Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 21 / 2126
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 augustus 2023
in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. M.C.H. van de Sande - Van de Ven)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen (L),verweerder
(gemachtigde: drs. N. Bakker)
Procesverloop
Bij besluit van 4 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers verzoek om een tegemoetkoming in planschade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) afgewezen. Eisers hebben daartegen bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 23 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweer gevoerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 juni 2023. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde en door [naam taxateur] , taxateur. Verweerder is, zoals schriftelijk aangekondigd, niet ter zitting vertegenwoordigd.
Overwegingen
Het verzoek om tegemoetkoming in planschade
1. Eisers zijn eigenaar van de woningen, agrarische opstallen en bijbehorende percelen aan de [adres] te [woonplaats] , hierna aangeduid als de onroerende zaak. De naast eisers percelen gelegen kadastrale percelen [kadasternummer 1] , [kadasternummer 2] , [kadasternummer 3] en [kadasternummer 4] zijn eigendom van de Stichting Limburgs Landschap. Op 27 juli 2010 heeft verweerder vrijstelling van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud) verleend voor het uitvoeren van ontgravingen en ophogingen op deze percelen. Stichting Limburgs Landschap wil met de verleende vrijstelling de percelen beter laten aansluiten op het nabijgelegen Natura 2000-gebied “Eckeltse Bergen”. Het vrijstellingsbesluit is op 18 december 2013 onherroepelijk geworden.
2. Op 13 december 2018 hebben eisers verweerder verzocht om een tegemoetkoming in de schade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro in verband met het vrijstelingsbesluit. De schade waarvoor de tegemoetkoming wordt gevraagd bestaat uit inkomensderving vanwege een lagere opbrengst van de agrarische percelen van eisers en uit waardevermindering van de onroerende zaak.
De besluitvorming van verweerder
3. Verweerder heeft het verzoek ter advisering voorgelegd aan de [naam bv] heeft verweerder op 4 november 2019 geadviseerd het verzoek af te wijzen. Aan dit advies heeft [naam bv] ten grondslag gelegd dat het vrijstellingsbesluit niet tot planologisch nadeel voor eisers heeft geleid. Verweerder heeft dit advies in het primaire besluit gevolgd en het verzoek afgewezen.
4. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit omdat ze vinden dat er wel sprake was van planologisch nadeel omdat door het vrijstellingsbesluit hun agrarische percelen zullen vernatten zodat ze minder geschikt worden voor landbouw. De Commissie bezwaarschriften van de gemeente Bergen (bezwaarcommissie) heeft naar aanleiding van de op 11 januari 2021 gehouden hoorzitting [naam bv] om een nader advies gevraagd.
5. [naam bv] heeft het nadere advies op 5 maart 2021 uitgebracht. [naam bv] blijft daarin bij haar eerdere oordeel dat het vrijstellingsbesluit geen planologisch nadelige gevolgen voor eisers heeft. De percelen van de Stichting Limburgs Landschap hebben door het vrijstellingsbesluit een natuurfunctie gekregen in plaats van een agrarische functie. De invulling van de natuurfunctie door het aanpassen van de waterhuishouding (met als gevolg dat de percelen van eisers vernatten) beschouwt [naam bv] niet als een rechtstreeks planologisch gevolg van het vrijstellingsbesluit. In dat besluit staat namelijk niets over vernatting. Met de nieuwe natuurfunctie is geen verplichting ontstaan om de percelen te vernatten. Vernatting van gronden kan ook bij andere functies plaatsvinden. Bovendien was vernatting onder het oude planologisch regime, dat buffering en afvoer van water toeliet, ook al mogelijk. De omzetting van agrarisch gebruik naar natuur levert volgens [naam bv] planologisch voordeel op, omdat er voor de (bedrijfs)woning minder sprake van geurhinder zal zijn en deze woning dichter bij de natuur ligt. De lagere geurbelasting vergroot ook (in theorie) de uitbreidingsmogelijkheden van eisers agrarische bedrijf.
6. De bezwaarcommissie is mede op grond van de adviezen van [naam bv] tot het oordeel gekomen dat eisers niet in een planologisch nadeliger situatie zijn komen te verkeren en heeft verweerder op 29 maart 2021 geadviseerd het bezwaar van eisers ongegrond te verklaren.
