Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 23/2291
uitspraak van de voorzieningenrechter van 17 november 2023
in de zaak tussen
[verzoekster] , verzoekster
(gemachtigde: mr. T. Segers),
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(gemachtigden: mr. S.C.C. Martis, F.D.A. Korff en G. Batens).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen het besluit van de Minister van 28 september 2023.
1.1.
In dat besluit van 28 september 2023 heeft de Minister aan verzoekster een bevel tot stillegging van werk voor de duur van een maand opgelegd in verband met herhaaldelijk overtreden van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit). Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om te bepalen dat zolang nog niet is beslist op haar bezwaar het bevel tot stilleggen niet mag worden uitgevoerd.
1.2.
De Minister heeft zich bereid gevonden om de ingangsdatum van het bevel op te schorten tot een week na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
1.3.
Verder heeft de Minister inhoudelijk op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. Ook verzoekster heeft nog aanvullende stukken ingebracht.
1.4.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 9 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] , directeur van verzoekster, [naam] , werkzaam voor verzoekster, de gemachtigde van verzoekster en de gemachtigden van de Minister.
Totstandkoming van het besluit
2. Verzoekster is een bedrijf gespecialiseerd in systemen voor de opwekking van duurzame energie, zoals zonnepanelen, en in dat kader adviseert, ontwerpt, levert, installeert en onderhoudt zij zonnepanelen. Zij is vier keer beboet geweest, omdat is geconstateerd dat bij het uitvoeren van werkzaamheden geen of geen doelmatige valbescherming aanwezig was. Het betrof de volgende overtredingen:
- bij besluit van 4 december 2018 is aan verzoekster een boete opgelegd ter hoogte van € 54.000,-, vanwege overtreding van artikel 3.16, eerste lid, juncto artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit. Deze overtreding is geconstateerd op 17 november 2017 bij de uitvoering van een project van verzoekster aan de [adres] te [plaats] . In de beslissing op bezwaar van 6 september 2019, is de overtreding van artikel 3.16, eerste en vijfde lid, van het Arbobesluit gehandhaafd. De boete voor deze overtreding is met 75% gematigd wegens verminderde verwijtbaarheid op grond van artikel 1, sub a, b. en c, elfde lid van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving. De boete voor deze overtreding is onherroepelijk.
- bij besluit van 17 november 2020 is aan verzoekster een boete opgelegd ter hoogte van in totaal € 32.400,- wegens een drietal overtredingen van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. De overtredingen zijn geconstateerd op 6 maart 2019 bij het uitvoeren van werkzaamheden van een project van verzoekster aan de [adres] te [plaats] . Bij uitspraak van 14 september 2023 [1] heeft de rechtbank onder meer geoordeeld dat de boetes voor de overtredingen terecht zijn opgelegd. De boetes zijn gematigd met 5 procent vanwege het overschrijden van de behandeltermijn.
3. Naar aanleiding van laatstgenoemde geconstateerde overtredingen heeft verzoekster bij besluit van 17 november 2020 op grond van artikel 28a van de Arbeidsomstandighedenwet een waarschuwing preventieve stillegging van werk gekregen van de Minister. De waarschuwing houdt in dat als verzoekster zich nog een keer schuldig maakt aan eenzelfde soort of vergelijkbare overtreding er een bevel tot stillegging van werk volgt. In voornoemde uitspraak van 14 september 2023 is het beroep gericht tegen deze waarschuwing ongegrond verklaard.
