ECLI:NL:RBLIM:2025:12341

Uitspraak

RECHTBANK LIMBURG

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummers: ROE 25/2516, 25/2517, 25/2519 en 25/2521

uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 december 2025 op de beroepen en de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen

[naam] , eiser 1 (25/2516 en 25/2517),

[naam], eiser 2 (25/2519 en 25/2521),

uit Baexem, hierna gezamenlijk aangeduid als eisers

(gemachtigde: mr. P.J.A. van de Laar),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leudal, verweerder

(gemachtigde: mr. M.P. de Vries).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de lasten onder bestuursdwang die verweerder aan eisers heeft opgelegd. Die lasten zien op overtredingen van milieuvoorschriften door [naam bedrijf] , het eenmansbedrijf van eiser 2. Eiser 1 is de eigenaar van de gronden en opstallen waarvan eiser 2 voor zijn bedrijf gebruik maakt. Eisers zijn het er niet mee eens dat verweerder hun bezwaren tegen de lasten onder bestuursdwang ongegrond heeft verklaard. Zij hebben daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening.

1.1.

De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder terecht overtreding van milieuvoorschriften heeft aangenomen. Verweerder was daarom bevoegd om aan eisers lasten onder bestuursdwang op te leggen. Of eisers moeten worden aangemerkt als overtreder is daarbij niet relevant. Het is wel relevant voor de vraag of verweerder aan beide eisers kostenverhaal mocht aanzeggen. Eiser 1 is als eigenaar van de gronden en opstallen geen drijver van de inrichting en kan om die reden niet worden aangemerkt als overtreder. De lasten onder bestuursdwang gericht aan eiser 1 blijven in stand, maar de aanzegging van kostenverhaal aan hem wordt herroepen. Eiser 2 is wel overtreder. Hij krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op de beroepen, wijst zij de verzoeken om een voorlopige voorziening af.

Procesverloop

2. Met de bestreden besluiten van 16 september 2025 op de bezwaren van eisers is verweerder bij zijn besluiten van 22 november 2023 gebleven, waarbij verweerder aan eisers lasten onder bestuursdwang heeft opgelegd en kostenverhaal heeft aangezegd. Eisers hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening.

2.1.

Verweerder heeft de voorzieningenrechter bericht bereid te zijn de feitelijke uitvoering van de bestuursdwang op te schorten tot na de uitspraak van de voorzieningenrechter.

2.2.

Verweerder heeft verweerschriften ingediend.

2.3.

Eisers hebben nadere stukken ingediend.

2.4.

De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 19 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van verweerder. Van de kant van verweerder zijn ook verschenen mr. drs. M.G.G. van Nisselroij, kantoorgenoot van de gemachtigde van verweerder, en P. van Lierop, ambtenaar van de gemeente Leudal.

2.5.

Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaken beslist zij ook op de beroepen van eisers daartegen.^[1]

Beoordeling door de voorzieningenrechter

De niet betwiste feiten

3. Het geding heeft betrekking op het bedrijfsterrein aan de [adres] in Baexem waar ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten twee bedrijven waren gevestigd, namelijk [naam bedrijf] en [naam bedrijf] (HCP). HCP is niet betrokken in het geschil. Voorheen was op het bedrijfsterrein ook [naam bedrijf] . gevestigd, die eind 2024 failliet is verklaard.

4. Eiser 1 is eigenaar van de gronden en opstallen van het bedrijfsterrein. Ook is hij directeur/enig aandeelhouder van HCP die, zoals hiervoor al is opgemerkt, niet betrokken is in het geschil. Eiser 2 is de eigenaar van eenmansbedrijf [naam bedrijf] . Voorheen was hij ook de directeur/enig aandeelhouder van HCC.

5. Sinds januari 2019 heeft verweerder ter plaatse controles laten uitvoeren die onder meer zagen op naleving van de voor de inrichting geldende algemene regels van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm). Daarbij zijn overtredingen geconstateerd die ertoe hebben geleid dat verweerder op 3 mei 2021 aan eisers lasten onder dwangsom heeft opgelegd vanwege gebruik in strijd met het bestemmingsplan en vanwege overtredingen van milieuregelgeving. Bij uitspraak van 18 april 2025 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het beroep van eiser 1 gegrond verklaard en het aan hem gerichte dwangsombesluit herroepen, en het beroep van eiser 2 ongegrond verklaard.^[2]Tegen de ongegrondverklaring van het beroep van eiser 2 is hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling).

