Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 20/3044
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 september 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: I. Sauve)
en
de burgemeester van de gemeente Brunssum, verweerder
(gemachtigden: mr. A.A.C.M. Gidding-Baade en R. Terwint).
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
[derde-partij] , h.o.d.n. [handelsnaam 1], te [woonplaats]
(gemachtigde: mr. J.H.P. Hardy).
Procesverloop
Bij besluit van 2 april 2020 heeft verweerder aan de derde-partij (vergunninghouder) op grond van artikel 2.28a van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Brunssum (APV) aan vergunninghouder een exploitatievergunning verleend (primair besluit).
Bij besluit van 14 oktober 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primair besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 19 juli 2021 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Vergunninghouder is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Eiser is exploitant van een onderneming aan de [adres 1] te [vestigingsplaats 1] . Vergunninghouder exploiteert het aangrenzende [handelsnaam 1] , gelegen aan de [adres 2] te [vestigingsplaats 2] . In het [handelsnaam 1] ligt het [handelsnaam 2] , waar tegen betaling over gewandeld kan worden. Op het perceel van vergunninghouder staat een gebouw ter grootte van 200 m2 dat partijen aanduiden als ‘ontvangstgebouw’. Vergunninghouder is voornemens om haar horecamogelijkheden ter plekke uit te breiden. Daarvoor heeft zij een aanvraag gedaan voor een exploitatievergunning op grond van artikel 2.28a van de APV. Uit de aanvraag voor de exploitatievergunning blijkt dat vergunninghouder een inrichting wil exploiteren die bestaat uit een brasserie van 60 m2 en een (deels overdekt) terras van 80 m2. In de bij het primaire besluit verleende exploitatievergunning op grond van artikel 2.28a van de APV staat vermeld dat vergunninghouder een horeca-inrichting mag exploiteren door het verstrekken van eetwaren en dranken voor gebruik ter plaatse in de volgende besloten ruimten:
- Horecagebouwtje, oppervlakte 56 m2;
- Terras, oppervlakte 40 m2.
De rechtbank stelt vast dat het horecagebouwtje deel uit maakt van het ontvangstgebouw.
2. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit, met als (voor het beroep relevante) reden dat sprake is van gebruik in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
3. Op het [handelsnaam 1] rust op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Schutterspark Brunssum’, vastgesteld op 19 mei 2010, (bestemmingsplan) de bestemming ‘Natuur’ met als speciale functieaanduidingen: ‘ [handelsnaam 1] ’ en ‘extensief recreatief medegebruik’. Voor het [handelsnaam 1] geldt tevens het projectafwijkingsbesluit ‘ontvangstgebouw [handelsnaam 1] ’, vastgesteld op
17 juni 2013 (projectafwijkingsbesluit).
Daarnaast is er een omgevingsvergunning van 5 augustus 2015 op grond waarvan het ontvangstgebouw is vergroot tot 200 m2.
Standpunten van partijen
4. Eiser voert aan dat de exploitatievergunning vernietigd moet worden, omdat de horeca-activiteiten van vergunninghouder in strijd zijn met het bestemmingsplan. Om die reden had verweerder de exploitatievergunning moeten weigeren. Eiser voert aan dat aangezien op het perceel de bestemming ‘Natuur’ rust, horeca-exploitatie binnen het ontvangstgebouw van het [handelsnaam 1] en op een terras niet kwalificeert als extensief recreatief gebruik zoals gedefinieerd in artikel 1.29 van de planregels. Horeca is volgens eiser naar zijn aard niet het gebruik waarop artikel 1.29 van de planregels ziet. Daarnaast geldt dat zou het voorgenomen gebruik al onder de definitie van artikel 1.29 van de planregels kunnen vallen, dit voorgenomen gebruik zodanig intensief is dat ook om die reden niet kan worden gesproken van extensief recreatief gebruik. Of het voorgenomen gebruik wel of niet ondergeschikt is aan de bestemming van het perceel, doet volgens eiser bovendien niet ter zake. In het projectafwijkingsbesluit is geen horecamogelijkheid vergund. In het projectafwijkingsbesluit en de bijbehorende ruimtelijke onderbouwing wordt namelijk nergens horeca genoemd.
4.1.