4. Op 26 juni 2023 heeft een inspectie plaatsgevonden door een arbeidsinspecteur van de Inspectie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de inspectie) bij een project van verzoekster aan de [adres] te [plaats] . De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt boeterapport van 17 juli 2023 en een aanvullend boeterapport van 15 september 2023. Hieruit blijkt dat tijdens de inspectie is geconstateerd dat een medewerker van verzoekster voorbereidende werkzaamheden voor het installeren en monteren van zonnepanelen op een hoogte van ongeveer 12 meter verrichtte zonder dat er beschermingsmaatregelen waren getroffen om valgevaar te voorkomen. Er was geen steiger of bordes geplaatst en ter plaatse van de genoemde werkzaamheden waren geen hekwerken of leuningen als dakrandbeveiliging aangebracht en ter beschikking gesteld. Bij het valgevaar was bovendien geen rekening gehouden met risico verhogende omstandigheden, zoals het kunnen vallen op het omliggende terrein onder de dakrand, bestaande uit erfverharding en een betonnen trap. Ook werd er geen gebruik gemaakt van harnasgordels met vanglijn (persoonlijk beschermingsmiddel) en waren deze middelen niet op de arbeidsplaats aanwezig. Dit is volgens de Minister opnieuw een overtreding van artikel 3.16, eerste lid van het Arbobesluit en daarom heeft de Minister bij besluit van 28 september 2023 verzoekster een boete ter hoogte van € 9.000,- opgelegd.
5. In navolging van de waarschuwing van 17 november 2020 heeft de Minister op 28 september 2023 het besluit genomen tot het bevel tot stillegging van de werkzaamheden voor de duur van een maand op grond van de artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten (Beleidsregel). De stillegging betreft het door en/of ten behoeve van verzoekster verrichten van werkzaamheden waarbij valgevaar bestaat. Dat betekent alle werkzaamheden die worden uitgevoerd op een hoogte van 2.5 meter of meer en onder risico verhogende omstandigheden dan wel bij openingen in vloeren, zoals bedoeld in artikel 3.16, tweede lid, van het Arbobesluit.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
6. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Spoedeisend belang
7. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen een voorlopige voorziening als “onverwijlde spoed” dat vereist. Er moet sprake zijn van zo’n spoed dat een bezwaarprocedure niet kan worden afgewacht. Dat betekent dat sprake moet zijn van een situatie waarin de beslissing op bezwaar niet afgewacht kan worden, omdat het onmogelijk zal zijn eventuele gevolgen van (de uitvoering van) het besluit te herstellen (onomkeerbaarheid).
8. Een financieel belang vormt op zichzelf onvoldoende reden om een voorlopige voorziening te treffen. Eventuele schade kan namelijk worden verhaald als achteraf blijkt dat het bestreden besluit onrechtmatig is. Dit kan anders zijn als aannemelijk is dat verzoekster in een financiële noodsituatie is of zal komen te verkeren. [2]
9. Verzoekster heeft gesteld dat zij door de stillegging enorme schade leidt. Onder verwijzing naar de jaarrekening uit 2022 en een schriftelijke berekening van de omzetgegevens over 2023 heeft zij aangevoerd dat een stillegging van een maand leidt tot een omzetderving van ruim twee keer het eigen vermogen van verzoekster. Verder leidt de stillegging volgens verzoekster tot aansprakelijkstellingen wegens vertragingsschade, nu een groot aantal projecten moeten worden stil gelegd en mogelijk tot media-aandacht met imagoschade als gevolg.
10. Hoewel verzoekster niet met stukken heeft onderbouwd dat zij door een stillegging van een maand in een financiële noodsituatie is of komt te verkeren geeft de voorzieningenrechter verzoekster het voordeel van de twijfel mede gelet op de door haar gegeven toelichting tijdens de zitting en zal daarom in deze zaak uitgaan van voldoende spoedeisend belang.
Bevoegdheid bevel tot stillegging
11. Voor een bevel preventieve stillegging moet voldaan zijn aan de voorwaarden van artikel 9.10a, eerste lid van het Arbobesluit: er moet een eerste overtreding zijn geconstateerd waarvoor een boete is opgelegd, er moet een tweede overtreding zijn geconstateerd waarvoor een boete is opgelegd en een waarschuwing is gegeven en er moet een derde overtreding zijn geconstateerd.