6. Op 22 augustus 2023 is opnieuw een controle uitgevoerd, waarvan op 28 augustus 2023 een rapport is opgemaakt. In dat rapport is vastgesteld dat nog steeds overtredingen plaatsvinden van de algemene regels van het Abm waarvoor de lasten onder dwangsom zijn opgelegd. Verweerder heeft vervolgens besloten tot het opleggen van lasten onder bestuursdwang en heeft daarbij eisers als overtreder aangemerkt en aan hen kostenverhaal aangezegd.

7. Eisers hebben tegen de lasten onder bestuursdwang bezwaar gemaakt en om een voorlopige voorziening verzocht. Bij uitspraak van 15 februari 2024 heeft de voorzieningenrechter de verzoeken om voorlopige voorziening toegewezen en de lasten onder bestuursdwang geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing van verweerder op de bezwaren van eisers.^[3]

8. Deze uitspraak ziet op de beslissing van verweerder op de bezwaren van eisers, waarbij verweerder – in afwijking van het advies van de Commissie bezwaarschriften en met een aanvullende motivering – bij de lasten onder bestuursdwang en de aanzegging van kostenverhaal is gebleven.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

9. De bestreden besluiten zijn onder meer gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), Besluit omgevingsrecht (Bor), het Abm en de bijbehorende Activiteitenregeling milieubeheer(Arm). Op 1 januari 2024 zijn deze wettelijke regelingen ingetrokken, is artikel 18.2 van de Wet milieubeheer (Wm) gewijzigd en is de Omgevingswet in werking getreden. Uit het overgangsrecht van artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet volgt dat het oude recht op de bestuurlijke sancties van toepassing blijft.

Heeft verweerder terecht overtredingen vastgesteld?

10. De lasten onder bestuursdwang hebben betrekking op – kort weergegeven – de volgende vijf overtredingen:
(1) het binnen de inrichting aanwezig zijn van meer dan vier autowrakken, het demonteren van autowrakken en het opslaan van gedemonteerde onderdelen,
(2) het binnen de inrichting langer dan een jaar opslaan van afvalstoffen,
(3) het binnen de inrichting opslaan van autowrakken, auto-onderdelen en (beschadigde) voertuigen (in de openlucht) zonder toereikende bodembeschermende voorzieningen en maatregelen,
(4) het binnen de inrichting niet gescheiden opslaan en mengen van afvalstoffen, en
(5) het opslaan van autowrakken, het aftappen van vloeistoffen en/of het demonteren van vloeistof bevattende onderdelen uit autowrakken boven een niet vloeistofdichte vloer.

Waren auto’s op het bedrijfsterrein aan te merken als autowrak?

11. Voorafgaand aan de beoordeling hierna van de individuele lasten onder bestuursdwang, bespreekt de voorzieningenrechter eerst of op het bedrijfsterrein auto’s zijn aangetroffen die moeten worden aangemerkt als autowrak. Reden daarvoor is dat het aanwezig zijn van een autowrak een bestanddeel is van meerdere normen die verweerder aan de lasten onder bestuursdwang ten grondslag heeft gelegd.

12. Bij de beoordeling of de auto’s op het bedrijfsterrein moeten worden aangemerkt als autowrak heeft verweerder aansluiting gezocht bij de uitleg van het begrip autowrak door de Afdeling.^[4]Volgens de uitleg van de Afdeling verkeert een autowrak als bedoeld in artikel 1.1 van het Abm in zodanige staat van onderhoud dat het niet op economisch rendabele wijze in rij-technisch voldoende staat is te brengen. Het zijn auto’s die restproducten zijn en als zodanig niet voor later gebruik (als auto) zijn beoogd. De vorige houders hebben zich ervan ontdaan als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Dat de auto’s of onderdelen daarvan nog een economische waarde hebben, doet er niet aan af. In de eerder genoemde uitspraak van 15 februari 2024 oordeelde de voorzieningenrechter over de besluiten tot het opleggen van de lasten onder bestuursdwang dat verweerder niet op deugdelijke en controleerbare wijze had geconstateerd dat binnen de inrichting meer dan vier autowrakken waren opgeslagen en dat er nog altijd demontage van autowrakken plaatsvond. Naar aanleiding van die uitspraak heeft verweerder [naam] van [naam bedrijf] verzocht om onderzoek te doen. Beoordeeld is of voertuigen opgenomen in de bedrijfsvoorraad van [naam bedrijf] voldoen aan de definitie van autowrak zoals de Afdeling die hanteert. De uitkomst van dat onderzoek is neergelegd in een rapport van 15 juni 2024. In het rapport is van elf auto’s vastgesteld dat die voldoen aan het begrip autowrak waarvan de Afdeling uitgaat.

