Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
Zaaknummer: ROE 19/2927
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 maart 2021 in de zaak tussen
[namen] , eisers
(gemachtigde: mr. N.A. Rijsterborgh),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, verweerder
(gemachtigde: mr. M.E.J.M. Vorstermans).
Procesverloop
Bij besluit van 13 november 2018 (het dwangsombesluit) heeft verweerder een last onder dwangsom aan eisers opgelegd.
Bij besluit van 18 september 2019 (het bestreden besluit) - voor zover hier van belang - heeft verweerder het dwangsombesluit deels gehandhaafd, in die zin dat hij eisers heeft gelast de dakkapel en de overkapping op het perceel aan [adres] (het perceel) binnen 13 weken na het verzenden van dit besluit te verwijderen en verwijderd te houden.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De gronden van beroep zijn ingediend op 16 december 2019 en aangevuld op 22 december 2020.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 januari 2021. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Het gaat in deze zaak om de last onder dwangsom die verweerder aan eisers heeft opgelegd en die betrekking heeft op het perceel. Verweerder heeft deze last aan eisers opgelegd, omdat volgens verweerder op het perceel een dakkapel en een overkapping aan de achtergevel van het hoofdgebouw zijn gebouwd zonder dat daarvoor een omgevings-vergunning is verleend. Daarnaast gebruiken eisers volgens verweerder gronden van het perceel in strijd met het bestemmingsplan zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Door de bouw van de overkapping, die verweerder als “gebouw” aanmerkt, wordt de in het bestemmingsplan bepaalde maximale bebouwingsoppervlakte van (50% van) het perceel namelijk overschreden.
2. Eisers zijn het niet eens met het bestreden besluit. Met verweerder zijn zij het eens dat hij bevoegd is handhavend op te treden tegen de dakkapel. Eisers betogen echter dat verweerder vanwege bijzondere omstandigheden had moeten afzien van handhaving. Daar staat tegenover dat verweerder niet bevoegd is handhavend op te treden tegen de overkapping. In dit verband voeren eisers aan dat verweerder deze ten onrechte aanmerkt als “gebouw” en niet als “bouwwerk, geen gebouw zijnde”. Dit betekent volgens eisers dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Voor zover verweerder wel bevoegd is om handhavend op te treden tegen de overkapping, voeren eisers ook hiertegen aan dat hij daar vanwege bijzondere omstandigheden vanaf had moeten zien.
Wat ging aan dit beroep vooraf?
3. Eisers hebben het perceel in 2014 gekocht. Op 5 januari 2015 heeft verweerder aan eisers een omgevingsvergunning verleend voor het herinrichten en uitbreiden van het bestaande woonhuis op het perceel.
4. Het perceel is gelegen binnen het bestemmingsplan “Maastricht Zuidoost”, vastgesteld op 18 juni 2013 (het bestemmingsplan). Op het perceel rust - voor zover hier van belang - de bestemming “Wonen”.
5. In mei 2017 hebben eisers een principeverzoek ingediend dat betrekking heeft op diverse overtredingen op het perceel.
6. Bij het dwangsombesluit heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd ter zake - voor zover hier van belang - de dakkapel op het bestaande bijgebouw en de overkapping aan de achtergevel van de hoofdbouw (de overkapping). Hieraan heeft hij ten grondslag gelegd dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo), omdat eisers de dakkapel zonder omgevingsvergunning hebben gebouwd. Wat betreft de overkapping is sprake van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, omdat door het bouwen daarvan in strijd wordt gehandeld met het bestemmingsplan. Dit bepaalt namelijk dat de gronden gelegen achter de achtergevelrooilijn van het hoofdgebouw en het verlengde daarvan voor maximaal 50% mogen worden bebouwd. Verweerder merkt de overkapping als “gebouw” aan. Door het bouwen daarvan wordt de maximale bebouwingsoppervlakte van het perceel overschreden. Volgens verweerder is hij verplicht om handhavend op te treden tegen de overtredingen en is geen sprake van bijzondere omstandigheden die maken dat daarvan moet worden afgezien.