12. Tussen partijen is niet in geschil dat op 26 juni 2023 een werknemer van verzoekster op een plat dak van een appartementencomplex gelegen aan de [adres] te [plaats] voorbereidende werkzaamheden voor het installeren en monteren van zonnepanelen op een hoogte van ongeveer 12 meter verrichtte zonder dat ter plaatse de noodzakelijke voorzieningen waren aangebracht om valgevaar tegen te gaan. Verzoekster betwist niet dat dit een overtreding is van artikel 3.16, eerste lid van het Arbobesluit. De voorzieningenrechter stelt vast dat daarmee voldaan is aan de voorwaarden van artikel 9.10a, eerste lid van het Arbobesluit en de Minister in beginsel bevoegd is om aan verzoekster een bevel tot stillegging op te leggen. Dat de boete en de waarschuwing preventieve stillegging van werk van 17 november 2020 nog niet onherroepelijk zijn en daarom het bestreden besluit niet kan uitgaan van een tweede overtreding maakt voorgaande niet anders, nu de wetgever uitdrukkelijk de keuze heeft gemaakt dat niet hoeft te worden gewacht op onherroepelijkheid van eerdere sancties, voordat een stillegging wordt opgelegd vanwege de effectiviteit ervan. [3] Ook het beroep op de onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid, van het EVRM [4] treft geen doel. Er is niet gebleken van een verband tussen deze bestuursrechtelijke procedure en een strafprocedure.
Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenredigheid van het bevel
13. Tussen partijen staat verder ter discussie of de Minister gebruik heeft mogen maken van deze bevoegdheid.
14. De voorzieningenrechter stelt voorop dat een bevel tot stillegging, een herstelsanctie als bedoeld in artikel 5:2, eerste lid, van de Awb, een geschikt middel is om verdere overtredingen van de Arbowetgeving op het gebied van doelmatige arbeidsbescherming te voorkomen. Op deze manier wordt voorkomen dat werknemers bloot (kunnen) worden gesteld aan valgevaar met alle gevolgen van dien voor de betrokken werknemers, hun naasten en de maatschappelijke lasten, die daarmee gepaard gaan. Als een waarschuwing een nieuwe overtreding niet heeft voorkomen, rechtvaardigt dit in beginsel een preventieve stillegging. Dat de stillegging nadelige gevolgen heeft voor verzoekster is inherent aan het besluit. Hier heeft de wetgever nadrukkelijk voor gekozen [5] . De Minister mag zich in beginsel daarom op het standpunt stellen dat het algemene belang dat is gediend met handhaving van de wettelijke voorschriften in een geval als dit voorop staat. Daarbij moet wel gekeken worden naar de individuele omstandigheden en de Minister moet een belangenafweging maken om te beslissen of hij van de bevoegdheid gebruik maakt en op welke wijze. Ten aanzien van de toepassing van die bevoegdheid heeft de Minister de Beleidsregel vastgesteld.
15. Verzoekster doet een beroep op artikel 4, derde lid, van deze beleidsregel. Zij voert daartoe aan dat nu de eerder bij besluit van 4 december 2018 opgelegde boete voor de overtreding van artikel 3.16, eerste en vijfde lid, van het Arbobesluit bij het project [plaats] met 75% is gematigd, de Minister de stillegging achterwege moet laten.
16. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de Minister geen toepassing hoeven geven aan artikel 4, derde lid, van de Beleidsregel. Weliswaar is de eerdere boete gematigd maar onder verwijzing naar de voornoemde uitspraak van de rechtbank van 14 september 2023 stelt de voorzieningenrechter vast dat dit niet geldt voor de boete van 17 november 2020. Evenmin geldt dit voor de boete van 28 september 2023. Verzoekster heeft in deze procedure ook niet gesteld noch is de voorzieningenrechter gebleken dat laatstgenoemde boete moet worden gematigd op grond van verminderde verwijtbaarheid. Dat maakt dat de voorzieningenrechter vooralsnog geen aanleiding ziet om te concluderen dat de Minister met toepassing van artikel 4, derde lid, van de Beleidsregel dient af te zien van stillegging.