13. Eisers stellen dat verweerder niet van het rapport mocht uitgaan omdat de opsteller van het rapport niet onpartijdig is. Daarbij hebben zij erop gewezen dat eiser 2 eerder door onjuiste rapportages van de opsteller problemen met de Belastingdienst heeft gekregen en dat er ook een geschil is ontstaan tussen de opsteller en eiser 2. De voorzieningenrechter overweegt dat eisers deze stellingen niet nader met documenten hebben onderbouwd. In de door eisers overgelegde rapporten van [naam] van juli 2024 ziet de voorzieningenrechter evenmin reden waarom verweerder aan de juistheid van het rapport van [naam] had moeten twijfelen. Zoals verweerder in het verweerschrift heeft opgemerkt, heeft [naam] de rapporten opgesteld voor een ander doel, namelijk ter bepaling van de vervangingswaarde voor verzekeringsdoeleinden. In de rapporten heeft [naam] voor een aantal auto’s daarbovenop onderbouwd dat restauratie een financieel gunstige beslissing lijkt te zijn. De voorzieningenrechter is van oordeel dat dit een onvoldoende betwisting is van het rapport van [naam] . Voor de vraag of sprake is van een autowrak is namelijk bepalend of degene die de auto aan eiser 2 heeft verkocht, zich ervan heeft ontdaan, wat door de Afdeling is ingevuld met de beoordeling of de auto in zodanige staat van onderhoud is dat het niet op economisch rendabele wijze in rij-technisch voldoende staat is te brengen. Voor de vraag of sprake is van een autowrak is niet bepalend of eiser 2 het autowrak vervolgens economisch rendabel kan restaureren. Nu in de rapporten van [naam] een andere norm is gehanteerd, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder ten onrechte is uitgegaan van het rapport van [naam] .

14. Eisers stellen dat de bestreden besluiten in strijd zijn met de onschuldpresumptie. Zij wijzen erop dat eiser 2 is vrijgesproken door de strafrechter, omdat geen sprake zou zijn van autowrakken,^[5]en dat ten aanzien van eiser 1 is besloten om geen vervolging in te stellen. De voorzieningenrechter volgt eisers hierin niet. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (bijvoorbeeld het arrest van 23 oktober 2014 in de zaak [naam] tegen Portugal, ECLI:CE:ECHR:2014:1023JUD002778510) blijkt dat wanneer een samenhang tussen de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke procedure wordt vastgesteld, dat op zichzelf niet voldoende is voor de conclusie dat vrijspraak door de strafrechter er aan in de weg staat dat in een latere bestuursrechtelijke procedure de gedragingen waarvan de betrokkene is vrijgesproken – als gevolg van minder strenge bewijsregels of op grond van aanvullend bewijs – voldoende aannemelijk worden gemaakt, mits de bestuurlijke en rechterlijke autoriteiten door hun optreden, de motivering van hun beslissing of de door hen gebruikte bewoordingen geen twijfel doen ontstaan over de juistheid van een vrijspraak van hetgeen de verdachte in de strafzaak werd verweten. Voorop gesteld moet worden dat de strafrechtelijke en de bestuursrechtelijke procedures zien op overtreding van dezelfde bepalingen. En hoewel ten behoeve van de bestuursrechtelijke procedure aanvullend het hiervoor genoemde rapport is opgesteld, is het feitencomplex waarop de procedures zijn gebaseerd in de kern hetzelfde. In die zin is sprake van samenhang tussen de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke procedure. Vastgesteld moet echter worden dat in de bestuursrechtelijke procedure in navolging van de Afdeling een andere – minder strenge – uitleg van het begrip autowrak wordt gehanteerd dan in de strafrechtelijke procedure. In de strafrechtelijke procedure heeft de rechtbank geoordeeld dat pas van een autowrak sprake is als een auto niet is voorzien van een kenteken of geldig kentekenbewijs; omdat niet was onderzocht of voor de auto’s kentekenbewijzen aanwezig waren, heeft de rechtbank eiser 2 vrijgesproken. Door aansluiting te zoeken bij de uitleg van het begrip autowrak door de Afdeling en daarbij te vermelden dat dit een andere uitleg is dan door de strafrechter bij de vrijspraak is gehanteerd, is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder in de bestreden besluiten geen twijfel heeft gezaaid aan de juistheid van die vrijspraak.

