Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 20/1387
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 juni 2021 in de zaak tussen
[Naam] , te [woonplaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. I.M.J.J. Dewarrimont),
en
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb), verweerder,
(gemachtigde: K. van Ingen).
Procesverloop
In het besluit van 19 november 2019 (primair besluit) heeft verweerder eiseres bericht dat zij geen recht heeft op een voorschot op grond van de Regeling tegemoetkoming asbestslachtoffers 2014 (Regeling TAS) en een tegemoetkoming op grond van de Regeling tegemoetkoming niet-loondienstgerelateerde slachtoffers van mesothelioom en asbestose (Regeling TNS).
In het besluit van 16 april 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend.
Bij brief van 29 maart 2021 heeft eiseres op het aanvullend verweerschrift gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 april 2021. Eiseres en haar gemachtigde hebben via videobellen aan de zitting deelgenomen. Ook verweerder heeft zich via videobellen laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2.
Op 19 juli 2017 heeft de echtgenoot van eiseres een aanvraag om een voorschot op grond van de Regeling TAS dan wel een tegemoetkoming op grond van de Regeling TNS ingediend.
1.3.
Het Instituut Asbestslachtoffers (IAS) heeft vervolgens door middel van arbeidshistorisch onderzoek onderzocht of sprake is geweest van een significante asbestblootstelling. De resultaten van dit onderzoek zijn medegedeeld aan het Nederlands Asbestose Panel (NAP).
1.4.
Het NAP heeft vervolgens beoordeeld of er sprake is van asbestose in de zin van de Regeling TAS of van de Regeling TNS. Het NAP bestaat uit deskundigen van de Nederlandse Vereniging van Artsen voor Longziekten en Tuberculose (NVALT).
Op 15 december 2017 is het NAP tot de conclusie gekomen dat het beeld niet compatibel is met dat van een asbestose, zoals gedefinieerd in het Protocol Diagnostiek Asbestose 2014. Asbestcontact en longfunctieverlies zijn aangetoond, maar er zijn volgens het NAP geen aanwijzingen voor het bestaan van een longfibrose.
1.5.
Op 19 december 2017 heeft het IAS op basis van de diagnose van het NAP aan verweerder een negatief advies afgegeven.
1.6.
Bij besluit van 22 december 2017 heeft verweerder de aanvraag van de echtgenoot van eiseres afgewezen. Bij beslissing op bezwaar van 9 maart 2018 heeft verweerder het daartegen door de echtgenoot van eiseres ingediende bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit is geen beroep ingesteld. Dit besluit staat in rechte vast.
1.7.
Op 19 april 2018 is de echtgenoot van eiseres overleden.
1.8.
Bij brief van 19 september 2018 heeft H.M.M. Pouwels, longarts bij het VieCuri Medisch Centrum, de NVALT verzocht om deze casus in heroverweging te nemen.
Het IAS heeft dit verzoek na telefonisch overleg met eiseres aangemerkt als een door haar ingediend verzoek om herbeoordeling.
1.9.
Op 2 augustus 2019 heeft de Sectie Asbest-Gerelateerde Aandoeningen (SAGA) van de NVALT het IAS bericht dat de herbeoordeling tot de conclusie heeft geleid dat de diagnose asbestose wordt bevestigd.
1.10.
Op 20 september 2019 heeft het IAS aan verweerder geadviseerd dat de echtgenoot van eiseres toch in aanmerking moet komen voor een voorschot op grond van de Regeling TAS en niet voor een tegemoetkoming op grond van de Regeling TNS.
Primair besluit
2. In het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag van eiseres aangemerkt als een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens verweerder zijn er nieuw gebleken feiten, namelijk de gewijzigde diagnose. Maar de aanvraag van eiseres is een aanvraag van een nabestaande. Een nabestaande heeft alleen recht op een voorschot als de werknemer bij leven een aanvraag heeft ingediend en is overleden voordat op de aanvraag is beslist. Eiseres heeft de aanvraag niet bij leven van haar echtgenoot ingediend. Daarom heeft zij volgens verweerder geen recht op een voorschot op grond van de Regeling TAS. Ook als verweerder van de eerdere aanvraag van de echtgenoot van eiseres zou uitgaan, bestaat er geen recht. De afwijzing van die eerdere aanvraag is namelijk rechtens onaantastbaar geworden volgens verweerder. Daarnaast is er ook geen recht op een tegemoetkoming op grond van de Regeling TNS, want in deze regeling is bepaald dat er geen recht op een tegemoetkoming bestaat als de asbestose is ontstaan tijdens het verrichten van arbeid in loondienst. Het IAS heeft vastgesteld dat de echtgenoot van eiseres in loondienst aan asbest is blootgesteld.
