Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: ROE 22 / 1447
Uitspraak van de voorzieningenrechter van 15 augustus 2022 in de zaak tussen
[naam 1] , wonend te [woonplaats] , verzoeker,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leudal, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 12 mei 2022 (hierna: bestreden besluit 1) heeft verweerder aan verzoeker een last onder dwangsom opgelegd om de op het perceel [adres] (hierna: het perceel) geplaatste observatiepost binnen twee maanden te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 2 juni 2022 (hierna: bestreden besluit 2) heeft verweerder geweigerd om op grond van artikel 5:34 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de begunstigingstermijn te verlengen of op te schorten.
Verzoeker heeft tegen de bestreden besluiten bezwaar gemaakt. Hij heeft voorts de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening, als bedoeld in artikel 8:81, eerste lid, van de Awb, te treffen. Als gemachtigde heeft zich gesteld mr. C.M.J.E.P. Meerts, rechtsbijstandverlener te Beegden.
Het onderzoek ter zitting heeft op 3 augustus 2022 plaatsgevonden, waar verzoeker, bijgestaan door zijn gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door [naam 2] , werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb, voor zover hier van belang, kan, indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2. De voorzieningenrechter stelt vast dat aan de in artikel 8:81, eerste lid, van de Awb geformuleerde formele vereisten is voldaan. Verzoeker heeft bezwaar gemaakt tegen de (samenhangende) bestreden besluiten en deze rechtbank kan bevoegd worden om van de hoofdzaak kennis te nemen. Gelet op de aan verzoeker gegeven begunstigingstermijn – naar aanleiding van het verzoek om een voorlopige voorziening door verweerder nader bepaald op vijf dagen na de uitspraak op dit verzoek – is voorts ook de onverwijlde spoed genoegzaam aangetoond.
3. De beoordeling van een verzoek om een voorlopige voorziening vergt, als het spoedeisend belang niet (geheel) ontbreekt, in de regel een voorlopige beoordeling van de rechtmatigheid van een bestreden besluit en, voor zover aangewezen, een afweging van de betrokken belangen. Voor zover de daartoe in deze zaak uit te voeren toetsing meebrengt dat de rechtmatigheid van de bestreden besluiten wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter een voorlopig karakter en is dat oordeel niet bindend voor de beslissing op bezwaar of in de (eventuele) hoofdzaak.
4. De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
Verweerders besluitvorming en de aanleiding daartoe
5. Verzoeker is eigenaar van het perceel. Op 3 september 2020 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat verzoeker een observatiepost/hut heeft opgericht, waarna een bouwstop is opgelegd.
6. Vervolgens heeft verzoeker op 4 januari 2021 een conceptaanvraag ingediend voor het plaatsen van een observatiepost/hut met een oppervlakte van 16 m² en een hoogte van 3,2 meter. Hij heeft deze aanvraag ingediend omdat hij vanuit de observatiepost/hut onderzoek wil doen naar de achteruitgang van het natuurgebied gelegen achter het perceel.
7. Verweerder heeft verzoeker bij brieven van 29 maart 2021 en 10 augustus 2021 medegedeeld de inmiddels geplaatste observatiepost/hut niet te willen legaliseren omdat de aanvraag niet voldoet aan de regels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Reparatie- en veegplan Buitengebied Leudal 2016” (hierna: het bestemmingsplan). Op grond van het bestemmingsplan is ter plaatse de bestemming ‘Natuur’ en de dubbelbestemming ‘Waarde - archeologie 5’ van toepassing. Daarnaast zijn er diverse gebiedsaanduidingen, zoals ‘overige zone - beekdal’. Op de gronden met de bestemming ‘Natuur’ is het bouwen van gebouwen niet toegestaan. Daarnaast mag er op de gronden met de gebiedsaanduiding ‘overige zone - beekdal’ niet worden gebouwd, met uitzondering van erf-en terreinafscheidingen met een bouwhoogte van maximaal 2 meter. De geplaatste observatiepost/hut is dus in strijd met het bestemmingsplan. Verweerder ziet geen mogelijkheid om van het bestemmingsplan af te wijken.