Verweerder is het niet met eiser eens. Verweerder geeft in het bestreden besluit aan dat hoewel het perceel waarop het [handelsnaam 1] is gelegen de bestemming ‘Natuur’ heeft, er ook twee aanduidingen voor twee specifieke vormen van recreatie gelden namelijk: ‘ [handelsnaam 1] ’ en ‘extensief recreatief medegebruik’. De horeca-activiteiten die vergunninghouder wil gaan exploiteren zijn volgens verweerder ter plaatse beperkt toegestaan. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat de vergunde horeca is toegestaan, voor zover die horeca ondergeschikt is aan het gebruik van het perceel als [handelsnaam 1] . Ondergeschikte activiteiten zijn toegestaan gelet op artikel 1.35 van de planregels. Bovendien kwalificeert het voorgenomen gebruik volgens verweerder als extensief recreatief gebruik, want de gebruikers van het [handelsnaam 1] zijn volgens verweerder ook de gebruikers van de horeca, waardoor geen sprake is van extra druk op de omgeving. Daarnaast geldt het projectafwijkingsbesluit op grond waarvan het ontvangstgebouw planologisch is toegestaan.
4.2.
Vergunninghouder merkt op dat van strijdigheid met het bestemmingsplan geen sprake kan zijn. De reden hiervoor is dat de weigeringsgrond uit artikel 2.28a van de APV wordt opgeheven, wanneer strijdig gebruik is toegestaan. Dat is het geval als een omgevingsvergunning is verleend voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Vergunninghouder geeft aan dat hiervan in deze zaak sprake is, omdat het gebruik voor horeca is vergund in het projectafwijkingsbesluit. De ter plaatse toegestane horeca hoeft bovendien niet ondergeschikt te zijn aan het [handelsnaam 1] . Zo is het ook toegestaan om de horeca open te stellen voor andere bezoekers dan betalende wandelaars van het [handelsnaam 2] .
4.3.
Verweerder en vergunninghouder hebben een beroep gedaan op het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zij stellen dat de APV in zijn algemeenheid, maar ook het hoofdstuk waar de exploitatievergunning is opgenomen tot doel heeft de bescherming van openbare orde, veiligheid en gezondheid. De weigeringsrond van de exploitatievergunning waar eiser zich op beroept, beoogt dan ook volgens verweerder en vergunninghouder niet het concurrentiebelang van eiser te beschermen. Vergunninghouder verwijst in dat kader naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling/ABRvS) [1] , waarin de Afdeling zou hebben bepaald dat concurrentie niet onder het beschermingsbereik valt.
Juridische kader
5. De rechtbank gaat uit van het volgende juridische kader.
Bestemmingsplan
5.1.
Op grond van artikel 3.1 van de planregels zijn de voor 'Natuur' aangewezen gronden bestemd voor:
a. behoud, herstel en ontwikkeling van de landschappelijke, natuurlijke en cultuurhistorische waarden;
een [handelsnaam 1] : uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - [handelsnaam 1] ’;
extensief recreatief medegebruik, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - extensief recreatief medegebruik';
Op grond van artikel 1.16 van de planregels wordt onder [handelsnaam 1] verstaan: een park waarin een pad is gelegen van materialen als zand, modder, grind en hout, waarover bezoekers tegen betaling kunnen lopen zonder sokken en schoenen.
Op grond van artikel 1.29 van de planregels wordt onder Extensief recreatief medegebruik verstaan: een recreatief medegebruik van gronden dat ondergeschikt is aan de functie van de bestemming waarbinnen dit recreatief gebruik is toegestaan, zoals wandelen, fietsen, paardrijden, kanoën, een picknickplaats of een naar de aard daarmee gelijk te stellen medegebruik en met uitsluiting van recreatief nachtverblijf.
Op grond van artikel 1.33 van de planregels wordt onder Horecavoorzieningen verstaan: voorzieningen, geen horecabedrijf zijnde en ondergeschikt aan de hoofdfunctie, voor het bedrijfsmatig verstrekken van dranken en etenswaar voor het gebruik.
Op grond van artikel 1.35 van de planregels wordt onder Ondergeschikte activiteit verstaan: een activiteit van zeer beperkte bedrijfsmatige en/of ruimtelijke omvang zodat de functie waaraan zij wordt toegevoegd, qua aard, omvang en verschijningsvorm, overwegend of nagenoeg geheel als hoofdfunctie herkenbaar blijft.