7. Bij het bestreden besluit heeft verweerder - voor zover hier relevant - het dwangsombesluit deels gehandhaafd, in die zin dat hij eisers heeft gelast de dakkapel en de overkapping op het perceel binnen 13 weken na het verzenden van dit besluit te verwijderen en verwijderd te houden. Indien eisers niet, niet volledig of niet tijdig voldoen aan de last, verbeuren zij een dwangsom van € 2.000,- per maand, met een maximum van € 6.000,-.
8. Eisers zijn het niet eens met het bestreden besluit en hebben hiertegen beroep ingesteld. De rechtbank bespreekt de aangevoerde gronden hierna inhoudelijk.
Is sprake van (een) overtreding(en) en is verweerder bevoegd om handhavend op te treden?
9. Tussen partijen staat niet ter discussie en de rechtbank stelt vast dat voor het plaatsen van de dakkapel een omgevingsvergunning vereist is. Immers wordt niet voldaan aan de vereisten die artikel 2, vierde lid, onder c en d, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (het Bor) stelt voor het vergunningvrij bouwen van een dakkapel. Ter zitting is namelijk gebleken dat de onderzijde van de dakkapel zich 1,80 meter boven de dakvoet en de bovenzijde van de dakkapel zich 0,2 meter onder de daknok bevinden, terwijl dit minder dan 1 meter boven de dakvoet en meer dan 0,5 meter onder de daknok moet zijn. Eisers beschikken niet over een omgevingsvergunning voor het plaatsen van de dakkapel, zodat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Verweerder was dan ook bevoegd om handhavend op te treden tegen de dakkapel. Tevens heeft hij eisers terecht als overtreder als bedoeld in artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) van het hiervoor genoemde artikel van de Wabo aangemerkt. Eisers hebben het immers - als eigenaren van het perceel - in hun macht de dakkapel te verwijderen en deze verwijderd te houden door deze af te breken. Tussen partijen is wel in geschil of verweerder had moeten afzien van zijn bevoegdheid handhavend op te treden tegen de dakkapel. Daar zal de rechtbank nader op ingaan in overweging 13. en verder.
10. In geschil is voorts de vraag of wat betreft de overkapping sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo door het in strijd met artikel 21.2.5 van het bestemmingsplan bouwen van de overkapping.
11. De rechtbank dient allereerst vast te stellen of sprake is van overtreding van de door verweerder genoemde wettelijk bepaling op grond waarvan hij bevoegd is handhavend op te treden tegen de overkapping.
12. Eisers betogen dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat sprake is van overtreding van artikel 21.2.5 van het bestemmingsplan. Verweerder heeft de overkapping ten onrechte aangemerkt als een “gebouw” als bedoeld in artikel 1.41 van het bestemmingsplan. De overkapping had volgens eisers als “bouwwerk, geen gebouw zijnde” moeten worden aangemerkt. Eisers hebben slechts een transparant dak en een steunpilaar geplaatst. De andere drie wanden: de achterwand van de woning, (gedeeltelijk) de wand van de schuur en een wand aan de andere zijde die als erfafscheiding functioneert, stonden er al. Bovendien is de overkapping aan de tuinzijde open; er zijn geen (schuif)deuren of wanden aan deze zijde geplaatst.
12.1.
Volgens artikel 1.41 van het bestemmingsplan is een gebouw “elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt”. Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een bouwwerk. Evenmin is tussen partijen in geschil dat de maximale bebouwingsoppervlakte van het perceel wordt overschreden indien de overkapping als “gebouw” wordt aangemerkt. De oppervlakte van de overkapping wordt in dat geval namelijk “meegeteld” bij de bebouwingsoppervlakte. Dit is anders als eisers worden gevolgd in hun standpunt dat de overkapping als “bouwwerk, geen gebouw zijnde” moet worden aangemerkt. Dan telt de oppervlakte van de overkapping namelijk niet mee bij de bebouwingsoppervlakte.
12.2.