Bestreden besluit
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het daartegen gerichte bezwaar ongegrond verklaard. Volgens verweerder is eiseres geen belanghebbende bij het verzoek om herziening van het eerste afwijzende besluit van 22 december 2017. De aanvraag is gedaan door de echtgenoot van eiseres. Het verzoek om herziening is niet door de echtgenoot van eiseres gedaan. Verweerder heeft het verzoek van de longarts van de echtgenoot van eiseres daarom aangemerkt als een nieuwe aanvraag ingediend door eiseres. Deze nieuwe aanvraag is volgens verweerder een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb. Er is na een afwijzend besluit een nieuwe aanvraag gedaan, waarbij nieuw gebleken feiten en omstandigheden zijn, namelijk de gewijzigde diagnose. De nieuwe aanvraag is een aanvraag van een nabestaande. Een nabestaande heeft alleen recht op een voorschot op grond van de Regeling TAS als de werknemer bij leven een aanvraag heeft ingediend en is overleden voordat op de aanvraag is beslist. Omdat de (nieuwe) aanvraag niet bij leven van de echtgenoot van eiseres is ingediend, kan er volgens verweerder geen recht bestaan op een voorschot. Voor de Regeling TNS gelden, los van de vraag of het aannemelijk is dat de echtgenoot van eiseres niet in loondienst is blootgesteld aan asbest, dezelfde voorwaarden voor wat betreft het indienen van een aanvraag als hiervoor. Daaraan wordt niet voldaan. Daarom dient de aanvraag voor een tegemoetkoming op grond van de Regeling TNS eveneens te worden afgewezen.
Beroepsgronden
4. Eiseres is het niet eens met het standpunt van verweerder dat het verzoek om herziening door haar echtgenoot ingediend had moeten worden, wil eiseres als belanghebbende worden aangemerkt. De eerste aanvraag voor de Regeling TAS werd ingediend vóór het overlijden van haar echtgenoot. Deze aanvraag werd afgewezen. Op dat moment was, ten onrechte, de diagnose asbestose nog niet gesteld. Nu haar echtgenoot het hiermee niet eens was, heeft hij in zijn laatste weken nog om extra onderzoeken gevraagd. Helaas konden deze onderzoeken niet voltooid worden. Na een periode van heftige aanvallen van benauwdheid is haar echtgenoot uiteindelijk overleden. Achteraf bleek, na nader onderzoek door het IAS, dat er wel degelijk sprake was van asbestose. Om die reden was het eerdere afwijzend besluit van verweerder onjuist. Dit was voor eiseres dan ook de reden om een verzoek om herziening in te dienen. Volgens eiseres dient voor de vraag of zij belanghebbende is niet gekeken te worden naar wie het verzoek tot herziening heeft gedaan, maar wie de eerste aanvraag heeft gedaan. Dit was haar echtgenoot. Dit maakt dat eiseres belanghebbende is bij het verzoek om herziening, ook al is dat verzoek pas gedaan na het overlijden van haar echtgenoot. Eiseres is belanghebbende geworden door het feit dat de eerste aanvraag door haar echtgenoot is gedaan.
Reactie verweerder
5. Verweerder heeft het advies van het IAS van 20 september 2019 niet gevolgd, omdat het voorschot op grond van de Regeling TAS een persoonlijk recht van het asbestslachtoffer is. De echtgenote van een asbestslachtoffer heeft geen recht op een voorschot. De aanvraag is ingediend door de echtgenoot van eiseres. De afwijzende beschikking en de beslissing op bezwaar zijn gericht aan de echtgenoot van eiseres.
