Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 22/2455
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 november 2023 in de zaak tussen
[eiser] , wonende te [woonplaats] ,
eiser
(gemachtigde: mr. drs. C.M.J.E.P. Meerts),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leudal,
verweerder
(gemachtigde: mr. P.P.L. Lucas).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen de aan hem opgelegde last onder dwangsom om de op het perceel [adres] te [woonplaats] (het perceel) geplaatste observatiepost binnen twee maanden te verwijderen en verwijderd te houden en de weigering om de begunstigingstermijn te verlengen of op te schorten.
1.1.
Met het bestreden besluit van 20 september 2022 is verweerder bij zijn besluiten gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 11 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben als partij deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiser is eigenaar van het perceel. Hij heeft in mei 2019 te kennen gegeven dat hij achter zijn huis een bouwwerk wil realiseren. Verweerder heeft eiser daarop bericht dat dit niet mogelijk is omdat dit in strijd is met het geldende bestemmingsplan “Reparatie- en veegplan Buitengebied Leudal 2016” (het bestemmingplan). Op grond van het bestemmingsplan zijn bouwwerken en overkappingen enkel toegestaan binnen het bouwvlak. Op 3 september 2020 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat eiser een observatiepost/hut heeft opgericht. Daarop is op 5 oktober 2020 een schriftelijke stillegging van de werkzaamheden opgelegd.
2.1.
Vervolgens heeft eiser op 4 januari 2021 een conceptaanvraag ingediend voor het plaatsen van een observatiepost/hut met een oppervlakte van 16 m² en een hoogte van 3,2 meter. Hij heeft deze aanvraag ingediend omdat hij vanuit de observatiepost/hut onderzoek wil doen naar de achteruitgang van het natuurgebied gelegen achter het perceel.
2.2.
Verweerder heeft eiser bij brieven van 29 maart 2021 en 10 augustus 2021 meegedeeld de inmiddels geplaatste observatiepost/hut niet te willen legaliseren omdat de aanvraag niet voldoet aan de regels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Reparatie- en veegplan Buitengebied Leudal 2016” (hierna: het bestemmingsplan). Op grond van het bestemmingsplan is ter plaatse de bestemming ‘Natuur’ en de dubbelbestemming ‘Waarde - archeologie 5’ van toepassing. Daarnaast zijn er diverse gebiedsaanduidingen, zoals ‘overige zone - beekdal’. Op de gronden met de bestemming ‘Natuur’ is het bouwen van gebouwen niet toegestaan. Daarnaast mag er op de gronden met de gebiedsaanduiding ‘overige zone - beekdal’ niet worden gebouwd, met uitzondering van erf- en terreinafscheidingen met een bouwhoogte van maximaal twee meter. De geplaatste observatiepost/hut is dus in strijd met het bestemmingsplan. Verweerder heeft voorts overwogen dat hij geen mogelijkheid ziet om van het bestemmingsplan af te wijken.
2.3.
Omdat verweerder geen medewerking aan de legalisatie van de geplaatste observatiepost/hut wil verlenen, heeft hij eiser bij brief van 14 oktober 2021 verzocht om deze binnen acht weken te verwijderen. Nadien heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat de observatiepost/hut niet is verwijderd. Om die reden heeft verweerder eiser bij brief van 27 januari 2022 bericht voornemens te zijn om handhavend op te treden, omdat sprake is van strijdigheid met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo [1] .
2.4.
Bij het primaire besluit 1 van 12 mei 2022, verzonden 17 mei 2022, heeft verweerder eiser gelast de observatiepost/hut te verwijderen en verwijderd te houden, op straffe van het verbeuren van een dwangsom van € 5.000,- ineens. Aan deze last is een begunstigingstermijn verbonden van twee maanden na ontvangst van dat besluit. Verweerder heeft aanvullend op het voornemen overwogen dat verblijfsrecreatie op de gronden met de bestemming ‘Natuur’ (ook) niet is toegestaan, nu eiser in zijn zienswijze op het voornemen heeft aangegeven de observatiepost/hut op een aanhangwagen te hebben geplaatst en nu als camper/caravan te (gaan) gebruiken.
2.6.
Eiser heeft tegen de beide primaire besluiten bezwaar gemaakt en hangende het bezwaar tevens de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
2.7.
2.8.
