerst ter zitting ingenomen, stelling dat het bestreden besluit niet daadwerkelijk op 13 juni 2017 is genomen. Dat het besluit een week later is verzonden, is onvoldoende reden om aan de datering van de totstandkoming van het besluit te twijfelen. Verweerder beschikte ten tijde van het nemen van het bestreden besluit over het VGO rapport van juli 2016 (VGO I) maar niet over het daarna uitgebrachte VGO II rapport en het daarop gebaseerde advies van de GGD. De bevindingen uit het VGO I rapport waren met name gericht op intensieve veehouderijen en niet op geitenhouderijen. De conclusie van dat rapport was onder meer dat het aantal veehouderijen in de directe omgeving van omwonenden een nadelig effect heeft op de gezondheid. Voornamelijk in de groep omwonenden waarbij meer dan 15 veehouderijen of meer binnen één kilometer afstand liggen, is een daling van de longfunctie geconstateerd. Ook bij geitenhouderijen is een hoger risico op longontsteking vastgesteld, maar statistisch bestaat hierover nog onzekerheid volgens het VGO I rapport. Verder is in het rapport geconcludeerd dat op dagen met een hoge ammoniakconcentratie in de lucht, mensen in het totale onderzoeksgebied een daling van de longfunctie ondervinden met ongeveer 5%.
12.2.
Zoals de Afdeling in onder meer de uitspraak van 7 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2713 (betreffende een geitenhouderij) heeft overwogen bevat het
VGO I onderzoek geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten. Daarin is een hoger risico op longontsteking als gevolg van geitenhouderijen gerapporteerd, zij het met een statistische onzekerheid. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in dit rapport ook geen aanleiding hoeven zien om in verband met het risico op longontsteking een MER te verlangen. Verweerder heeft een eigen verantwoordelijkheid en bevoegdheid en heeft terecht en in voldoende mate rekening gehouden met de lokale omstandigheden. In de omgeving van de geitenhouderij ligt de woonkern van Vlodrop, maar dat laat onverlet dat de omgeving het karakter heeft van buitengebied. Daarin liggen geen intensieve veehouderijen en ook geen andere geitenhouderijen. Van een concentratie van bedrijven die van belang kunnen zijn voor verspreiding van ziekten, is dus geen sprake. Verweerder heeft het gezondheidsrisico op onder meer longontsteking op juiste en zorgvuldige wijze beoordeeld op basis van de ten tijde van het nemen van het primaire en het bestreden besluit voorhanden zijnde (medische) informatie. Op grond daarvan heeft verweerder zich op het standpunt mogen stellen dat de wijziging van de inrichting geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben en terecht geconcludeerd dat daarom geen MER hoeft te worden gemaakt. De omstandigheid dat in de nadien uitgebrachte VGO II en III rapporten statistisch is bevestigd dat er een verhoogde kans op longontsteking aanwezig is bij omwonenden van geitenhouderijen - ook al is de oorzaak daarvan nog steeds onduidelijk - en dat dit uit zorgvuldigheid / voorzorg aanleiding zou kunnen of moeten geven om vooralsnog geen vergunningen meer te verlenen, kan in deze zaak aan het vorenstaande niet afdoen. Voor weigering van de gevraagde OBM bestond ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen grond.
13. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Th.M. Schelfhout, voorzitter, en mr. R.J.G.H. Seerden en mr. N.M.J. Janssen, leden, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 januari 2020.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 januari 2020.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 31 januari 2020
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.