Op basis van het dossier en het verhandelde ter zitting stelt de rechtbank vast dat de overkapping een voor mensen toegankelijke ruimte is die aan drie zijden wordt omsloten door een wand, namelijk (aan de lange zijde) door de muur die de achterwand van het hoofdgebouw vormt, de muur die een deel van de wand van de schuur vormt en de muur die de erfafscheiding vormt. De overkapping is aan deze muren bevestigd. Voorts stelt de rechtbank vast dat de overkapping aan de andere lange zijde, de tuinzijde, niet is voorzien van wanden of deuren.
12.3.
Van “gedeeltelijk door wanden omsloten” is sprake, indien een bouwwerk met minstens twee wanden is omsloten. Voor dit oordeel vindt de rechtbank steun in de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van
16 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP7750, r.o. 2.3.4) en 4 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:670, r.o. 5.3). De overkapping is slechts aan de tuinzijde open en dus door drie wanden omsloten, zodat moet worden geoordeeld dat verweerder deze terecht heeft aangemerkt als “gebouw” als bedoeld in artikel 1.41 van de planregels. Het ter zitting ingenomen betoog van eisers dat de overkapping slechts met één schroef aan de muur die de erfafscheiding vormt en slechts met een balkje aan de muur die een deel van de wand van de schuur vormt, leidt niet tot een ander oordeel. De wijze waarop de overkapping aan deze muren is bevestigd, doet namelijk niet ter zake. Wat betreft het betoog van eisers dat de overkapping op eenvoudige wijze losgekoppeld kan worden van de muren en daarmee niet langer als “gebouw” kan worden aangemerkt, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat in deze procedure de overkapping beoordeeld moet worden zoals deze was ten tijde van het opleggen van het dwangsombesluit. Op dat moment was de overkapping omsloten door drie wanden.
12.4.
Nu verweerder de overkapping terecht als “gebouw” heeft aangemerkt, heeft hij zich ook terecht op het standpunt gesteld dat de maximale bebouwingsoppervlakte als neergelegd in artikel 21.2.5, aanhef en onder e, van het bestemmingsplan wordt overschreden. Dit betekent dat een omgevingsvergunning is vereist op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, omdat de gronden van het perceel waarop de overkapping wordt gerealiseerd in strijd met het bestemmingsplan worden gebruikt. Eisers beschikken echter niet over een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Verweerder was dan ook bevoegd om handhavend op te treden. Tevens zijn eisers terecht als overtreder als bedoeld in artikel 5:1, tweede lid, van de Awb van het hiervoor genoemde artikel van de Wabo aangemerkt. Eisers hebben het immers - als eigenaren van het perceel - in hun macht de overkapping te verwijderen en verwijderd te houden door deze af te breken.
Had verweerder van handhavend optreden moeten afzien?
13. De rechtbank stelt voorop dat gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
13.1.
Zoals door de Afdeling bij herhaling is overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:626), volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat, in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Een besluit tot weigering om gebruik te maken van deze bevoegdheid is als zodanig in deze procedure niet aan de orde, zodat de rechterlijke toetsing ter zake zeer terughoudend is (zie de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4363, r.o. 4.1).
13.2.
In dit geval heeft verweerder in de brief van 21 juni 2019 aangegeven dat hij niet bereid is medewerking te verlenen aan het legaliseren van de geconstateerde strijdigheid wat betreft de dakkapel en de overkapping. De geplaatste dakkapel is volgens verweerder vanuit stedenbouwkundig oogpunt ter plaatse niet wenselijk, omdat deze direct aansluit op de daknok en omdat de dakkapel een te grootschalige ingreep op het bijgebouw is en te veel gaat concurreren met het hoofdgebouw. De overkapping veroorzaakt volgens verweerder een te sterke verdichting van de cour, omdat daar ook een bijgebouw is gerealiseerd waarin zich het zwembad bevindt. De rechtbank concludeert dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. In zoverre bestond er voor verweerder dus geen aanleiding van handhavend optreden af te zien.
