Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 23/1222 en ROE 23/1223
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 april 2025 in de zaken tussen
[eiser 1](ROE 23/1222) en
[eiser 2](ROE 23/1223) uit [woonplaats] , eisers
[eiser 2](ROE 23/1223) uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. P.J.A. van de Laar),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leudal
(gemachtigden: mr. drs. M.G.G. van Nisselroij en [gemachtigde] ).
Procesverloop
Bij separate besluiten van 3 mei 2021 heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd vanwege met het bestemmingsplan strijdig gebruik en overtredingen van milieuregelgeving ten aanzien van de percelen aan [adres 1] - [adres 2] in [plaats] (hierna: de dwangsombesluiten).
Eisers hebben tegen de dwangsombesluiten bezwaar gemaakt en voorts aan de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen (zaaknummers ROE 21/1929 en ROE 21/1930).
Bij uitspraak van 19 augustus 2021 heeft de voorzieningenrechter het verzoek van
eiser [eiser 1] (hierna: vader) afgewezen. Daarbij heeft de voorzieningenrechter bij wijze van ordemaatregel de begunstigingstermijn voor de aan vader opgelegde last verlengd tot twee weken na de uitspraak, tot 3 september 2021. Het verzoek van [eiser 2] (hierna: zoon) heeft de voorzieningenrechter bij die uitspraak toegewezen. Daarbij heeft de voorzieningenrechter het aan zoon gerichte dwangsombesluit geschorst tot de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar.
Bij separate besluiten van 18 april 2023 (hierna: de bestreden besluiten) heeft verweerder op de door eisers ingediende bezwaren beslist en de dwangsombesluiten met aanvulling van de motivering in stand gelaten.
Bij besluit van 31 mei 2023 heeft verweerder besloten tot invordering van de door vader verbeurde dwangsommen (hierna: de invorderingsbeschikking).
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten op 2 juni 2023 afzonderlijk beroep ingesteld.
Vader heeft op 15 juni 2023 bezwaar gemaakt tegen het invorderingsbesluit.
Op grond van artikel 5:39 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van vader tegen het dwangsombesluit mede betrekking op de invorderingsbeschikking.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft de beroepen op 5 februari 2025 gezamenlijk op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Namens verweerder zijn [gemachtigde] verschenen en mr. M.P. de Vries, als waarnemer van mr. drs. M.G.G. van Nisselroij.
Overwegingen
I. Inleiding
1. De beroepen hebben betrekking op het bedrijventerrein aan de [adres 1] - [adres 2] in [plaats] waar [bedrijfsnaam 1] en [bedrijfsnaam 2] zijn gevestigd. Tevens was op het terrein [bedrijfsnaam 3] gevestigd, die in december 2024 failliet is verklaard en waarvan vader de directeur/enig aandeelhouder was.
[bedrijfsnaam 1] is een eenmanszaak, waarvan vader eigenaar is. Het bedrijf is in het Handelsregister ingeschreven als autobedrijf en groothandel in automaterialen. Ook voert het bedrijf onderhouds- en reparatiewerkzaamheden uit aan auto’s. De zoon is eigenaar van de gronden en de opstallen op het terrein aan de [adres 1] - [adres 2] . Hij is tevens directeur/enig aandeelhouder van [bedrijfsnaam 2] . Deze onderneming is in het Handelsregister ingeschreven als webwinkel en groothandel in (nieuwe en gebruikte) auto-onderdelen.