Bij het bestreden besluit van 20 september 2022 heeft verweerder - onder een aanvullende motivering van het primaire besluit 1 en een verwijzing naar het advies van de commissie [4] van 2 augustus 2022 - de bezwaren van eiser tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of verweerder eiser terecht een last onder dwangsom heeft opgelegd en terecht heeft geweigerd de begunstigingstermijn te verlengen dan wel op te schorten. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
3.1.
Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep van eiser ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Juridisch kader
4. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
4.1.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
5. Op grond van artikel 1, aanhef en onder 1.37 van de planregels van het bestemmingsplan wordt onder bouwen verstaan het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk, alsmede het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen van een standplaats.
5.1.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder 1.43 van de planregels wordt onder bouwwerk verstaan een bouwkundige constructie van enige omvang die direct en duurzaam met de aarde is verbonden.
5.2.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder 1.61 van de planregels wordt onder extensief recreatief medegebruik verstaan recreatief gebruik van gronden (…) en daarmee gelijk te stellen activiteiten die geen specifiek beslag leggen op de ruimte (…).
5.3.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder 1.64 van de planregels wordt onder gebouw verstaan elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
5.4.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder 1.155 van de planregels wordt onder verblijfsrecreatie verstaan recreatie in ruimten welke zijn bestemd of opgericht voor recreatief nachtverblijf, zoals een recreatiewoning, groepsaccommodatie/logeergebouw, pension, bed & breakfast, kampeermiddel, trekkershut of camper, door personen die hun hoofdverblijf elders hebben.
6. Op grond van artikel 16.2.1, aanhef, van de planregels mogen op of in de voor ‘Natuur’ aangewezen gronden geen gebouwen worden gebouwd.
7. Op grond van artikel 16.3.5 van de planregels kan verweerder met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 16.2.1 voor het oprichten van een observatiehut of schuilhut ten behoeve van de jacht of natuurstudie, mits
a. het gebouw noodzakelijk is voor de uitoefening van de natuurvorsing;
b. de oppervlakte niet meer bedraagt dan 10 m²;
c. de bouwhoogte niet meer bedraagt dan 3 meter;
d. geen onevenredige schade wordt toegebracht aan de voorkomende waarden als aangegeven in lid 16.1 en de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en/of bouwwerken niet onevenredig worden aangetast.
8. Op grond van artikel 16.4.3, voor zover hier van belang, wordt tot strijdig gebruik van gronden en bouwwerken in elk geval gerekend:
(…)
d. parkeerterrein, uitgezonderd de gronden ter plaatse van de aanduiding 'wonen';
(…)
n. opslagdoeleinden, uitgezonderd opslag die verband houdt met het beheer en het onderhoud van een landgoed;
(…)
p. verblijfsrecreatie, uitgezonderd ter plaatse van de aanduiding ‘verblijfsrecreatie’, niet is toegestaan.
9. Op grond van artikel 51.11.2 van de planregels mag ter plaatse van de aanduiding ‘overige zone - beekdal’ niet worden gebouwd, met uitzondering van erf- en terreinafscheidingen met een bouwhoogte van 2 meter.
Standpunt eiser
10. Eiser kan zich niet verenigen met de opgelegde last onder dwangsom en de weigering van verweerder om de begunstigingstermijn te verlengen. Hij voert daartoe aan dat handhaving niet aan de orde is, omdat de observatiepost geen bouwwerk is. Volgens eiser gaat het college ten onrechte uit van de situatie ten tijde van het voornemen. Toen stond de observatiepost wel op de grond, maar inmiddels niet meer. Sinds geruime tijd, al vanaf het primaire besluit 1, staat de observatiepost namelijk op de aanhangwagen. Eiser heeft niet de intentie om de observatiepost weer op de grond te plaatsen en vindt het ongepast dat verweerder stelt dat hij een schijnconstructie creëert om het in het bestemmingsplan neergelegde bouwverbod te omzeilen. Er is namelijk geen verbod van toepassing, aldus eiser. Verder stelt eiser dat de observatiepost geen kampeermiddel is en ook niet daartoe bestemd is. Het is en blijft een mobiele observatiepost met als doel het doen van onderzoek naar de achteruitgang van het natuurgebied dat gelegen is achter zijn perceel.
Kan verweerder de eerder opgelegde last onder dwangsom in stand laten?
11. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat niet van een bouwwerk kan worden gesproken nu de observatiepost/hut op een aanhangwagen is geplaatst en deze aanhangwagen kan worden verplaatst. De rechtbank stelt verder vast dat in het bestreden besluit is opgenomen dat er weliswaar momenteel geen sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo (en artikel 16.2.1. en 51.11.2 van de planvoorschriften), maar dat dit gedeelte van de opgelegde last onder dwangsom toch in stand wordt gelaten om herhaling van de overtreding te voorkomen. Verweerder geeft aan dat de observatiepost/hut ten tijde van het voornemen geplaatst was op de aarde waardoor er toen wel sprake was van een bouwwerk. Eiser zou de observatiepost/hut eenvoudig weer op de grond kunnen plaatsen en om dit te voorkomen blijft dit gedeelte van de last in stand, aldus verweerder. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder aangevuld dat de opgelegde last onder dwangsom pas bij een overtreding verbeurd zal worden.
11.1.
De rechtbank is van oordeel dat uit het voorgaande volgt dat er geen sprake is van een overtreding van de artikelen 16.2.1 en 51.11.2 van de planvoorschriften waardoor er thans ook geen bevoegdheid bij verweerder is om op deze grond handhavend op te treden. Voor zover verweerder bedoelt te stellen dat toch een last onder dwangsom kan worden opgelegd omdat sprake is van een zogenaamde “preventieve last onder dwangsom” is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank heeft daartoe het volgende overwogen.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
(de Afdeling) is een bestuursorgaan slechts bevoegd tot het opleggen van preventieve bestuursdwang indien overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden. Verweerder heeft in het bestreden besluit weliswaar verwoord dat ten tijde van het bekendmaken van het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom de observatiepost/hut direct op de aarde stond en toen onbetwist sprake was van een bouwwerk - hetgeen ook niet in geschil is -, maar dit enkele feit is onvoldoende om een preventieve last onder dwangsom op te leggen. Daarvoor zal verweerder moeten motiveren dat sprake is van een met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid dat eiser de observatiepost/hut weer op de grond zal plaatsen. Weliswaar heeft verweerder in het bestreden besluit opgenomen dat eiser de observatiepost/hut eenvoudig weer op de aarde kan terugplaatsen, maar daarmee is niet voldaan aan het door de Afdeling geformuleerde criterium nu nergens uit blijkt dat eiser dit opnieuw met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal doen. Sterker nog, eiser heeft in zijn beroepschrift duidelijk aangegeven dat hij geen voornemen en reden heeft de observatiepost weer op de grond te plaatsen met de wetenschap van nu. De enkele omstandigheid dat de observatiepost/hut al eens op de aarde was geplaatst en daar weer eenvoudig zou kunnen worden teruggeplaatst is daarom, zonder nadere motivering, onvoldoende voor het bevoegd kunnen opleggen van een preventieve last onder dwangsom.
12. Nu de beroepsgrond slaagt, is het beroep gegrond en zal het bestreden besluit worden vernietigd. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld welke consequenties zij daaraan moet verbinden. Daarbij geldt dat de bestuursrechter bij een vernietiging van het bestreden besluit op kenbare wijze de mogelijkheden tot een definitieve beslechting van het geschil dient te onderzoeken. Dit houdt in dat de bestuursrechter dient na te gaan of de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen.
Is sprake van een overtreding op grond waarvan verweerder bevoegd is handhavend op te treden?
13. Verweerder heeft het bestreden besluit niet alleen gegrond op artikel 2.12.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, maar ook op een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo omdat de observatiepost/hut als kampeermiddel wordt gebruikt.
Eiser heeft in beroep weliswaar betwist dat hij de observatiepost/hut als kampeermiddel gebruikt, stellende dat hij dit louter in zijn zoektocht naar legalisatie heeft geopperd. De rechtbank is - ex-tunc toetsend [5] - van oordeel dat verweerder ten tijde van het tot stand komen van het bestreden besluit waarde heeft mogen hechten aan hetgeen eiser in de bezwaarfase over het (beoogde) gebruik van de observatiepost/hut heeft verklaard. Eiser heeft toen immers verklaard dat het een schuilgelegenheid en overnachtingsmiddel is. Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in het bestreden besluit op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat dit gebruik van de grond in strijd is met artikel 16.4.3, aanhef en onder p, van de planregels. Verweerder heeft daarom de overtreding van voormeld artikel aan de last onder dwangsom ten grondslag mogen leggen en is daarom op die grondslag wel bevoegd om handhavend op te treden.