15. Gezien het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat meerdere auto’s op het bedrijfsterrein moeten worden aangemerkt als autowrak.

Overtreding 1

16. In de last onder bestuursdwang heeft verweerder vastgesteld dat er meer dan vier autowrakken worden opgeslagen en gedemonteerd binnen de inrichting, dat de gedemonteerde onderdelen binnen de inrichting worden opgeslagen en dat voor het opslaan en/of demonteren van autowrakken door het bevoegd gezag geen omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) is verleend. Volgens verweerder is dit in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4.84 van de Abm.

17. Zoals hiervoor is vermeld, heeft verweerder terecht vastgesteld dat op het bedrijfsterrein meer dan vier autowrakken aanwezig waren. Voor het aanwezig hebben van meer dan vier autowrakken is geen OBM verleend, zodat sprake is van de door verweerder geconstateerde overtreding.

Overtreding 2

18. In de last onder bestuursdwang heeft verweerder vastgesteld dat binnen de inrichting van eiser 2 bedrijfsafval langer dan een jaar wordt opgeslagen. Volgens verweerder is dat in strijd met artikel 2.14a, zesde lid, van de Abm. Verweerder heeft zich daarbij gebaseerd op de controlerapporten van 7 augustus 2024 en 20 januari 2025 (over de controle op 20 december 2024), die zijn gebaseerd op de door eiser 2 – al dan niet na vordering door de toezichthouder – overgelegde afvalbonnen.

18. Eisers hebben betwist dat in de inrichting van eiser 2 afvalstoffen langer dan een jaar zijn opgeslagen. Daarbij hebben zij erop gewezen dat oude banden minimaal eenmaal per jaar worden afgehaald door een erkend afvalverzamelaar, dat het oud ijzer in een container een à twee keer per jaar wordt opgehaald, dat de accu’s in de accubak eenmaal in de drie tot zeven maanden wordt opgehaald, en dat de olie minimaal eenmaal per jaar wordt afgevoerd. Met deze stelling hebben zij echter de betwisting van de rapporten die zijn gebaseerd op de afvalbonnen die eiser 2 heeft aangeleverd, niet concreet gemaakt. Verweerder heeft terecht vastgesteld dat sprake is van overtreding van artikel 2.14a, zesde lid, van de Abm.

Overtreding 3

20. In de last onder bestuursdwang heeft verweerder vastgesteld dat binnen de inrichting autowrakken, auto-onderdelen en (beschadigde) voertuigen worden opgeslagen (in de openlucht) zonder toereikende bodembeschermende voorzieningen en maatregelen. Volgens verweerder is dat in strijd met artikel 2.9 van de Abm.