17. De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat ten tijde van het bevel tot stillegging niet is gebleken dat het bevel niet noodzakelijk was om verdere overtredingen te voorkomen. Niet is gebleken dat het opleggen van bestuurlijke boetes toereikend is (geweest) om herhaling van de overtredingen te voorkomen. Zo staat als niet althans onweersproken vast dat verzoekster ten tijde van de inspectie op 26 juni 2023 geen veilige werkwijze had ontwikkeld om valgevaar ter plaatse tegen te gaan. Bovendien ontbrak adequaat toezicht op het naleven van veiligheidsinstructies. Uit het boeterapport van 17 juli 2023 en het aanvullende boeterapport van 15 september 2023 blijkt dat bij de werkzaamheden in het geheel geen maatregelen waren genomen om het aanwezige valgevaar tegen te gaan, terwijl dit wel mogelijk was. Gelet hierop heeft de Minister zich terecht op het standpunt gesteld dat verzoekster na de eerder opgelegde boetes en de waarschuwing onvoldoende maatregelen heeft genomen om overtredingen te voorkomen. Dat het volgens verzoekster slechts 0,1% van de projecten zou betreffen maakt de stillegging niet minder noodzakelijk. Met de Minister is de voorzieningenrechter van oordeel dat de veiligheid van iedere werknemer telt.
18. Wat betreft de evenredigheid van het bevel tot stillegging overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
18.1.
Verzoekster heeft in haar verzoekschrift en in de onderliggende stukken van deze procedure een bedrijfsomschrijving gegeven en met documenten onderbouwd dat volgens haar voldoende maatregelen zijn genomen om valgevaar te voorkomen.
18.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat voor zover deze maatregelen dateren van voor de overtreding deze niet hebben kunnen voorkomen dat opnieuw een overtreding van artikel 3.16, eerste lid van het Arbobesluit is geconstateerd zodat niet kan worden geconcludeerd dat deze maatregelen ten tijde van het bevel voldoende effectief waren.
Voor het beantwoorden van de vraag of uitvoering van het bevel nu nog evenredig is moet naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook worden vastgesteld welke veranderingen verzoekster heeft doorgevoerd na de door Minister gestelde overtreding op 26 juni 2023. De preventieve stillegging is immers, zoals hiervoor reeds weergegeven, een herstelsanctie en de periode van de stillegging kan worden gebruikt om orde op zaken te stellen en het veiligheidsbeleid aan te passen, zodat herhaling wordt voorkomen. Indien inmiddels zodanige aanpassingen in het veiligheidsbeleid zijn gedaan dat op basis daarvan kan worden gezegd dat sprake is van een relevante gedragswijziging, dan is het doel van de stillegging inmiddels bereikt. Het alsnog stilleggen van de werkzaamheden is dan niet meer evenredig.
18.3.
Ter zitting heeft verzoekster uiteengezet - en dat blijkt ook uit de onderliggende documenten - dat zij na de geconstateerde overtreding op 26 juni 2023 nog verdere wijzigingen heeft doorgevoerd in het reeds bestaande veiligheidsbeleid. Er wordt actief gewerkt door verzoekster aan een verbetering van de veiligheidscultuur, het vergroten van het bewustzijn daarvan en het bewerkstelligen van een gedragsverandering op de korte en lange termijn binnen het bedrijf van verzoekster. Zo zijn er na het incident in juni 2023 diverse toolbox-meetings en werkoverleggen geweest, waarin verzoekster haar medewerkers expliciet stimuleert om elkaar aan te spreken op onveilig werken en waarin verzoekster de verplichting van een medewerker benadrukt om het werk stil te leggen als niet veilig wordt gewerkt. Er is een sanctiebeleid dat ook daadwerkelijk wordt toegepast als er veiligheidsproblemen zijn, die te herleiden zijn tot eigenstandig handelen van werknemers. Dit heeft er toe geleid dat alle betrokken werknemers bij de overtreding van 26 juni 2023 een officiële waarschuwing hebben gekregen en bij herhaling kan dit een reden opleveren voor ontslag. Verder wordt aanvullend op de werkvoorbereiding (waarin de risico’s per project in kaart zijn gebracht, zijn beoordeeld en de beheersmaatregelen zijn beschreven) voorafgaande aan de werkzaamheden aan de medewerkers gevraagd om op de projectlocatie een zogenoemde Last Minute Risc Analysis uit te voeren. Daarmee wordt ter plaatse gecontroleerd of de voorgeschreven maatregelen passend zijn om de aanwezige risico’s te beheersen. Bij alle werkzaamheden ten behoeve van een project is een voorman aanwezig die belast is met houden van toezicht. Indien en voor zover er naast de voorman geen projectleider aanwezig kan zijn bij de start van een project verplicht verzoekster haar werknemers na het opbouwen van de collectieve veiligheidsmiddelen foto’s toe sturen, zodat de projectleider met de voorman en de medewerkers kan beoordelen of de toegepaste veiligheidsmaatregelen voldoende zijn. Dit als extra waarborg op het toezicht ter plaatse en naast de gebruikelijke werkplekinspecties die sinds de laatste overtreding van het Arbobesluit zijn verachtvoudigd. Dit draagt bij aan het bewustzijn van de medewerkers en daarmee aan gedragsverandering. Daarnaast heeft verzoekster haar bedrijfsvoering laten doorlichten door een veiligheidsexpert. De aanbevelingen van deze veiligheidsexpert zijn of worden nu doorgevoerd en uit deze aanbevelingen blijkt ook niet dat het toezicht ter plaatse op bovenstaande wijze niet goed is geregeld of dat verzoekster hier nog meer aan kan doen dan zij thans doet.