13.3.
Ook overigens zijn er naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan gezegd moet worden dat van handhavend optreden moet worden afgezien. In dit opzicht heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat de overtredingen niet van geringe aard of ernst zijn. De dakkapel voldoet zowel wat betreft de afstand boven de dakvoet en de afstand onder de daknok immers niet aan de voorwaarden die artikel 2, vierde lid, van bijlage II van het Bor stelt om de dakkapel vergunningvrij te realiseren. Met andere woorden: de dakkapel is te hoog op het dak geplaatst. Door het realiseren van de overkapping wordt daarnaast een te groot gedeelte van het perceel gebruikt voor gebouwen. Daarbij komt dat eisers voor zowel het bouwen van de dakkapel, als het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de gronden van het perceel geen omgevingsvergunning hebben aangevraagd. Het enkele tijdsverloop en de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor eisers, vormt volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geen grond om van handhaving af te zien (zie de uitspraken van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:343, 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2334 en 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1309).
Handelt verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel?
14. Eisers betogen dat verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt.
Verweerder heeft namelijk wel een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van de dakkappellen die gebouwd zijn aan - onder meer - de woningen aan [2 adressen] . Deze woningen liggen in hetzelfde welstandsgebied als de woning van eisers: Zuidelijk Maasdal, Heugem en omgeving. De dakkappellen die aan deze woningen zijn gebouwd, zijn echter ook te dicht bij de dakvoet dan wel de daknok gebouwd. Daarbij komt volgens eisers dat verweerder niet handhavend optreedt tegen dakkappellen in hun woonwijk die niet vergunningvrij zijn en waarvoor niet (kenbaar) een omgevingsvergunning is verleend.
14.1.
Het betoog van eisers slaagt niet naar het oordeel van de rechtbank, omdat geen sprake is van vergelijkbare gevallen. De dakkappellen die zijn gerealiseerd aan [2 adressen] , zijn op woningen gebouwd, zodat de zolder van deze woningen als woonruimte gebruikt kan worden, aldus de gemachtigde van verweerder ter zitting. De dakkapel van eisers is daarentegen op een bijgebouw/een schuur gebouwd die eisers als kantoorruimte gebruiken. Naar het oordeel van de rechtbank is het niet onredelijk dat verweerder in incidentele gevallen het belang van een vergroting van het bruikbare woonoppervlak door plaatsing van een dakkapel laat prevaleren boven de uitgangspunten in de welstandsnota, maar dat verweerder dat niet doet bij andere functies dan wonen. Hierbij betrekt de rechtbank ook dat verweerder het principeverzoek van eisers om twee woningen in dit bijgebouw te vestigen reeds in september 2017 heeft afgewezen, omdat dit in strijd is met het bestemmingsplan. Wat betreft de andere dakkappellen in hun woonwijk die volgens eisers niet vergunningvrij zijn gerealiseerd en waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend, heeft verweerder aangegeven dat hij daar niet eerder van op de hoogte was en dat daar, zo nodig, ook handhavend tegen opgetreden zal worden. In deze omstandigheden ziet de rechtbank dan ook geen aanleiding voor de conclusie dat verweerder van handhavend optreden had moeten afzien.
Wat is de conclusie?
15. De rechtbank concludeert dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, omdat de dakkapel zonder omgevingsvergunning is gebouwd. Wat betreft de overkapping heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het bouwen van de overkapping is namelijk in strijd met het bestemmingsplan, omdat door het bouwen daarvan de maximale bebouwingsoppervlakte wordt overschreden. Op grond van deze overtredingen is verweerder bevoegd om handhavend op te treden en hij heeft ook gebruik kunnen maken van deze bevoegdheid, omdat geen sprake was van concreet zicht op legalisatie, noch van bijzondere omstandigheden die maken dat van handhavend optreden moet worden afgezien.
16. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. T. Dohmen, rechter, in aanwezigheid van mr. J.W.J. Reuvers, griffier.
De uitspraak is openbaar gemaakt op: 12 maart 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.