21. Verweerder heeft zich gebaseerd op controlerapporten van 28 augustus 2023 (over de controle op 22 augustus 2023), 7 augustus 2024 en 30 juni 2025. Eisers hebben betoogd dat het rapport van 28 augustus 2023 niet aan de last onder bestuursdwang ten grondslag mocht worden gelegd, omdat het rapport is opgesteld door toezichthouders waarvan verweerder de namen niet bekend heeft gemaakt. De voorzieningenrechter stelt vast dat al uit het laatste rapport van 30 juni 2025 – dat wel de naam van de toezichthouder bevat – blijkt dat alle voertuigen en losse onderdelen zoals assen en motorblokken op het buitenterrein op een vloeistofkerende verharding staan, namelijk een klinkerverharding. Verder is in het rapport onder meer vermeld dat een voertuig dat door [naam] eerder was aangemerkt als autowrak, vloeistof bevatte. Eisers hebben het standpunt van verweerder dat autowrakken op een vloeistofdichte vloer of verharding dienen te worden opgeslagen en dat een vloeistofkerende verharding niet toereikend is, niet betwist; zij betogen dat in dit geval geen sprake is van autowrakken, maar dat betoog slaagt niet, zoals hiervoor is geoordeeld. Verweerder heeft dus terecht vastgesteld dat sprake is van overtreding van artikel 2.9 van de Abm.

Overtreding 4

22. In de last onder bestuursdwang heeft verweerder vastgesteld dat de aanwezige bedrijfsafvalstoffen binnen de inrichting niet worden gescheiden en gemengd met andere afvalstoffen worden opgeslagen. Volgens verweerder is dat een overtreding van artikel 2.12, tweede lid, van de Abm.

23. Verweerder heeft zich voor de vaststelling van de overtreding gebaseerd op het rapport van 28 augustus 2023. Zoals hiervoor is vermeld, betogen eisers dat het rapport niet bruikbaar is, omdat de namen van de toezichthouders daarin bewust zijn weggelaten. Blijkens het rapport is de controle op 22 augustus 2023 uitgevoerd in samenwerking met de politie. In het rapport is vermeld dat is geconstateerd dat in de inrichting nog altijd – na eerdere controles en het opleggen van een last onder dwangsom – sprake is van overtreding van artikel 2.12, tweede lid, van de Abm. Bij het rapport zijn foto’s gevoegd waarop te zien is dat afvalstoffen gemengd zijn opgeslagen. Eisers hebben de juistheid van het rapport niet inhoudelijk betwist. De voorzieningenrechter ziet dan ook geen aanleiding om te oordelen dat verweerder zich niet mocht baseren op het rapport enkel omdat daarin de namen van de toezichthouders zijn weggelaten. Voor zover eisers erop hebben gewezen dat de overtreding inmiddels is beëindigd, overweegt de voorzieningenrechter dat de omstandigheid dat gevolg is gegeven aan de last, geen reden is voor herroeping ervan. Deze omstandigheid maakt de oplegging destijds van de last onder bestuursdwang niet met terugwerkende kracht onrechtmatig. Verweerder heeft dus terecht vastgesteld dat sprake was van een overtreding van artikel 2.12, tweede lid, van de Abm.

Overtreding 5

24. In de last onder bestuursdwang heeft verweerder vastgesteld dat het opslaan van autowrakken, het aftappen van vloeistoffen en/of het demonteren van vloeistofbevattende onderdelen uit autowrakken niet plaatsvindt boven een vloeistofdichte vloer. Volgens verweerder is dat in strijd met artikel 2.1 van de Arm.

25. Verweerder heeft zich voor de vaststelling van de overtreding gebaseerd op de controlerapporten 28 augustus 2023, 7 augustus 2024 en 30 juni 2025, waarin is geconstateerd dat er geen vloeistofdichte vloer aanwezig is binnen de inrichting die door een erkende instelling is beoordeeld en goedgekeurd. Eisers hebben betoogd dat de vloer van de werkplaats is voorzien van een vloercoating en daarmee vloeistofkerend is, en ook dat onder de vloeistofkerende vloer een vloeistofdichte vloer ligt. Daarmee hebben zij niet, met bewijs onderbouwd, aangevoerd dat sprake is van een vloeistofdichte vloer die door een erkende instelling is beoordeeld en goedgekeurd. Verweerder heeft daarom terecht vastgesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1 van de Arm.

Mocht verweerder lasten onder bestuursdwang opleggen?

26. Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat sprake is van overtredingen. Verweerder was daarom bevoegd om handhavend op te treden. Anders dan eisers hebben betoogd ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om dit onevenredig te oordelen, gelet op het belang van de bescherming van het milieu in verhouding tot de belangen van eisers. De voorzieningenrechter begrijpt dat uitvoering van de lasten onder bestuursdwang ingrijpend zijn voor de bedrijfsvoering en de bedrijfsvoorraad van het bedrijf van eiser 2. Tegelijkertijd kan de aard en de omvang van de overtredingen zoals die uit de controlerapporten blijken niet worden ontkend. Nu de eerder opgelegde lasten onder dwangsom niet tot beëindiging hebben geleid, ziet de voorzieningenrechter niet in dat verweerder had moeten afzien van verder handhavend optreden. Dat tegen de uitspraak van de rechtbank van 18 april 2025 over de lasten onder dwangsom hoger beroep is ingesteld bij de Afdeling, maakt niet dat verweerder de uitkomst van die procedure zou moeten afwachten.

Zijn de lasten voldoende duidelijk?

27. Ter zitting hebben eisers betoogd dat de lasten onduidelijk zijn geformuleerd, in die zin dat niet duidelijk is welk deel van de autovoorraad van eiser 2 moet worden aangemerkt als autowrak en welk deel niet. Dit betoog is in een dermate laat stadium naar voren gebracht dat het wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing zou kunnen worden gelaten. Omdat verweerder zich hierover op de zitting heeft uitgelaten, ziet de voorzieningenrechter toch aanleiding om inhoudelijk op het betoog in te gaan. Daartoe overweegt de rechtbank dat verweerder niet gehouden was om in detail voor te schrijven op welke specifieke voertuigen de last betrekking heeft, zie overweging 3.2 van de hiervoor aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2017. In het betoog van eisers ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de lasten onder bestuursdwang onvoldoende duidelijk zijn.

Mocht verweerder aan verzoekers kostenverhaal aanzeggen ?

28. In de bestreden besluiten heeft verweerder – naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 15 februari 2024 – expliciet overwogen dat de overtredingen zijn begaan door eiser 2 als eigenaar van Autobedrijf Hurxkens. Eisers hebben niet betwist dat eiser 2 overtreder is. Zoals volgt uit artikel 5:24, derde lid, van de Awb heeft verweerder de lasten onder bestuursdwang terecht ook aan eiser 1 als eigenaar van het perceel en opstallen en daarmee als rechthebbende bekend gemaakt.

29. Anders dan bij een last onder dwangsom, is bij een last onder bestuursdwang geen sprake van een opgelegde verplichting die door degene tot wie deze herstelsanctie is gericht moet kunnen worden nagekomen, maar van een geboden gelegenheid om - ter voorkoming van het optreden van het bestuursorgaan zelf - maatregelen te treffen om de illegale situatie te beëindigen. De bekendmaking van de lasten onder bestuursdwang staat dan ook los van de vraag ten laste van wie de kosten van bestuursdwang zullen worden gebracht. Verweerder heeft niet alleen aan eiser 2 als overtreder kostenverhaal aangezegd, maar ook aan eiser 1 als eigenaar van de percelen en opstallen waar eiser 2 zijn bedrijf voert.

30. De voorzieningenrechter overweegt dat de normen die verweerder aan de last onder bestuursdwang ten grondslag heeft gelegd, alle zijn gericht tot de drijver van de inrichting. Het verbod van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo is gericht tot degene die een project uitvoert, waaronder wordt verstaan de drijver van de inrichting. Voor de normen opgenomen in de Abm en de daarop gebaseerde Arm is het uitdrukkelijk bepaald in de artikelen 2 en 4 van de Abm.

31. De drijver van de inrichting is eiser 2. Hij is de feitelijke pleger van de overtreding, dan wel de functioneel pleger als zijn medewerkers de handelingen hebben uitgevoerd of nagelaten. Hij heeft immers beschikkingsmacht over de gedragingen van zijn medewerkers en heeft die ook aanvaard. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat verweerder de kosten van bestuursdwang op eiser 2 als overtreder kan verhalen, op grond van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om te oordelen dat dat onevenredig is.