APV
5.2.
Op grond van artikel 27, eerste lid, van de APV wordt onder openbare inrichting verstaan: een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis of elke andere voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie ter plaatse worden bereid of verstrekt.
Op grond van artikel 27, tweede lid, van de APV, maakt een buiten de in het eerste lid van artikel 27 van Pro de APV, bedoelde besloten ruimte liggend deel waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie ter plaatse kunnen worden bereid of verstrekt, waaronder in ieder geval een terras, deel uit van die besloten ruimte.
Op grond van artikel 28a, eerste lid, van de APV is het verboden om een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van verweerder.
Op grond van artikel 28a, derde lid, van de APV weigert verweerder de vergunning als de vestiging of exploitatie van de inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan.
Inhoudelijke beoordeling
6. De rechtbank overweegt dat verweerder een aanvraag voor een exploitatievergunning voor een openbare inrichting zoals die van vergunninghouder moet weigeren indien verlening van die exploitatievergunning strijd oplevert met het bestemmingsplan (artikel 2.28a, derde lid, van de APV). Daar bestaat voor verweerder geen beoordelingsruimte en ook mag hij hier niet marginaal toetsen. [2]
6.1.
De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van strijd met het relativiteitsvereiste omdat het belang van eiser is gelegen in de concurrentiepositie van zijn eigen nabijgelegen onderneming. Op zich is juist dat een exploitatievergunning voor een openbare inrichting in beginsel tot doel heeft de bescherming van openbare orde, veiligheid en gezondheid. Dat is echter niet wat in deze zaak centraal staat. Eiser beroept zich er in deze zaak namelijk in essentie erop dat er sprake is van strijd met het bestemmingsplan en dat om die reden de exploitatievergunning geweigerd had moeten worden. Anders gezegd is de norm waar eiser zich op beroept handhaving van het bestemmingsplan en niet de openbare orde, veiligheid of gezondheid. In de uitspraak waar vergunninghouder naar verwijst staat een andere weigeringsgrond centraal, namelijk aantasting van de openbare orde en/of het woon- of leefklimaat. De rechtbank is van oordeel dat de verplichting te handelen overeenkomstig het bestemmingsplan, dient ter bescherming van het belang van de goede ruimtelijke ordening. Het belang van eiser, namelijk het behouden en herstellen van een uit ruimtelijk oogpunt goed ondernemersklimaat, vormt een onderdeel van de goede ruimtelijke ordening. De rechtbank verwijst in dit verband naar gelijkluidende uitspraken van de Afdeling. [3] Het relativiteitsvereiste staat dus aan toetsing van de gronden van eiser aan het bestreden besluit niet in de weg.
Horeca in het ontvangstgebouw
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat de in de exploitatievergunning op grond van artikel 2.28a van de APV mogelijk gemaakte exploitatie van 56 m2 aan horeca in het ontvangstgebouw niet in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het is vergund in het projectafwijkingsbesluit. Omdat het projectafwijkingsbesluit horeca in het ontvangstgebouw toestaat, kan die horeca reeds om die reden niet in strijd zijn met de bestemming. [4] De rechtbank licht haar oordeel toe. Het projectafwijkingsbesluit maakt het mogelijk om het ontvangstgebouw zoals dat al voor een tijdelijke duur was gebouwd, definitief te laten staan. In het projectafwijkingsbesluit, de daarvan deel uitmakende aanvraag en de ruimtelijke onderbouwing staat niet letterlijk dat het ontvangstgebouw ook voor horeca zal worden gebruikt. In zoverre heeft eiser gelijk. Bij de beschrijving van het beoogde gebruik van het bouwwerk heeft de toenmalige exploitant van het [handelsnaam 2] echter vermeld:
‘idem als huidig’.
Daar maakt de rechtbank uit op, dat het gebruik van het ontvangstgebouw, zoals dat is vergund in het projectafwijkingsbesluit, niet is gewijzigd ten opzichte van het gebruik van het ontvangstgebouw zoals dat al eerder tijdelijk was vergund in de bouwvergunning van
2 juli 2008. In de van die tijdelijke vergunning deel uitmakende aanvraag staat omschreven waar het ontvangstgebouw voor wordt gebruikt:
‘Het houten gebouw ± 60 m2 zal gebruikt worden voor lezingen en workshops en kleine horeca.’
