Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 21 / 2421 en ROE 21 / 2422
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 juli 2024 in de zaken tussen
[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. Q.W.J. de Ruijter),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas, verweerder
(gemachtigden: mr. R.A.H.M. van der Steen, mr. N.J.A.G. Aalhofs, [gemachtigde 1] ,
[gemachtigde 2] ).
Inleiding
1. Bij besluit van 1 maart 2021 heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens huisvesting van arbeidsmigranten op het adres [adres] te [plaats] . In het besluit van 23 maart 2021 heeft verweerder het verzoek van eiseres om opschorting van de begunstigingstermijn afgewezen.
1.1.
Eiseres heeft tegen deze besluiten bezwaren gemaakt. [1] Verweerder heeft de bezwaren bij besluiten van 26 juli 2021 (de bestreden besluiten) ongegrond verklaard en de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom van 1 maart 2021 herroepen wat betreft de begunstigingstermijn en de begunstigingstermijn bepaald op zes weken na de uitspraak van de rechtbank in het door [B.V.] ingestelde beroep (ROE 21/1890) tegen de geweigerde omgevingsvergunning voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
1.2.
Eiseres heeft tegen deze besluiten beroepen (last onder dwangsom: ROE 21/2421, begunstigingstermijn: ROE 21/2422) ingesteld.
1.3.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een (aanvullend) verweerschrift.
1.4.
Bij brief van 20 november 2023 heeft verweerder de motivering van de last onder dwangsom gewijzigd. Bij besluit van dezelfde datum heeft verweerder de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom van 1 maart 2021 aangepast tot zes weken na de verzenddatum van de brief van 20 november 2023. Eiseres heeft tegen de gewijzigde motivering van de last onder dwangsom aanvullende gronden van beroep ingediend.
1.5.
De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft bij mondelinge uitspraak van
16 januari 2024 [2] het besluit van 20 november 2023 inzake de begunstigingstermijn geschorst tot zes weken na de datum van de uitspraak van de rechtbank op het beroep van [B.V.] tegen de geweigerde omgevingsvergunning (ROE 21/1890).
1.6.
Eiseres heeft op 18 maart 2024 een overzichtsdocument ingediend.
1.6.
De rechtbank heeft de beroepen op 4 april 2024, gevoegd met de zaken
ROE 21/1890 en ROE 21/1891 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:
[naam 1] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder. Tevens was ter zitting aanwezig [naam 2] namens [B.V.] Na de zitting heeft de rechtbank deze zaken gesplitst, zodat afzonderlijk uitspraak wordt gedaan.
(Totstandkoming van) de bestreden besluiten
2. [B.V.] (hierna: [B.V.] ) is eigenaar van het pand gelegen aan het [adres] te [plaats] (hierna: het pand). Eiseres is de huurder van het pand. Dit betreft een voormalig hotel met 36 kamers en 2 appartementen. Sinds 2004 wordt het pand gebruikt voor huisvesting van (tijdelijke) arbeidsmigranten. Het pand heeft op grond van het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” (hierna: het bestemmingsplan), vastgesteld op 16 juni 2015, de bestemming ‘Horeca’ met de functieaanduiding ‘Hotel’. De door [B.V.] ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning voor de huisvesting van arbeidsmigranten in het pand is bij besluit van 29 januari 2021 afgewezen, omdat het gebruik van het pand volgens verweerder in strijd is met het bestemmingsplan aangezien een hotelfunctie niet de huisvesting van arbeidsmigranten omvat. Het tegen dit besluit gerichte bezwaar van [B.V.] heeft verweerder bij besluit van 3 juni 2021 ongegrond verklaard. [B.V.] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld (ROE 21/1890).
2.1.
Blijkens een op 3 februari 2021 door een handhaver van de gemeente Peel en Maas uitgevoerde hercontrole is, aan de hand van het nachtregister, geconstateerd dat er in totaal 36 arbeidsmigranten werden gehuisvest in het pand. Als gevolg hiervan heeft verweerder bij besluit van 1 maart 2021 aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd van € 8.750,- per constatering per week met een maximumbedrag van € 70.000,- met een begunstigingstermijn van 4 weken. Volgens verweerder overtreedt eiseres artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), omdat het huisvesten van arbeidsmigranten in strijd is met het bestemmingsplan. Een hotelfunctie duidt op recreatief verblijf en omvat niet de huisvesting van arbeidsmigranten.