19. De Minister heeft ter zitting erkend dat verzoekster veel inspanningen (heeft) verricht om valgevaar te voorkomen, maar stelt zich op het standpunt dat tot op heden nog steeds niet of althans onvoldoende is gebleken van een gedragswijziging. De medewerkers van verzoekster lijken wel op de hoogte te zijn van de bestaande veiligheidsprocedures, maar gelet op de in het verleden geconstateerde overtredingen kiezen medewerkers er toch voor om af te wijken van deze procedures. Verzoekster heeft gelet op haar zorgplicht de verplichting om dit te voorkomen en dient dit ook aan te tonen.
20. Het is juist dat in de Arbeidsomstandighedenwet is verankerd dat werknemers hun werk op een gezonde en veilige manier moeten kunnen verrichten en dat de verantwoordelijkheid daarvoor primair ligt bij de werkgever. De werkgever heeft de verplichting een deugdelijk arbobeleid, gericht op de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers, te voeren en deze zorgplicht houdt mede in dat de werkgever zijn werknemers moet beschermen tegen eigen fouten of onvoorzichtigheden. Maar het verbeteren van de veiligheidscultuur is een voortdurende proces, hetgeen de Minister ook erkent. Desgevraagd heeft de Minister ter zitting niet duidelijk kunnen maken wat verzoekster thans nog meer kan en moet doen dan zij al doet (te weten: het stimuleren van haar medewerkers om elkaar aan te spreken op onveilig werken, het strikt toezien op de naleving van de bij haar medewerkers bekende veiligheidsinstructies door het houden van adequaat toezicht en het zo nodig treffen van disciplinaire maatregelen) ten behoeve van een cultuurverandering en daarmee een gedragsverandering. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft de Minister dan ook onvoldoende gemotiveerd dat uitvoering van het bevel nu nog evenredig is. De Minister kan dit alsnog doen in de bezwaarfase, maar gelet op het voorgaande, de onomkeerbaarheid van de stillegging en de mogelijke gevolgen daarvan voor verzoekster acht de voorzieningenrechter het belang van verzoekster totdat op haar bezwaar is beslist zwaarder dan het belang van de Minister bij handhaving van het besluit van 28 september 2023.
Conclusie en gevolgen
21. Het voorgaande betekent dat de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening toewijst en het besluit 28 september 2023 schorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op het bezwaar. De preventieve stillegging mag niet ten uitvoer worden gelegd. De overige gronden behoeven in het kader van de voorlopige voorziening geen bespreking.
22. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, moet de Minister aan verzoekster het griffierecht vergoeden. Ook krijgt verzoekster een vergoeding voor de proceskosten, die zij heeft gemaakt. De Minister moet die vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 837,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.674,-.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het besluit van 28 september 2023 tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- bepaalt dat de Minister het griffierecht van € 365,- aan verzoekster moet vergoeden;
- veroordeelt de Minister tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan verzoekster.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.J.J. Derks-Voncken, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. D.H.J. Laeven, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 november 2023.
Griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 17 november 2023