2. Voor de percelen [adres 1] en [adres 2] in [plaats] zijn op 3 augustus 1992 aan vader oprichtingsvergunningen verleend op grond van de Hinderwet. Daarbij is aan vader vergunning verleend voor een autobedrijf met showroom, werkplaats en poetsstation op het adres [adres 1] en voor een APK-keuringsstation op het adres [adres 3] . Tevens is op
7 februari 1995 een oprichtingsvergunning op grond van de Hinderwet verleend voor een bouwmaterialen(groot)handel op het adres [adres 2] . Op 2 oktober 2000 is aan vader een vergunning op grond van de Wet Milieubeheer verleend voor een autoherstelinrichting en bouwmaterialenhandel op de adressen [adres 1] - [adres 2] . Volgens overgangsrecht zijn alle vergunningen onder de Hinderwet en Wet Milieubeheer aan te merken als omgevingsvergunningen in de zin van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
3. Tijdens uitgevoerde controles, onder meer op 31 januari 2019, 16 juli 2020 en
22 maart 2021, heeft verweerder geconstateerd dat op deze locatie diverse overtredingen van het bestemmingsplan en milieu-en bouwregeling plaatsvinden. Tijdens de uitgevoerde controles heeft verweerder onder meer geconstateerd dat op het adres [adres 1] - [adres 2] activiteiten plaatsvinden die bestaan uit autodemontage en het opslaan van meer dan vier autowrakken in strijd met het bestemmingsplan Woonkernen Leudal 2017 (hierna: het bestemmingsplan). Ook heeft verweerder geconstateerd dat sprake is van strijd met milieuregelgeving omdat ter plaatse afvalstoffen worden opgeslagen, milieugevaarlijke stoffen in en/of op de bodem worden gebracht, afvalstoffen gemengd worden opgeslagen en geen vloeistofdichte vloer aanwezig is voor de reparatiewerkzaamheden aan auto’s.
4. Verweerder heeft geconcludeerd dat de geconstateerde bevindingen ten aanzien van de autodemontage en de opslag van autowrakken in strijd zijn met het bestemmingsplan en daarmee een overtreding opleveren van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Ten aanzien van de overige milieu gerelateerde overtredingen heeft verweerder geconcludeerd dat sprake is van strijd met de regels uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) en de Activiteitenregeling milieubeheer (hierna: de Activiteitenregeling).
5. Vanwege de voorgenoemde overtredingen heeft verweerder op 4 januari 2021 aan eisers het voornemen kenbaar gemaakt tot het opleggen van (separate) lasten onder dwangsom. Op 22 februari 2021 en 1 maart 2021 hebben eisers tegen dit voornemen zienswijzen ingediend.
6. Bij de dwangsombesluiten heeft verweerder in reactie op de zienswijzen en overeenkomstig het voornemen separaat aan eisers lasten onder dwangsom opgelegd. Het dwangsombesluit van zoon is beperkt tot één last terwijl in het dwangsombesluit van vader vijf lasten onder dwangsom zijn opgenomen.
Het dwangsombesluit gericht aan zoon
7. De last onder dwangsom ten aanzien van zoon ziet op het gebruik van het perceel voor autodemontage en het opslaan van meer dan vier autowrakken dat volgens verweerder in strijd is met het bestemmingsplan (hierna: last 1). Verweerder heeft deze last gegrond op een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 38.1. en artikel 6.5.1. van het bestemmingsplan. Eiser dient de overtreding binnen een begunstigingstermijn van drie maanden te beëindigen en beëindigd te houden. Aan de last kan worden voldaan door op het betreffende perceel, kadastraal bekend gemeente [kadastrale gegevens 1] , geen autodemontage meer uit te voeren en niet meer dan vier autowrakken op te slaan en alle opgeslagen afvalstoffen te verwijderen, onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,- ineens waarbij het maximum te verbeuren bedrag is bepaald op € 20.000,-.
Het dwangsombesluit gericht aan vader
8. Aan vader heeft verweerder meerdere lasten opgelegd.
De eerste last (last 1) met betrekking tot de autodemontage en het opslaan van meer dan vier autowrakken is, net als bij zoon gegrond, op strijd met het bestemmingsplan. Verweerder heeft deze last, net als bij zoon, gegrond op een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 38.1. en artikel 6.5.1. van het bestemmingsplan.
Verweerder heeft echter, anders dan bij zoon, ook een overtreding van milieuregelgeving aan last 1 ten grondslag gelegd. De last aan vader is mede gebaseerd op een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo. Volgens verweerder is voor het opslaan van meer dan vier autowrakken en de autodemontage op grond van artikel 2.2a, tweede lid, onder d, en artikel 2.2a, eerste lid onder b, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) namelijk tevens een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) vereist waarover vader niet beschikt.