Het gebruik van het ontvangstgebouw omvat dus gebruik voor ‘kleine horeca’. Dat de ruimtelijke onderbouwing niet specifiek op gebruik voor horeca in het ontvangstgebouw ingaat, doet hier geen afbreuk aan. De ruimtelijke onderbouwing van het projectafwijkingsbesluit heeft net als de aanvraag als uitgangspunt dat het ontvangstgebouw zoals dat al tijdelijk was gebouwd, definitief blijft staan. Het projectafwijkingsbesluit vergunt dus enkel definitief het reeds gebouwde ontvangstgebouw dat ten tijde van het projectafwijkingsbesluit al in gebruik was. Uit de latere omgevingsvergunning van
5 augustus 2015 die gaat over de uitbreiding van het ontvangstgebouw naar 200 m2 blijkt bovendien uit de bijbehorende tekening van 25 maart 2013 dat in het nieuwe ontvangstgebouw sprake is van een ‘zitgedeelte’, een ‘bargedeelte’ en dat er een ventilatiebalans is berekend zoals vereist in de Drank en Horecawet. Al die aspecten duiden erop dat het ontvangstgebouw (mede) gebruikt mag worden voor horeca.
6.3.
De horeca in het ontvangstgebouw is naar het oordeel van de rechtbank wel verbonden aan de exploitatie van het [handelsnaam 1] met bijbehorend [handelsnaam 2] . Voor die exploitatie is het ontvangstgebouw namelijk gebouwd en daarvoor wordt het ook gebruikt en bovendien lijkt dat ook te volgen uit de term ‘kleine horeca’. Dat heeft tot gevolg dat alleen betalende wandelaars van het [handelsnaam 2] van de horeca in het ontvangstgebouw gebruik mogen maken. In tegenstelling tot waar vergunninghouder vanuit gaat, mag de horeca in het ontvangstgebouw dus niet worden opengesteld voor iedereen.
Horecaterras
7. De exploitatievergunning maakt naast horeca in het ontvangstgebouw, ook de exploitatie van 40 m2 aan horecaterras mogelijk. De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of in het projectafwijkingsbesluit naast de horeca in het ontvangstgebouw ook een horecaterras is vergund. De rechtbank is van oordeel dat dit niet het geval is. De enige aanwijzing voor een horecaterras is de bouwtekening behorend bij de tijdelijke omgevingsvergunning van 2 juli 2008. Op die tekening staat dat rondom het ontvangstgebouw sprake zal zijn van een ‘centrale ontmoetingsplaats incl. 6 picknickbanken’. Het plaatsen van picknickbanken betekent naar het oordeel van de rechtbank evenwel niet dat daarmee een horecaterras is vergund. Picknicken impliceert het nuttigen van eten en/of drinken dat door de gebruikers zelf is meegenomen en dat is geen horecavoorziening. Een horecavoorziening gaat namelijk uit van het bedrijfsmatig verstrekken (bediening) van eten en/of drinken. Op basis van de bouwtekening is dus naar het oordeel van de rechtbank geen horecaterras vergund. De rechtbank vindt steun voor haar oordeel in het feit dat zowel in de aanvraag voor de tijdelijke omgevingsvergunning als in de aanvraag voor de definitieve omgevingsvergunning niet wordt gesproken van horeca buiten het ontvangstgebouw.
7.1.
De volgende vraag is dan of er wel een horecaterras is vergund in de latere omgevingsvergunning van 5 augustus 2015 die gaat over de uitbreiding van het ontvangstgebouw naar 200 m2. Dat is naar het oordeel van de rechtbank ook niet het geval. Weliswaar is in de aanvraag van die omgevingsvergunning opgenomen dat het beoogd gebruik ‘buitenterras’ is, maar dat betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat daarmee wordt gedoeld op horeca-activiteiten die afwijken van wat er reeds is vergund in het projectafwijkingsbesluit. De bij de omgevingsvergunning horende tekening is namelijk niet veranderd en er is nog steeds alleen sprake van ‘een centrale ontmoetingsplaats met ± 6 picknickbanken’.