2.2.
Bij besluit van 23 maart 2021 heeft verweerder het verzoek van eiseres om opschorting van de begunstigingstermijn tot 6 weken na de beslissing op bezwaar tegen de last onder dwangsom afgewezen.
2.3.
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de last onder dwangsom, onder aanvulling van de motivering, gehandhaafd en de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank in het door [B.V.] ingestelde beroep tegen de geweigerde omgevingsvergunning voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
2.4.
Verweerder heeft bij brief van 20 november 2023 de motivering van de last onder dwangsom gewijzigd en voor het overige de rechtsgevolgen ongewijzigd in stand gelaten.
2.5.
Bij besluit van 20 november 2023 heeft verweerder de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom aangepast naar zes weken na de verzenddatum van de wijziging van de motivering van de last onder dwangsom. Bij de in voernoot 2 genoemde uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 januari 2024 is dit besluit geschorst tot zes weken na de datum van de uitspraak van de rechtbank op het beroep van [B.V.] tegen de beslissing op bezwaar tegen de geweigerde omgevingsvergunning.
2.6.
Volgens verweerder hebben de ingestelde beroepen van eiseres op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede betrekking op de beslissingen van 20 november 2023 en heeft hij deze daarom doorgestuurd naar de rechtbank.
Beoordeling door de rechtbank
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op de opgelegde last onder dwangsom het recht van toepassing zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Dat is de Wabo.
Is sprake van besluiten in de zin van artikel 6:19 van Pro de Awb?
4. De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de ambtshalve te beantwoorden vraag of de brieven van verweerder 20 november 2023 besluiten zijn in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. In de aanvullende gronden van beroep stelt eiseres dat de informatie uit de controle van 11 mei 2023, waar verweerder naar verwijst in de brief van
20 november 2023, een nieuw feit betreft op basis waarvan verweerder concludeert dat de huisvesting in strijd is met het bestemmingsplan aangezien sprake is van hoofdverblijf. Gelet hierop is volgens eiseres sprake van een nieuw besluit dat niet onder de reikwijdte van artikel 6:19 van Pro de Awb valt.
5. In artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is bepaald dat het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
6. Ten aanzien van verweerders beslissing van 20 november 2023 om het bestreden besluit wat betreft de last onder dwangsom niet te wijzigen, overweegt de rechtbank dat deze beslissing geen wijziging heeft gebracht in de opgelegde last onder dwangsom, maar slechts een wijziging is van de motivering van het bestreden besluit. De rechtsgevolgen van het bestreden besluit zijn door die nadere motivering niet gewijzigd. Gelet hierop vloeien uit de beslissing van 20 november 2023 inzake de last onder dwangsom geen rechtsgevolgen voort. Dit betekent dat de brief van 20 november 2023 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en daardoor ook geen besluit kan zijn als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb.
6.1.
De beslissing van 20 november 2023 waarbij verweerder de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom heeft aangepast naar zes weken na de verzenddatum van de wijziging van de motivering van de last onder dwangsom, is wel een besluit als genoemd in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, omdat dit gericht is op rechtsgevolg. Bij de in voetnoot 2 genoemde uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 januari 2024 is dit besluit geschorst tot zes weken na de datum van de uitspraak van de rechtbank op het beroep van [B.V.] tegen de beslissing op bezwaar tegen de geweigerde omgevingsvergunning.
Procesbelang begunstigingstermijn
7. De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de ambtshalve te beantwoorden vraag of eiseres procesbelang heeft bij het besluit van 20 november 2023 tot aanpassing van de begunstigingstermijn. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt hiertoe als volgt.
7.1.