Vader dient de overtreding, net als zoon, binnen een begunstigingstermijn van drie maanden te beëindigen en beëindigd te houden. Aan de last kan worden voldaan door op het betreffende perceel, kadastraal bekend gemeente [kadastrale gegevens 1] , geen autodemontage meer uit te voeren en niet meer dan vier autowrakken op te slaan en alle opgeslagen afvalstoffen te verwijderen, onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,- ineens waarbij het maximum te verbeuren bedrag is bepaald op € 20.000,-.
8.1.
Verweerder heeft verder aan het dwangsombesluit van vader strijdigheden met het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling ten grondslag gelegd. Voor die strijdigheden heeft verweerder de onderstaande lasten, met daaraan verbonden begunstigingstermijnen en dwangsommen opgelegd, op grond van de volgende geconstateerde overtredingen:
Last 2: opslag afvalstoffen
Last 2: opslag afvalstoffen
De last om overtreding van artikel 2.14a, zesde lid, van het Activiteitenbesluit binnen een begunstigingstermijn van drie maanden te beëindigen en beëindigd te houden door de afvalstoffen die langer dan 1 jaar binnen de inrichting zijn opgeslagen te verwijderen en af te voeren naar een erkende afvalverzamelaar, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,- ineens met een maximum van
€ 10.000,-
Last 3: vloeistoffen op of in de bodem brengen
Last 3: vloeistoffen op of in de bodem brengen
De last om overtreding van artikel 2.9 van het Activiteitenbesluit binnen een begunstigingstermijn van drie maanden te beëindigen en beëindigd te houden door autowrakken, motorblokken en motoronderdelen waarin zich nog milieugevaarlijke vloeistoffen bevinden van het gras en de onverharde bodem te verwijderen en deze af te geven aan een hiervoor erkende afvalinzamelaar of door bodembeschermende voorzieningen en bodembeschermende maatregelen te treffen waarmee een verwaarloosbaar bodemrisico wordt gerealiseerd, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,- ineens met een maximum van € 10.000,-.
Last 4: gemengd opslaan van afvalstoffen
Last 4: gemengd opslaan van afvalstoffen
De last om overtreding van artikel 2.12, tweede lid, van het Activiteitenbesluit binnen een begunstigingstermijn van drie maanden te beëindigen en beëindigd te houden door de afvalstoffen die binnen de inrichting (zijn) ontstaan te sorteren en niet gemengd met andere afvalstoffen op te slaan binnen een begunstigingstermijn van drie maanden onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,- ineens met een maximum van € 5.000,-.
Last 5: vloeistofdichte vloer
Last 5: vloeistofdichte vloer
De last om overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Activiteitenregeling binnen een begunstigingstermijn van drie maanden te beëindigen en beëindigd te houden door de vloer in de werkplaats waar de reparatiewerkzaamheden worden verricht vloeistofdicht te (laten) maken en deze te laten beoordelen en goedkeuren door een instelling, die daartoe beschikt over een erkenning op grond van het Besluit Bodemkwaliteit, onder oplegging van een dwangsom van € 2.500,- ineens met een maximum van € 2.500,-.
De bestreden besluiten
9. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de tegen de dwangsombesluiten ingediende bezwaren van eisers gegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder de dwangsombesluiten met aanvulling van de motivering in stand gelaten. Verweerder heeft daarbij zowel ten aanzien van zoon als vader wat betreft last 1 de strijdigheid met het bestemmingsplan nader onderbouwd en heeft tevens een nadere motivering gegeven voor de hoogte van de opgelegde (maximum) te verbeuren dwangsombedragen voor de aan eisers opgelegde last 1.
Ook heeft verweerder daarbij ten aanzien van het dwangsombesluit aan vader de grondslag van de overtreding voor last 1 gewijzigd, in die zin dat verweerder in plaats van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo aan de last ten grondslag heeft gelegd.