7.2.
De volgende vraag is dan of een horecaterras op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. Dat is wel het geval. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat een horecaterras van 40 m2 zoals vergund in de exploitatievergunning op grond van artikel 2.28a van de APV een toegestane horecavoorziening is, als bedoeld in artikel 1.33 van de planregels van het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan maakt het gelet op de artikelen 1.33 en 1.35 van de planregels mogelijk dat een ondergeschikte horecavoorziening wordt toegevoegd aan de hoofdfunctie. Die hoofdfunctie is de exploitatie van het [handelsnaam 1] met bijbehorend [handelsnaam 2] . De natuurbestemming is ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie – [handelsnaam 1] ’ waarop zich onder meer het [handelsnaam 2] en het ontvangstgebouw bevindt, sterk genuanceerd.
7.3.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het horecaterras ondergeschikt is aan de horeca in het ontvangstgebouw. Dat betekent dat net als voor de horeca in het ontvangstgebouw, ook voor het horecaterras geldt dat sprake is van verbondenheid met de exploitatie van het [handelsnaam 1] . Ook van het horecaterras mogen dus alleen betalende wandelaars van het [handelsnaam 2] gebruik maken. Van de noodzakelijke ondergeschiktheid is geen sprake meer als de horecavoorziening zelfstandig opereert van het [handelsnaam 1] . Voor de ondergeschiktheid is verder relevant dat tussen partijen niet in geschil is dat het horecaterras zich naast het ontvangstgebouw bevindt, in omvang beperkt is (40 m2) en wordt bediend door dezelfde keuken die ook de horeca in het ontvangstgebouw voor haar rekening neemt. De capaciteit van die keuken is niet uitgebreid ten opzichte van wat is vergund in het projectafwijkingsbesluit en de omgevingsvergunning van 5 augustus 2015.
7.4.
Verweerder zegt in het bestreden besluit over een horecaterras ook nog dat voor het horecaterras sprake is van een ondergeschikte activiteit in het kader van extensief recreatief medegebruik van de bestemming als [handelsnaam 1] als gedefinieerd in artikel 1.29 van de planregels. Dat is volgens de rechtbank echter niet juist. Een horecaterras kan naar het oordeel van de rechtbank naar haar aard geen extensief recreatief medegebruik zijn. Daar heeft eiser gelijk in en dit volgt volgens de rechtbank reeds uit de definitie in het bestemmingsplan. Een horecaterras is geen recreatie en uit de jurisprudentie [5] komt bovendien naar voren dat extensief recreatief medegebruik moet gaan om recreatieactiviteiten door derden die nauwelijks ruimtelijke invloed hebben op de bestemming. Omdat er wel sprake is van een toegestane horecavoorziening in combinatie met de exploitatie van het [handelsnaam 1] , heeft dit onjuiste standpunt van verweerder geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
Conclusie
8. Omdat zowel de horeca in het ontvangstgebouw als het horecaterras niet in strijd zijn met het bestemmingsplan, is er geen sprake van de weigeringsgrond zoals opgenomen in artikel 28a, derde lid, van de APV. Verweerder hoefde de exploitatievergunning daarom niet te weigeren en dat betekent dat het beroep van eiser ongegrond is.
9. Omdat het beroep ongegrond is, hoeft verweerder het door eiser betaalde griffierecht niet aan hem te vergoeden en bestaat er geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
10. Ten overvloede merkt de rechtbank nog het volgende op. Dat horeca-activiteiten in het ontvangstgebouw en op het horecaterras mogelijk zijn, betekent niet dat daarmee vaststaat dat de huidige feitelijke exploitatie door vergunninghouder in lijn is met de exploitatievergunning en het projectafwijkingsbesluit en/of het bestemmingsplan. Dat is naar het oordeel van de rechtbank echter een handhavingsvraagstuk. Verweerder heeft ter zitting ook aangegeven dat hij een handhavingstraject is gestart. De rechtbank zal zich in deze procedure dan ook onthouden van een oordeel hierover.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, rechter, in aanwezigheid van
J.W.J.M. van Rijt, griffier.
De beslissing is uitgesproken in het openbaar op: 15 september 2021
de griffier is verhinderd om deze uitspraak
te ondertekenen
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 15 september 2021
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.