Procesbelang is het belang dat een belanghebbende heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is. Door de onder 6.1. genoemde uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 januari 2024 is de begunstigingstermijn geschorst. De vrees van eiseres dat de uitspraak van de rechtbank over de geweigerde omgevingsvergunning (ROE 21/1890) eerder is dan de uitspraak in de handhavingszaak (ROE 21/2124) is ongegrond, aangezien de rechtbank in deze zaken op dezelfde dag uitspraak doet. Ter zitting heeft eiseres haar verzoek om proceskosten-vergoeding in de zaak over de begunstigingstermijn (ROE 21/2422) ingetrokken aangezien in de uitspraak van de voorzieningenrechter al een proceskostenveroordeling heeft plaatsgevonden, zodat hierin, mocht dit al het geval zijn, evenmin een belang kan zijn gelegen. Gelet hierop - zie ook onder 12 - heeft eiseres geen belang meer bij haar beroep tegen de aanpassing van de begunstigingstermijn. Dit betekent dat haar beroep in zaaknummer ROE 21/2422 niet-ontvankelijk is.
Last onder dwangsom
8. De rechtbank beoordeelt hierna het bestreden besluit over de last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de (aanvullende) beroepsgronden van eiseres.
9. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
10. Eiseres stelt in de aanvullende gronden van beroep van 4 januari 2024 dat de tijdens de controle van 11 mei 2023 vergaarde administratieve gegevens zijn vergeleken met inschrijvingen in de Basisregistratie Personen (BRP). De vergelijking van de administratieve gegevens met de inschrijvingen in de BRP betreft een nieuw feit. Op basis van dit nieuwe feit heeft verweerder gemotiveerd dat sprake is van hoofdverblijf en daarmee is volgens verweerder de huisvesting in strijd met het bestemmingsplan. Volgens eiseres is hiermee sprake van een nieuw besluit dat niet valt onder de reikwijdte van artikel 6:19 van Pro de Awb. Ook is volgens eiseres nog steeds onduidelijk wanneer het overnachten van arbeidsmigranten in het pand nog valt onder het verstrekken van nachtverblijf en wanneer sprake is van tijdelijke bewoning. Nu dat niet duidelijk is gemaakt kan de last onder dwangsom niet worden opgelegd, omdat het verblijf in beginsel is toegestaan.
11. Verweerder stelt in de nadere motivering van 20 november 2023 dat, in tegenstelling tot wat zij in het bestreden besluit inzake het besluit last onder dwangsom van 26 juli 2021 heeft aangegeven, de verblijfsduur wel degelijk een rol speelt. Huisvesting impliceert immers dat de verblijfsduur van belang is. Hiertoe verwijst verweerder naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van
14 maart 2018. [3] De grondslag van de overtreding, te weten artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, blijft hetzelfde. Wat volgens verweerder wel veranderd is dat op basis van de feiten aangetoond dient te worden dat sprake is van permanente of tijdelijke bewoning (artikel 11.3.1, onder a, van het bestemmingsplan). De verblijfsduur bepaalt namelijk of een persoon ter plaatse zijn hoofdverblijf heeft of niet. Daarnaast zijn andere feiten en omstandigheden, zoals voorzieningen die passend zijn bij een hotel en het gebruik van de kamers, relevant. Volgens verweerder volgt uit het totaalbeeld dat geen sprake is van een hotel. Zo is gebleken dat passende voorzieningen zoals roomservice en dagelijkse schoonmaak van kamers ontbreken en volgt uit de nachtregisters dat individuele werknemers soms met twee of drie personen op een kamer slapen. Dat is niet gebruikelijk in een hotel. Op basis van de controle van 11 mei 2023, de administratieve gegevens en een vergelijking daarvan met inschrijvingen in de BRP, is volgens verweerder sprake van huisvesting van arbeidsmigranten in strijd met het bestemmingsplan. Zo blijkt uit deze stukken dat meerdere personen langdurig in het pand verblijven. Het is bovendien vaste rechtspraak dat een inschrijving in het BRP in het algemeen een aanwijzing oplevert dat een persoon zijn hoofdverblijf heeft op het adres waar hij staat ingeschreven. [4] Verder blijkt uit opgevraagde huur- en arbeidsovereenkomsten dat eiseres woonruimte (een gedeelde kamer met medegebruik gemeenschappelijke ruimten) verhuurt aan haar werknemers. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt bovendien dat de arbeidsmigranten maximaal 18 maanden op locatie verblijven. Ook dit duidt op hoofdverblijf. Huisvesting van arbeidsmigranten in het pand in dan ook volgens verweerder in strijd met artikel 11.3.1, onder a, van de planregels en levert dus een overtreding op van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
12. Ten aanzien van het door eiseres gestelde over artikel 6:19 van Pro de Awb verwijst de rechtbank naar rechtsoverweging 7. Daarin is geoordeeld dat de nadere motivering van de dwangsom op 20 november 2023 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en daardoor ook geen besluit kan zijn als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb.