32. Anders dan verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder de kosten van bestuursdwang niet op eiser 1 kan verhalen. Volgens verweerder is eiser 1 functioneel pleger. De voorzieningenrechter volgt dat niet. Dat eiser 1 als verhuurder de beschikkingsmacht heeft over het perceel en de opstallen waarvan eiser 2 gebruik maakt, maakt nog niet dat hij beschikkingsmacht heeft over eiser 2 of zijn medewerkers die de overtreding hebben begaan. Daarbij wijst de voorzieningenrechter erop dat de overtreden normen zijn gericht tot de drijver van de inrichting en eiser 2 enkel in de hoedanigheid van eigenaar van het perceel en de opstallen niet kan worden aangemerkt als drijver van de inrichting. Hij heeft immers geen zeggenschap over de exploitatie van de inrichting en/of over de activiteiten en het gebruik van de inrichting ten behoeve van het verrichten van die activiteiten.

33. Verweerder heeft ter zitting verwezen naar jurisprudentie over aanzegging van kostenverhaal aan eigenaren van panden waar illegaal een hennepkwekerij is aangetroffen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is in dat geval sprake van een andere situatie: de overtreden norm is gericht aan eenieder die een bouwwerk laat gebruiken, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4729, overweging 4.1. In dit geval is – zoals gezegd – de norm niet gericht aan de eigenaar van de percelen en opstallen, maar aan de drijver van de inrichting.

34. Dit betekent dat verweerder ten onrechte kostenverhaal heeft aangezegd aan eiser 1. Het bestreden besluit dat is gericht tot eiser 1 is op dit punt in strijd met artikel 5:25, eerste lid, van de Awb.

Had verweerder proceskosten moeten vergoeden voor de bezwaarfase?

35. Eisers hebben gesteld dat verweerder in de bestreden besluiten ten onrechte geen proceskostenvergoeding hebben toegekend, nu de motivering is aangevuld ten opzichte van de besluiten tot oplegging van de lasten onder bestuursdwang.

36. De voorzieningenrechter volgt eisers hierin niet. Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden deze kosten uitsluitend vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Nu verweerder de besluiten tot oplegging van de lasten onder bestuursdwang niet heeft herroepen, maar alleen de motivering heeft aangevuld, is artikel 7:15, tweede lid, van de Awb niet van toepassing.

37. Daarbij overweegt de rechtbank voor de duidelijkheid dat dit los staat van de vergoeding van de proceskosten voor de bezwaarfase van eiser 1 vanwege de gegrondverklaring van zijn beroep, zoals hierna wordt uitgesproken.

Conclusie en gevolgen

38. Het beroep van eiser 1 is gegrond, omdat het aan hem gerichte bestreden besluit in strijd is met artikel 5:25, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat de voorzieningenrechter het besluit op het bezwaar van eiser 1 deels vernietigt. Het beroep van eiser 2 is ongegrond.

39. De voorzieningenrechter neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf een beslissing en bepaalt dat de aanzegging van het kostenverhaal aan eiser 1 wordt herroepen.

40. Het voorgaande betekent dat de lasten onder bestuursdwang in stand blijven. De kosten van de bestuursdwang mag verweerder wel verhalen op eiser 2, maar niet op eiser 1.

41. Omdat op de beroepen wordt beslist, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.

42. Omdat het beroep van eiser 1 gegrond is moet verweerder de griffierechten voor het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening aan eiser 1 vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten in de beroepsfase en de bezwaarfase. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt in totaal € 4.015,-, namelijk € 2.721,- omdat de gemachtigde een beroepschrift heeft ingediend, een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen, en € 1.294,- omdat de gemachtigde een bezwaarschrift heeft ingediend en aan de hoorzitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

- verklaart het beroep van eiser 2 ongegrond;

- verklaart het beroep van eiser 1 gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit gericht aan eiser 1, voor zover daarbij de aanzegging van kostenverhaal in stand is gelaten;

- herroept het primaire besluit gericht aan eiser 1, voor zover daarbij aan hem kostenverhaal is aangezegd;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit gericht aan eiser 1;

- wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af;

- bepaalt dat verweerder de griffierechten van € 388,- aan eiser 1 moet vergoeden;

- veroordeelt verweerder tot betaling van € 4.015,- aan proceskosten aan eiser 1.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.B.L. van der Weele, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op: 12 december 2025.

griffier

De voorzieningenrechter is verhinderd

de uitspraak te ondertekenen

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 12 december 2025

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.

Bestuursrechtelijke toetsing lasten onder bestuursdwang wegens overtreding milieuvoorschriften en kostenverhaal