7.Verweerder heeft de inhoud van de adviezen van [naam bv] en de bezwaarcommissie overgenomen en het bezwaar ongegrond verklaard.
Het beroep van eisers
8. Eisers kunnen zich niet met het bestreden besluit verenigen. Zij voeren aan dat met het vrijstellingsbesluit planologisch de verplichting is ontstaan om de percelen [kadasternummer 1] , [kadasternummer 2] , [kadasternummer 3] en [kadasternummer 4] te vernatten. Dit is nodig om het “Natuurontwikkelingsplan Eckeltse Vennen” uit te voeren. Dat plan voorziet in natuurherstel door in het gebied vennen aan te leggen en het gebied te ontdoen van drainagewerken en diepe ontwateringssloten. Het grondwaterpeil bij deze percelen zal hierdoor stijgen en hierdoor zal ook het grondwaterpeil bij de landbouwpercelen van eisers stijgen, waardoor deze landbouwpercelen zullen vernatten, hetgeen nadelig is voor de opbrengst van eisers agrarisch bedrijf. Het vorige planologisch regime liet rechtstreeks voorzieningen ten behoeve van infiltratie, buffering, opvang en afvoer van water toe. Door het vrijstellingsbesluit zijn deze voorzieningen niet meer toegestaan. Bovendien waren maatregelen ten aanzien van de grondwaterstand, zoals toepassen van bemaling en/of drainage en/of het realiseren van sloten zonder meer mogelijk. Die maatregelen zijn op grond van het vrijstellingsbesluit slechts mogelijk met een vergunning en alleen als de natuurwaarden en natuurdoeleinden niet worden aangetast dan wel de mogelijkheden voor het herstel van die waarden niet wezenlijk worden verkleind. Eisers zijn het niet eens met verweerder dat de vernatting niet een rechtstreeks planologisch gevolg van de vrijstelling is en dat vernatting ook al onder het vorige planologisch regime mogelijk was.
9. Verweerder is in zijn verweerschrift bij het standpunt gebleven dat de vernatting geen direct gevolg is van het vrijstellingsbesluit. Ook handhaaft verweerder zijn standpunt dat onder het oude regime, bij maximale invulling van de planologische mogelijkheden, ook al vernatting mogelijk was, en verwijst in dit verband naar de bepaling dat de percelen mede bestemd waren ten behoeve van infiltratie, buffering, opvang en afvoer van water.
Beoordeling door de rechtbank
Karakter van een vrijstellingsbesluit
10. De rechtbank merkt allereerst op dat in de stukken die partijen en [naam bv] hebben opgesteld wordt gesproken over wijziging van de agrarische bestemming naar een natuurbestemming als gevolg van het vrijstellingsbesluit. De rechtbank heeft van die bestemmingswijziging in het vrijstellingsbesluit geen bevestiging gevonden, hetgeen niet verbaast omdat met een vrijstellingsbesluit de ingevolge het bestemmingsplan geldende bestemming niet wordt gewijzigd. Er is vrijstelling van het bestemmingsplan verleend op basis van een ingediende aanvraag (een concreet project) maar die vrijstelling betekent niet dat agrarisch gebruik niet meer is toegestaan. De vrijstellingverlening leidt bovendien niet tot een nieuwe, generieke natuurbestemming, zoals [naam bv] lijkt te veronderstellen, maar geeft (niet meer en niet minder dan) planologische toestemming voor het aangevraagde project. Het planologische regime direct voorafgaand aan de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel bestaat dus uit het bestemmingsplan met agrarische bestemming en het planologisch regime direct daarna uit datzelfde bestemmingsplan met agrarische bestemming en (met dien verstande dat) vrijstelling (is verleend) voor het aangevraagde project. De adviezen van [naam bv] berusten in zoverre op onjuiste uitgangspunten. Wel heeft de rechtbank geconstateerd dat thans op de percelen [kadasternummer 1] , [kadasternummer 2] en [kadasternummer 3] ingevolge het nu geldende bestemmingsplan “Buitengebied 2018, 1e herziening” (vastgesteld op 13 december 2022) de bestemming “Natuur” rust.
Is de vernatting van het gebied een direct gevolg van het vrijstellingsbesluit?
11. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat (feitelijk) sprake is van vernatting van de percelen van eisers na uitvoering van het project waarvoor vrijstelling is verleend (het natuurherstel / de natuurontwikkeling met vernatting van het gebied waarop de vrijstelling ziet tot gevolg en daarmee ook vernatting van de omliggende percelen). Eisers hebben dit op zitting aan de hand van foto’s ook laten zien. Evenmin is in geschil dat vernatting op zichzelf schade oplevert voor het agrarische bedrijf van eisers. Ter zitting is dit door eisers ook nog uitvoerig toegelicht. Partijen verschillen wel van mening over de vraag of die vernatting een (rechtstreeks) planologisch gevolg is van het vrijstellingsbesluit en of het vrijstellingsbesluit daarmee tot waardevermindering van de onroerende zaak heeft geleid.
12. Uit het vrijstellingsbesluit blijkt dat de vrijstelling is verleend voor “de in de aanvraag genoemde werkzaamheden ten behoeve van venherstel”. In de aanvraag werd, blijkens de aanhef van het vrijstellingsbesluit, gevraagd om vrijstelling van het bestemmingsplan voor “het afgraven en ophogen van gronden ten behoeve van venherstel”. De vrijstelling is dus verleend voor het afgraven en ophogen van gronden gericht op venherstel. In het vrijstellingsbesluit staat verder dat sprake is van omzetting van agrarische gronden naar natuur met als doel onder andere omvorming tot natte heide en tot grasland met vennen, waarvoor een ingrijpende wijziging van de waterhuishouding nodig is. De rechtbank kan niet anders dan concluderen dat de verleende vrijstelling daarmee voor een groot deel is gericht op natuurherstel of -ontwikkeling door vernatting en dus vernatting beoogt. Vernatting van de omliggende gronden is, en dat is op zichzelf ook niet in geschil, een logisch en direct gevolg van de vernatting door de natuurontwikkeling (waarop het vrijstellingsbesluit expliciet is gericht).
13. De werkzaamheden waarvoor vrijstelling is verleend en de natuurontwikkeling waren onder het voorheen geldende planologisch regime niet toegestaan – anders zou vrijstellingverlening ook niet nodig zijn – en zijn als gevolg van het vrijstellingsbesluit wel planologisch toegestaan. Verweerder verwijst voor zijn standpunt dat vernatting onder het oude regime mogelijk was naar het feit dat voorzieningen ten behoeve van infiltratie, buffering, opvang en afvoer van water mogelijk waren, maar de rechtbank kan verweerder daarin niet volgen en is het met eisers eens dat voorzieningen ten behoeve van buffering, opvang en afvoer van water juist leiden tot verlaging van het grondwaterpeil, dus tot verdroging en niet tot vernatting van de percelen. Als de voorheen mogelijke infiltratievoorzieningen voldoende waren voor de met het aangevraagde project beoogde vernatting, zou het vrijstellingsbesluit ook niet nodig zijn geweest. Bovendien waren deze voorzieningen slechts via een aanlegvergunning toegestaan en omdat dit een zelfstandige planschadeoorzaak is, dienen die mogelijkheden niet meegenomen te worden in de planologische vergelijking.
14. Naar het oordeel van de rechtbank kan in redelijkheid niet worden gezegd dat onder de agrarische bestemming (zonder het vrijstellingsbesluit) vernatting mogelijk was in de aard en omvang zoals na het vrijstellingsbesluit mogelijk is door het afgraven van gronden en de overige met het vrijstellingsbesluit mogelijk gemaakte werkzaamheden. In dit verband moet naar het oordeel van de rechtbank gekeken worden naar een reële maximale invulling van het voorheen geldende regime. Natuurontwikkeling en vernatting op deze schaal kunnen naar oordeel van rechtbank, voor zover al toegestaan op grond van de agrarische bestemming, met voldoende zekerheid worden uitgesloten uitgaande van een reële maximale invulling van de agrarische bestemming.