Moet verweerder ook handhavend optreden?
14. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling [6] volgt dat, beginselplicht tot handhaving, van zijn handhavingsbevoegdheid gebruik maken, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn om dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
14.1.
Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhavend optreden zou moeten worden afgezien, is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken.
Verweerder heeft al bij het tot stand komen van de last onder dwangsom van 12 mei 2022 gemotiveerd dat van een concreet zicht op legalisatie geen sprake is omdat de strijdigheid met de bestemming ‘beekdal’ en de bestemming ‘natuur’ niet kan worden opgeheven. Wat betreft de bestemming ‘natuur’ heeft verweerder gemotiveerd dat de strijdigheid niet kan worden opgeheven middels een binnenlandse afwijking omdat de observatiepost te groot is (voor wat betreft oppervlakte en hoogte), niet nodig is voor de uitoefening van de natuurvorsing (natuurstudie) en niet is aangetoond dat de observatiepost/hut geen schade toebrengt aan de natuur aldaar. Er is namelijk geen sprake van een concreet zicht op legalisatie, omdat verweerder geen medewerking wil verlenen aan de legalisatie van de observatiepost/hut. Verweerder heeft in dat verband advies ingewonnen bij diverse vakafdelingen van zijn gemeente en bij de Stichting Studiegroep Leudal e.o. Hieruit volgt dat de noodzaak om de observatiepost/hut te plaatsen, ontbreekt. Er wordt reeds periodiek onderzoek naar de natuur in Leudal verricht en eiser zou met meetapparatuur, een plek voor monstername en tijdelijke schuilvoorziening voor het waarnemen van zoogdieren en vogels ook onderzoek kunnen doen. Eiser heeft niet met stukken onderbouwd dat er, anders dan genoemd in de adviezen, wel een noodzaak bestaat om de observatiepost/hut op onderhavige locatie te plaatsen. Gelet op het voorgaande heeft verweerder in voldoende mate onderbouwd dat en waarom hij geen medewerking aan de legalisatie van de observatiepost/hut wil verlenen - daargelaten dat de observatiepost/hut ook qua maatvoering niet voldoet aan de eisen genoemd in artikel 16.3.5 van de planregels.
14.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder bovendien aan de belangen die gemoeid zijn met handhaving meer gewicht mogen toekennen dan aan het belang van eiser om ter plaatse een observatiepost/hut te hebben. Deze belangenafweging heeft verweerder voldoende inzichtelijk gemaakt.
14.3.
Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten. Verweerder hoeft dus geen nieuw besluit op bezwaar te nemen en kan handhavend optreden.
Is de begunstigingstermijn te kort?
15. Voor zover eiser in beroep nog heeft aangevoerd dat de begunstigingstermijn van twee maanden te kort is, leidt dit de rechtbank niet tot een ander oordeel. De rechtbank stelt, onder verwijzing naar hetgeen de voorzieningenrechter heeft overwogen voorop dat de begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag zijn dan nodig om een overtreding te beëindigen. Met deze termijn heeft verweerder eiser naar het oordeel van de rechtbank genoeg tijd gegeven om de observatiepost/hut van het terrein te verwijderen. Temeer nu verweerder eiser al eerder over de overtreding heeft bericht. Eiser heeft in de gronden van beroep ook verder niet nader onderbouwd waarom de begunstigingstermijn te kort zou zijn en een verlenging van deze termijn in de rede had gelegen, terwijl dit – mede gelet op hetgeen bij de voorzieningenrechter is besproken en overwogen – wel van hem mocht worden verwacht. Deze beroepsgrond behoeft daarom geen nadere bespreking.
Conclusie en gevolgen
16. Het beroep is gegrond, gelet op hetgeen hiervoor in rechtsoverwegingen 11 tot en met 12 is overwogen. Het bestreden besluit zal daarom worden vernietigd.
17. De rechtbank ziet echter aanleiding de rechtgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Dat betekent dat verweerder geen nieuw besluit op bezwaar hoeft te nemen en dat de last onder dwangsom in stand blijft en verweerder handhavend mag optreden.
18. Nu het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de rechtbank niet gebleken.
19. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank tevens dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 181,- vergoedt.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.674,- te betalen aan eiser;
- draagt verweerder op het voor het beroep betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.J. Krens, rechter, in aanwezigheid van mr. D.S.A.W. Raes, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 november 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 17 november 2023
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.