13. De rechtbank stelt vast dat de wijziging van de motivering van 20 november 2023 van de last onder dwangsom gebaseerd is op feiten en omstandigheden van na het bestreden besluit. Immers, op grond van de controle van 11 mei 2023, en een vergelijking van een administratief overzicht van de op 11 mei 2023 in het pand gehuisveste arbeidsmigranten met de inschrijvingen van het BRP met als peildatum 15 mei 2023, heeft verweerder bepaald dat sprake is van huisvesting van arbeidsmigranten in strijd met de regels van het bestemmingsplan. Naar het oordeel van de rechtbank is het niet mogelijk (in strijd met de rechtszekerheid) om een last onder dwangsom te baseren op feiten en omstandigheden die na de oplegging van de last onder dwangsom, dan wel de heroverweging in bezwaar, hebben plaatsgevonden. Verweerder kan daarmee namelijk niet aantonen dat de overtreding heeft plaatsgevonden op het moment van het opleggen van de last onder dwangsom. Dit betekent dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit vernietigd wordt, ook omdat verweerder in de aanvullende motivering van 20 november 2023 heeft aangegeven dat de motivering van het bestreden besluit inzake de last onder dwangsom niet juist is aangezien op basis van de feiten en de omstandigheden moet worden aangetoond dat sprake is van permanente of tijdelijke bewoning (artikel 11.3.1, onder a, van het bestemmingsplan). De rechtbank is verder van oordeel dat eiseres zich terecht op het standpunt stelt dat nog steeds onduidelijk is wanneer het overnachten van arbeidsmigranten in het pand nog valt onder het verstrekken van nachtverblijf en wanneer sprake is van tijdelijke bewoning. In de aanvullende motivering stelt verweerder namelijk dat de arbeidsmigranten hun hoofdverblijf hebben in het pand en dat dit is strijd is met artikel 11.3.1, onder a, van het bestemmingsplan, maar verweerder maakt niet duidelijk bij welke verblijfsduur hiervan sprake is. Uit de nadere motivering blijkt niet bij welke verblijfsduur verweerder vindt dat sprake is van tijdelijke bewoning en er derhalve strijd is met artikel 11.3.1, onder a, van het bestemmingsplan. Dit zal wel duidelijk moeten worden. [5] Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel (artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb). Het betoog slaagt.
14. Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
Conclusie en gevolgen
15. Uit rechtsoverweging 7.1 volgt dat het beroep van eiseres over de begunstigingstermijn (ROE 21/2422) niet-ontvankelijk is. Voor een vergoeding van griffierecht en een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
16. Uit rechtsoverweging 13 volgt dat het beroep van eiseres over de last onder dwangsom (ROE 21/2421) gegrond is. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Onder verwijzing naar rechtsoverweging 13 (rechtszekerheid) voorziet de rechtbank voorts zelf in de zaak met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb door de bij het primaire besluit opgelegde last onder dwangsom te herroepen.
Dit betekent niet dat verweerder in het geheel niet bevoegd zou zijn om handhavend op te treden. Het nemen van een nieuw (primair) handhavingsbesluit is aan verweerder. Als hij daartoe overgaat, zal hij moeten bepalen wanneer het overnachten van arbeidsmigranten in het pand nog valt onder het verstrekken van nachtverblijf en wanneer sprake is van tijdelijke bewoning.
17. Omdat het beroep (ROE 21/2421) gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en de zitting bijgewoond. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 624,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.998,-. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit inzake de begunstigingstermijn
(ROE 21/2422) niet ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit inzake de last onder dwangsom
(ROE 21/2421) gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit inzake de last onder dwangsom van 26 juli 2021;
- herroept het primaire besluit inzake de last onder dwangsom van 1 maart 2021;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.998,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van
mr. P.M. van den Brekel, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2024.
rechter
De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 19 juli 2024
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.