15. Dat feitelijke handelingen (zoals het stilzetten van pompen en het afgraven van gronden) nodig zijn ter uitvoering van het vrijstellingsbesluit maakt niet dat het causale verband tussen het vrijstellingsbesluit en de vernatting ontbreekt of wordt doorbroken. Indirecte planschade manifesteert zich feitelijk immers altijd pas na uitvoering van (bouw)werkzaamheden of een feitelijke gebruikswijziging, maar dat betekent niet dat als die werkzaamheden voorheen planologisch niet mogelijk waren en na de planologische maatregel wel, geen sprake is van waardevermindering als gevolg van de planologische maatregel. Dat de opgetreden vernatting feitelijke schade is, betekent niet dat het vrijstellingsbesluit dat deze vernatting mogelijk maakt, geen planologische schade (waardevermindering door de mogelijk gemaakte natuurontwikkeling grotendeels bestaande uit vernatting van het gebied en/of schade door inkomstenderving) oplevert. De stelling van [naam bv] dat uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 januari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:239) volgt dat vernatting geen schadeoorzaak is die is opgenomen in artikel 6.1 van de Wro en dus niet onder planschade valt, kan de rechtbank in dit verband niet volgen. Als schadeoorzaak wordt in het planschadeverzoek gewezen op het vrijstellingsbesluit. Vernatting is in dit verband een schadefactor: schade die optreedt bij uitvoering van hetgeen het vrijstellingsbesluit planologisch mogelijk maakt. De rechtbank ziet niet in waarom vernatting als gevolg van de vrijstellingverlening (c.q. de natuurontwikkeling die de vrijstelling mogelijk maakt) geen schadefactor is. [naam bv] maakt in dit verband ten onrechte geen onderscheid tussen enerzijds vernatting als mogelijk gevolg van andere besluiten (zoals een peilbesluit) of van feitelijke handelingen (zoals het stilzetten van pompen die het gebied droog hielden) of door een andere oorzaak en anderzijds vernatting als gevolg van het afgraven van gronden en aanleggen van vennen c.a. die door de vrijstelling mogelijk worden gemaakt.
16. Dat geen verplichting tot vernatting is ontstaan door het vrijstellingsbesluit, zoals [naam bv] stelt, is niet relevant voor planschade. Een planologische maatregel leidt in het stelsel van toelatingsplanologie normaliter nu eenmaal niet tot verplichte realisatie, maar zoals hiervoor overwogen is vernatting wel een rechtstreeks gevolg van het project waarvoor de vrijstelling is verleend en daarmee van het vrijstellingsbesluit.
Planvoordeel
17. Terzijde merkt de rechtbank nog op dat de redenering over planvoordeel (nog daargelaten dat bij het gestelde ontbreken van nadeel, planvoordeel niet relevant is) door het wegvallen van de agrarische bestemming niet kan worden gevolgd. Ten eerste geldt deze bestemming nog (zoals onder 10 is overwogen), maar ook als wel met voldoende zekerheid zou kunnen worden uitgesloten dat deze bestemming nog kan worden gerealiseerd, gaat de redenering mank. Het gestelde planvoordeel gaat namelijk met name uit van het woongenot in de bedrijfswoning, terwijl de onroerende zaak zijn hoogste waarde ontleent aan de agrarische bestemming/functie daarvan en niet aan het wonen nabij natuur in plaats van nabij agrarische gronden.
Conclusie
18. De rechtbank is concluderend van oordeel dat het pas met het vrijstellingsbesluit planologisch mogelijk is geworden om op de percelen tot de betreffende natuurontwikkeling (waaronder venherstel en omvorming tot natte heide) te komen, dat vernatting van het betreffende gebied (en daarmee, naar niet in geschil ook van het omliggende gebied) een direct gevolg is van (het mogelijk maken van) deze natuurontwikkeling en dat er dus een causaal verband bestaat tussen het vrijstellingsbesluit en vernatting van de landbouwpercelen van eisers. Volgens de adviezen van [naam bv] ontbreekt dit verband. Ook overigens kleven er gebreken aan de adviezen waarop verweerder het bestreden besluit heeft gebaseerd.
19. Verweerder had daarom niet op de adviezen van [naam bv] en de bezwaarcommissie mogen afgaan en het verzoek van eisers om tegemoetkoming in planschade niet op basis van die adviezen mogen afwijzen. Het bestreden besluit is daardoor onvoldoende gemotiveerd.
20. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit kan niet in stand blijven. Verweerder dient, op basis van een nieuw advies, een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eisers.
21. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
22. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.674,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.G.P.M. Zweipfenning, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 augustus 2023
de griffier is verhinderd deze rechter
uitspraak mede te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op: 23 augustus 2023
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.