8. Omdat verweerder geen medewerking aan de legalisatie van de geplaatste observatiepost/hut wil verlenen, heeft hij verzoeker bij brief van 14 oktober 2021 verzocht om deze binnen acht weken te verwijderen. Nadien heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat de observatiepost/hut niet is verwijderd. Om die reden heeft verweerder verzoeker bij brief van 27 januari 2022 bericht voornemens te zijn om handhavend op te treden, omdat sprake is van strijdigheid met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
9. Bij bestreden besluit 1 heeft verweerder verzoeker gelast de observatiepost/hut te verwijderen en verwijderd te houden, op straffe van het verbeuren van een dwangsom van € 5.000,- ineens. Aan deze last is een begunstigingstermijn verbonden van twee maanden na ontvangst van dat besluit. Verweerder heeft aanvullend op het voornemen overwogen dat verblijfsrecreatie op de gronden met de bestemming ‘Natuur’ (ook) niet is toegestaan, nu verzoeker in zijn zienswijze op het voornemen heeft aangegeven de observatiepost/hut op een aanhangwagen te hebben geplaatst en nu als camper/caravan te (gaan) gebruiken.
10. Bij bestreden besluit 2 is het verzoek van verzoeker om “stuiting”, door verweerder opgevat als een verzoek als bedoeld in 5:34 van de Awb, afgewezen.
Is er sprake van een overtreding?
11. De voorzieningenrechter stelt voorop dat verweerder alleen bevoegd is om handhavend op te treden als deze heeft kunnen vaststellen dat gedragingen plaatsvinden die in strijd zijn met een wettelijk voorschrift of een voorschrift uit de omgevingsvergunning, of te wel dat sprake is van een overtreding.
12. Verzoeker bestrijdt dat sprake is van een overtreding. Hij stelt dat de observatiepost/ hut geen bouwwerk is, omdat deze mobiel is en op verschillende plekken op het terrein kan worden geplaatst. Ter onderbouwing hiervan verwijst hij naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 17 mei 2006. [1] Omdat de observatiepost/hut niet meer als zodanig wordt gebruikt, kan ook niet van een bouwwerk worden gesproken. Het gaat nu om een aanhangwagen met daar boven op een kampeermiddel/ schuilhut. Volgens de Algemene Plaatselijke Verordening mag verzoeker een kampeermiddel op zijn eigen terrein plaatsen.
13. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
14. Op grond van artikel 1, aanhef en onder 1.37 van de regels van het bestemmingsplan wordt onder bouwen verstaan het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk, alsmede het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen van een standplaats.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder 1.43 van de planregels wordt onder bouwwerk verstaan een bouwkundige constructie van enige omvang die direct en duurzaam met de aarde is verbonden.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder 1.64 van de planregels wordt onder gebouw verstaan elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder 1.155 van de planregels wordt onder verblijfsrecreatie verstaan recreatie in ruimten welke zijn bestemd of opgericht voor recreatief nachtverblijf, zoals een recreatiewoning, groepsaccommodatie/logeergebouw, pension, bed & breakfast, kampeermiddel, trekkershut of camper, door personen die hun hoofdverblijf elders hebben.
Op grond van artikel 16.2.1, aanhef, van de planregels mogen op of in de voor ‘Natuur’ aangewezen gronden geen gebouwen worden gebouwd. [2]
Op grond van artikel 16.3.5 van de planregels kan verweerder met een omgevingsvergunning afwijken van bepaalde in artikel 16.2.1 voor het oprichten van een observatiehut of schuilhut ten behoeve van de jacht of natuurstudie, mits
a. het gebouw noodzakelijk is voor de uitoefening van de natuurvorsing;
b. de oppervlakte niet meer bedraagt dan 10 m²;
c. de bouwhoogte niet meer bedraagt dan 3 meter;
d. geen onevenredige schade wordt toegebracht aan de voorkomende waarden als aangegeven in lid 16.1 en de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en/of bouwwerken niet onevenredig worden aangetast.
Op grond van artikel 16.4.3, aanhef en onder p, van de planregels wordt tot strijdig gebruik van gronden en bouwwerken in elk geval gerekend verblijfsrecreatie, uitgezonderd ter plaatse van de aanduiding ‘verblijfsrecreatie’, niet is toegestaan. [3]
Op grond van artikel 51.11.2 van de planregels mag ter plaatse van de aanduiding ‘overige zone - beekdal’ niet worden gebouwd, met uitzondering van erf-en terreinafscheidingen met een bouwhoogte van 2 meter.
15. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de observatiepost/hut als een bouwwerk kan worden aangemerkt, omdat sprake is van een constructie van enige omvang die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, en bedoeld is om ter plaatste te functioneren.
16. De voorzieningenrechter volgt dit standpunt van verweerder niet. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling [4] moet een planregel omwille van de rechtszekerheid letterlijk worden uitgelegd, nu de rechtszekerheid vereist dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, kan worden uitgegaan. Nu het begrip ‘bouwwerk’ in de planregels is gedefinieerd, moet verweerder van deze definitie uitgaan. Dit heeft verweerder ten onrechte niet gedaan. Gelet op de definitie in de planregels is de voorzieningenrechter van oordeel dat niet van een bouwwerk kan worden gesproken. De observatiepost/hut is immers niet direct en duurzaam met de aarde verbonden, nu deze op een aanhangwagen is geplaatst en de aanhangwagen kan worden verplaatst. Dat laatste heeft verzoeker ook op zitting bevestigd en verweerder heeft dat niet weersproken. Omdat geen sprake is van een bouwwerk in de zin van het bestemmingsplan, kan verweerder de overtreding van de artikelen 16.2.1 en 51.11.2 van de planregels niet aan de last ten grondslag leggen. Dit geldt echter niet voor de overtreding van artikel 16.4.3, aanhef en onder p, van de planregels. Aangezien verzoeker in bezwaar heeft aangegeven dat de observatiepost/hut die op een aanhangwagen is geplaatst als kampeermiddel is bestemd, kan dit gebruik van de gronden als strijdig met het bestemmingsplan worden aangemerkt.
17. Gelet op het voorgaande komt de voorzieningenrechter tot het voorlopig rechtmatigheidsoordeel dat de last onder dwangsom wat betreft de overtreding van de artikelen 16.2.1 en 51.11.2 van de planregels na heroverweging in bezwaar niet in stand zal kunnen blijven. Voor zover het de overtreding van artikel 16.4.3, aanhef en onder p, van de planregels betreft kan de last wel in stand blijven.
Moet verweerder handhavend optreden?
18. Verzoeker voert aan dat verweerder de belangenafweging niet inzichtelijk heeft gemaakt. Zo is onduidelijk hoe verweerder het algemeen belang ten opzichte van zijn belang heeft afgewogen. Ook is niet duidelijk waarom verweerder vindt dat de observatiepost/hut niet nodig is voor het algemeen belang en het behoud van natuurwaarden.
19. Omdat sprake is van een overtreding is verweerder bevoegd om handhavend op te treden. Verweerder moet, gelet op zijn, uit de vaste jurisprudentie van de Afdeling volgende, beginselplicht tot handhaving, van zijn handhavingsbevoegdheid gebruik maken, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn om dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien. De voorzieningenrechter is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die nopen tot het afzien van handhavend optreden. Daartoe overweegt hij als volgt.
20. Er is geen sprake van concreet zicht op legalisatie, omdat verweerder geen medewerking wil verlenen aan de legalisatie van de observatiepost/hut. Bij deze beoordeling heeft verweerder advies over natuur en landschap gevraagd. Uit dit advies volgt dat er geen noodzaak is om de observatiepost/hut op de onderhavige locatie te plaatsen en de locatie vanuit landschappelijk oogpunt waardevol is en dient te worden behouden. Verweerder heeft ook advies van Stichting Studiegroep Leudal e.o. gevraagd en dit advies bij zijn beoordeling betrokken. Uit dit advies volgt ook dat de noodzaak om de observatiepost/hut te plaatsen ontbreekt. Er wordt reeds periodiek onderzoek naar de natuur in Leudal verricht en verzoeker zou met meetapparatuur, een plek voor monstername en tijdelijke schuilvoorziening voor het waarnemen van zoogdieren en vogels ook onderzoek kunnen doen. Verzoeker heeft niet met stukken onderbouwd dat er, anders dan genoemd in de adviezen, wel een noodzaak bestaat om de observatiepost/hut op onderhavige locatie te plaatsen. Gelet op het voorgaande heeft verweerder in voldoende mate onderbouwd waarom hij geen medewerking aan de legalisatie van de observatiepost/hut wil verlenen, nog daargelaten dat de observatiepost/hut ook qua maatvoering niet voldoet aan de eisen genoemd in artikel 16.3.5 van de planregels. Daarbij merkt de voorzieningenrechter nog op dat verzoeker in de bezwaarfase heeft betoogd dat hij de observatiepost/hut voortaan voor recreatieve doeleinden wil gebruiken. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter niet in waarom de observatiepost/hut zal bijdragen aan het behoud van natuurwaarden.