De belangen van eiseres zijn niet rechtstreeks bij deze besluiten betrokken. Zij is daarom geen belanghebbende als bedoeld in de Awb. Het verzoek om herbeoordeling is niet door de echtgenoot van eiseres ingediend. Omdat eiseres geen belanghebbende was bij het afwijzingsbesluit, is zij volgens verweerder ook geen belanghebbende bij een verzoek om herziening van dat besluit. Verweerder heeft het verzoek om herbeoordeling daarom aangemerkt als een nieuwe aanvraag ingediend door eiseres. De Regeling TAS en de Regeling TNS bepalen dat een nabestaande alleen recht heeft op een voorschot of een tegemoetkoming als het slachtoffer is overleden nadat de aanvraag is ingediend, maar voordat op de aanvraag is beslist. De echtgenoot van eiseres is overleden voordat eiseres de aanvraag indiende. Zij kan daarom geen aanspraak maken op een voorschot of tegemoetkoming. Verweerder wees haar aanvraag dan ook bij het primaire besluit af. Verweerder vindt steun voor zijn opvatting in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 16 maart 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV7750. Volgens de CRvB wordt bij een verzoek om herziening van aanspraken van een overledene niet voldaan aan het vereiste van rechtstreekse betrokkenheid bij het eerdere besluit. Dat betekent dat de erfgenamen geen belanghebbenden zijn bij dat besluit. Verweerder heeft het verzoek daarom terecht aangemerkt als een eerste aanvraag van eiseres. Deze aanvraag is op goede gronden afgewezen.
Oordeel rechtbank
6. In geschil is of verweerder heeft mogen weigeren eiseres een voorschot op grond van de Regeling TAS toe te kennen. De rechtbank beantwoordt die vraag ontkennend en overweegt daartoe het volgende.
7. Op grond van artikel 1:2, eerste lid van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
8.1.
Uit de Toelichting op de Regeling TAS (Staatscourant 24 januari 2000, nr. 16) blijkt het volgende. De doelstelling van de regeling is om asbestslachtoffers, die vanwege een onvindbare of failliete werkgever of vanwege het verstrijken van de verjaringstermijn een vordering niet geldend kunnen maken, een financiële tegemoetkoming in de geleden immateriële schade toe te kennen. Deze eenmalige tegemoetkoming is te beschouwen als een uiting van maatschappelijke betrokkenheid bij het leed van de asbestslachtoffers. De regeling beoogt een vangnet te zijn en is niet bedoeld als een alternatief voor een civiele rechtsgang, een schikking of andere wijze van geschilbeslechting tussen asbestslachtoffer en werkgever.
8.2.
Per 1 januari 2003 is de Regeling TAS gewijzigd en uitgebreid met een voorschotregeling. Uit de Toelichting (Staatscourant 20 december 2002, nr. 246) blijkt dat het doel van het voorschot is erin te voorzien dat de betrokken asbestslachtoffers bij leven enige erkenning krijgen, vooruitlopend op een schadevergoeding door de aansprakelijke werkgever via bemiddeling of langs gerechtelijke weg. De regeling blijft qua karakter een vangnetregeling, waarbij de primaire verantwoordelijkheid van de werkgever vooropstaat. Degene die een voorschot ontvangt, is verplicht mee te werken aan het verkrijgen van een schadevergoeding door de werkgever en moet na ontvangst van een schadevergoeding van de werkgever het voorschot geheel, of indien de schadevergoeding lager is dan het verleende voorschot, het voorschot voor dat deel terugbetalen aan de Svb.
8.3.
Per 1 april 2014 is de Regeling TAS gewijzigd en uitgebreid met asbestose. Uit de Toelichting (Staatscourant 31 maart 2014, nr. 8920) blijkt het volgende.
Artikel 11 heeft Pro betrekking op de situaties waarin de werknemer komt te overlijden op het moment dat: de werknemer wel al bij het IAS kenbaar heeft gemaakt een aanvraag in te willen dienen, maar nog niet daadwerkelijk de aanvraag heeft ingediend of de aanvraag om het voorschot wel is ingediend, maar de SVB nog niet tot een beslissing is gekomen. Het recht op het voorschot komt dan niet toe aan de (nalatenschap van de) werknemer, maar aan de nabestaanden. Het recht op een voorschot gaat slechts op de nabestaanden over indien de overledene recht op een voorschot zou hebben gehad. Dit brengt met zich mee dat de nabestaanden zijn gehouden om mee te werken aan het onderzoek of recht op een voorschot zou hebben bestaan. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om de medewerking aan de bemiddeling om de schade van de werkgever vergoed te krijgen.
In artikel 10 van Pro de Regeling TAS is specifiek voor het recht op een voorschot in geval asbestose geregeld dat er recht op een voorschot bestaat indien is vastgesteld dat de werknemer de ziekte asbestose heeft en er sprake is van een longfunctiebeperking als bedoeld in klasse 2, 3 en 4 van het protocol diagnostiek asbestose.
9.1.
De rechtbank stelt vast dat de echtgenoot van eiseres de eerste aanvraag om een voorschot bij leven heeft ingediend. Verweerder heeft deze aanvraag afgewezen. De echtgenoot van eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Verweerder heeft dit bezwaar ongegrond verklaard. De echtgenoot van eiseres heeft hiertegen geen beroep ingesteld, want hij is in de beroepstermijn overleden.