Voor het overige heeft verweerder de opgelegde lasten ongewijzigd in stand gelaten en heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat terecht is overgegaan tot handhavend optreden vanwege de overtreding van de Wabo en milieuregelgeving. Ook heeft verweerder geen omstandigheden aanwezig geacht op grond waarvan vanwege gebleken onevenredigheid van handhavend optreden had moeten worden afgezien.
De invorderingsbeschikking
10. Bij het invorderingsbesluit is verweerder ten aanzien van vader overgegaan tot het invorderen van verbeurde dwangsommen. Verweerder is daarbij ten aanzien van de opgelegde lasten (1 t/m 5) tot invordering overgegaan van een totaalbedrag van € 47.500,-. Verweerder heeft, onder verwijzing naar een uitgevoerde controle van 18 oktober 2022 en een daartoe opgemaakt controlerapport van 22 november 2022, aan dat besluit ten grondslag gelegd dat vader niet binnen de gestelde begunstigingstermijnen aan de betreffende lasten heeft voldaan, waardoor het maximum aan dwangsommen is verbeurd.
Standpunt eisers
11. Eisers zijn het niet eens met de bestreden besluiten. Eisers stellen zich in beroep
-kort gezegd- op het standpunt dat de dwangsombesluiten ten onrechte aan hen zijn opgelegd. Eisers betwisten de door verweerder gestelde overtredingen en dat zij als overtreder kunnen worden aangemerkt. Verder voeren zij aan dat de dwangsombedragen te hoog zijn en onvoldoende zijn gemotiveerd en dat zij ten onrechte geen proceskostenvergoeding in bezwaar hebben ontvangen. Daarnaast stelt vader zich op het standpunt dat verweerder hem bij het bestreden besluit een nieuwe begunstigingstermijn had moeten stellen en voert zoon aan dat verweerder bij het bestreden besluit ten onrechte de oorspronkelijke last heeft uitgebreid door daarin een nieuwe kadastrale aanduiding (perceel [kadastrale gegevens 2] ) op te nemen.
12. Ten aanzien van de invorderingsbeschikking voeren eisers aan dat de bevoegdheid van verweerder om tot invordering over te gaan is verjaard. Ook betwist vader dat dwangsommen zijn verbeurd voor de opgelegde lasten, waardoor verweerder niet tot invordering mocht overgaan.
II. De beoordeling
13. De rechtbank zal hierna eerst de beroepen tegen de dwangsombesluiten (rechtsoverweging 14 tot en met 38.2) en daarna het beroep tegen de invorderingsbeschikking (rechtsoverweging 39 tot en met 41) beoordelen.
De rechtbank heeft daarbij acht geslagen op het beroep van vader op verjaring van de invorderingsbevoegdheid en beoordeelt deze beroepsgrond bij de beoordeling van het beroep tegen de invorderingsbeschikking. Voor de beoordeling van het beroep van eisers acht de rechtbank het wettelijk kader van belang dat is opgenomen als bijlage bij deze uitspraak.
Ten aanzien van de beroepen tegen de dwangsombesluiten
14. De rechtbank stelt voorop dat, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van een bestuursorgaan worden gevergd dat niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. [1]
15. De rechtbank zal hierna eerst de bevoegdheid tot handhavend optreden beoordelen. Daartoe zal de rechtbank per last (last 1 voor zover gericht tegen vader en zoon, last 1 voor zover gericht tegen vader en last 2 tot en met 5 gericht tegen vader) achtereenvolgens beoordelen of sprake is van een overtreding. Daarna zal de rechtbank beoordelen of eisers als overtreder kunnen worden aangemerkt en of verweerder bevoegd was tot handhavend optreden.
Is sprake van een overtreding?
a.
Last 1 gericht tegen vader en zoon: autodemontage en opslag van meer dan vier autowrakken in strijd met het bestemmingsplan?
Last 1 gericht tegen vader en zoon: autodemontage en opslag van meer dan vier autowrakken in strijd met het bestemmingsplan?