21. Verder heeft verweerder aan het belang van handhaving meer gewicht toegekend dan aan het belang van verzoeker. Het belang van handhaving is ingegeven door het behoud van natuurwaarden op de locatie. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder het belang van handhaving en het behoud van natuurwaarden zwaarder mogen laten wegen dan het belang van verzoeker om ter plaatse een observatiepost/hut te hebben. Deze belangenafweging heeft verweerder voldoende inzichtelijk gemaakt.
Is de begunstigingstermijn te kort?
22. Verzoeker voert aan dat de begunstigingstermijn te kort is. Hij kan de observatiepost/hut niet gemakkelijk verplaatsen, gelet op de omvang en zwaarte daarvan en het feit dat de observatiepost/hut niet op de openbare weg mag. Voor verweerder bestaat ook geen reden om de observatiepost/hut binnen de begunstigingstermijn van het terrein te verwijderen, nu geen sprake is derde-belanghebbenden en de bezwaarprocedure kan worden afgewacht.
23. De voorzieningenrechter stelt voorop dat een begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag zijn dan nodig is om een overtreding te kunnen beëindigen. In de last onder dwangsom staat dat verzoeker de overtreding binnen een termijn van twee maanden na ontvangst van dat besluit moet beëindigen. Met deze termijn heeft verweerder verzoeker naar het oordeel van de voorzieningenrechter genoeg tijd gegeven om de observatiepost/hut van het terrein te verwijderen. Te meer nu verweerder verzoeker al eerder over de overtreding heeft bericht. Verzoeker wist in feite al sinds oktober 2020 dat hij in overtreding was. Nu verzoeker bovendien op zitting heeft aangeven dat hij de observatiepost/hut met een tractor van het terrein kan verwijderen, bestaat geen aanleiding om een langere begunstigingstermijn te hanteren.
Moet verweerder een dwangsom per tijdseenheid opleggen?
24. Verzoeker stelt zich op het standpunt dat verweerder een dwangsom van € 100,- per dag aan de last moet verbinden in plaats van een dwangsom van € 5.000,- ineens. Hij zal bij een dwangsom van € 100,- per dag ook aan de last voldoen.
25. Op grond van artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb wordt de dwangsom vastgesteld op een bedrag ineens, op een bedrag per tijdseenheid, dan wel per overtreding van de last. Hieruit volgt dat verweerder de mogelijkheid heeft om een dwangsom ineens vast te stellen. Dat verzoeker bij een dwangsom van € 100,- per dag aan de last zal voldoen, maakt niet dat verweerder een dwangsom ineens niet mag vaststellen. Verweerder heeft bij het bepalen van de dwangsom immers beoordelingsvrijheid.
Zijn de belangen juist afgewogen?
26. Aangezien de bestreden besluiten naar het oordeel van de voorzieningenrechter in stand zullen blijven, is in de belangenafweging die in het kader van het verzoek om een voorlopige voorziening wordt verricht, minder ruimte voor het belang van verzoeker bij het schorsen van de bestreden besluiten dan voor het belang van verweerder om de overtreding te beëindigen. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat het belang van verzoeker om een observatiepost/hut voor zijn plezier te mogen hebben op de onderhavige locatie niet opweegt tegen het algemeen belang van het behoud van de natuurwaarden op de locatie. De voorzieningenrechter ziet dan ook in het kader van de belangenafweging geen aanleiding om het verzoek om een voorlopige voorziening toe te wijzen.
Conclusie
27. Het verzoek om een voorlopige voorziening zal worden afgewezen. Verweerder hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Kloos, griffier.
De uitspraak is openbaar gemaakt op 15 augustus 2022.
de griffier is verhinderd voorzieningenrechter
te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op: 15 augustus 2022
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.