9.2.
De rechtbank stelt vervolgens vast dat radioloog dr. G.A. Hoffland op 4 mei 2018, dit is na het overlijden van de echtgenoot van eiseres en na het verstrijken van de beroepstermijn tegen de beslissing op bezwaar van 9 maart 2018, tot de volgende conclusie komt:
“bij het HRCT onderzoek van 10 april 2018, maar ook bij het onderzoek van 21 augustus 2017, is er behalve de volumereductie van beide longen en de pleuritis calcarea bilateraal subpleuraal sprake van interstitiële longpathologie afwijkingen welke voldoet aan deze eisen. (…) Differentiaal diagnostisch zou hiermee het beeld goed kunnen passen bij interstitiële longafwijkingen als gevolg van asbestose.”
9.3.
Op 19 september 2018 heeft longarts H.M.M. Pouwels de NVALT verzocht om deze casus in heroverweging te nemen.
9.4.
Op 2 augustus 2019 heeft de SAGA van de NVALT het IAS bericht dat de herbeoordeling is verricht naar aanleiding van alle bij de SAGA reeds bekende gegevens. De SAGA heeft meerdere specialisten gevraagd de casus te beoordelen, gezien de twijfel die er bij het originele beoordelingspanel bestond over de mate van longfibrose en of deze voldeed aan de grens die in de wet is vastgelegd. De SAGA concludeert nu dat het beeld compatibel is met dat van asbestose, zoals gedefinieerd in het Protocol Diagnostiek Asbestose 2014. De longfunctionele beperking ligt binnen AMA-klasse 4.
10. Uit het voorgaande leidt de rechtbank af dat het NAP bij zijn onderzoek in 2017 tot een verkeerde conclusie is gekomen en dat het IAS daarom van zijn eerdere advies is teruggekomen. Daaruit volgt dat verweerder de aanvraag van de echtgenoot van eiseres bij het besluit van 22 december 2017 op onjuiste gronden heeft afgewezen.
11. De rechtbank is van oordeel dat het standpunt van verweerder inhoudende dat eiseres geen belanghebbende is bij een verzoek om herziening bij het eerste afwijzingsbesluit, omdat eiseres geen belanghebbende was bij dit afwijzingsbesluit, onjuist is. De strekking van (de voorwaarden van) artikel 11 van Pro de Regeling TAS is immers dat een nabestaande aanspraak heeft op een voorschot als de betrokkene na zijn aanvraag overlijdt en hij aan de voorwaarden voor toekenning voldoet. De echtgenoot van eiseres heeft zelf de aanvraag gedaan en bezwaar gemaakt tegen de afwijzing daarvan. De besluiten op de aanvraag en het bezwaar betreffen dus mede het belang van eiseres. Als de echtgenoot destijds ook nog beroep had ingesteld dan zou dat er bovendien, gelet op de kort nadien gewijzigde advisering van het IAS, ontegenzeglijk toe hebben geleid dat na zijn overlijden het aangevraagde voorschot alsnog aan eiseres was toegekend.
De door verweerder getrokken vergelijking met de door hem genoemde uitspraak van 16 maart 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV7750, gaat niet op, omdat die uitspraak over een uitkering op grond van de Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940-1945 (Wuv) ging en in die wet niet een regeling voor nabestaanden is opgenomen als die van artikel 11 van Pro de Regeling TAS.
De rechtbank is tevens van oordeel dat het in de hiervoor geschetste bijzondere omstandigheden van dit geval evident onredelijk is om de aanvraag van eiseres af te wijzen. Die afwijzing kom er namelijk op neer dat zij er de dupe van wordt dat haar echtgenoot er in de terminale fase van zijn ziekte niet toe is gekomen om beroep in te stellen. Verweerder had dan ook de nieuwe aanvraag van eiseres niet mogen afwijzen op de door hem gehanteerde grond.
Conclusie
12. Uit wat is overwogen in rechtsoverwegingen 9, 10 en 11 volgt dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank ziet geen ruimte om zelf in de zaak te voorzien. Verweerder dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
13. Aanleiding bestaat verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1). Ook dient verweerder aan eiseres het in beroep betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 16 april 2020;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.068,-.;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 48,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout, voorzitter, en mr. P.J. Voncken en mr. L.N. Geerman, leden, in aanwezigheid van mr. M.H. Vonk-Menger, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2021.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 28 juni 2021
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.