16. Eisers hebben zich in beroep op het standpunt gesteld dat de autodemontage en de opslag van meer dan vier autowrakken op het perceel niet in strijd zijn met het bestemmingsplan. Eisers vinden dat dat niet in strijd net de bestemming ‘bedrijf’ vanwege de specifieke aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf – autobedrijf’ die op het perceel ligt. Binnen deze bestemming is last 1 is daarom volgens eisers ten onrechte opgelegd.
Eisers wijzen er verder op dat autodemontage al was toegestaan op grond van het eerder geldende bestemmingsplan ‘Kern Baexem’ uit 2013 alsook de daarvoor geldende bestemmingsplannen ‘Buitengebied Heythuysen’ uit 1998 en ‘Buitengebied Baexem’ uit 1985. Zij voeren daarvoor aan dat al sinds 1990 ter plaatse autodemontage plaatsvindt en dat vergunningen zijn verleend voor de exploitatie van het autobedrijf met werkplaats. Het gebruik is daarom volgens eisers niet in strijd met het vigerende bestemmingsplan en was ook daarvoor al toegestaan.
17. De rechtbank stelt voorop dat verweerder de last niet heeft gebaseerd op strijdigheden met vergunningvoorschriften van de op 2 oktober 2000 verleende revisievergunning of eerder verleende vergunningen - en daarmee dus geen overtreding van artikel 2.3 van de Wabo aan de last ten grondslag heeft gelegd. Voor de vraag of verweerder bevoegd was handhavend op te treden, is daarom (uitsluitend) van belang of verweerder terecht heeft geconcludeerd dat de autodemontage op het perceel en de opslag van meer dan vier autowrakken, zoals door verweerder geconstateerd, in strijd zijn met het bestemmingsplan zoals dat gold ten tijde van oplegging van de last.
18. Op grond van het bestemmingplan rust op de percelen aan [adres 1] - [adres 2] de bestemming ‘Bedrijf’ met de functieaanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf – autobedrijf’ en de functieaanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf - groothandel bouwmaterialen’. De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn op grond van artikel 6.1, onder a, onder 1, bestemd voor: een bedrijf en/of het uitoefenen van bedrijfsmatige activiteiten die staan vermeld in de categorieën 1 en 2 van de 'Lijst van bedrijfsactiviteiten - Kernen' (bijlage 2).
18.1.
Op grond van artikel 6.1, onder b, onder 1, van de planregels zijn ter plaatse van de desbetreffende aanduiding de voor 'Bedrijf' aangewezen gronden tevens bestemd voor (een): autobedrijf, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - autobedrijf'.
18.2.
Op grond van artikel 6.5.1 van de planregels wordt tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken naast het bepaalde in artikel 38 in Pro elk geval gerekend het gebruik voor/als (een): bedrijfsactiviteiten, niet genoemd in lid 6.1.
18.3.
Op grond van artikel 6.6.1 van de planregels kan door middel van een omgevingsvergunning worden afgeweken van het bepaalde in lid 6.5.1 onder a ten behoeve van de uitoefening van bedrijfsactiviteiten die gelet op de milieubelasting naar aard en invloed op de omgeving gelijkwaardig zijn aan de bedrijfsactiviteiten als bedoeld in lid 6.1 maar niet in de 'Lijst van bedrijfsactiviteiten - Kernen' (bijlage 2) zijn opgenomen.
18.4.
Op grond van de algemene gebruiksregels van artikel 38.1 van de planregels is het verboden de in de artikelen 3 tot en met 23 bedoelde gronden en bouwwerken te gebruiken en/of te doen en/of laten gebruiken en/of in gebruik te geven op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, zoals die is nader aangeduid in de bestemmingsomschrijving. Onder strijdig gebruik wordt in ieder geval verstaan:
(…)
d. opslag van onbruikbare of althans aan hun oorspronkelijke gebruik onttrokken voorwerpen, goederen, stoffen en materialen en van emballage en/of afval, behoudens voor zover zulks noodzakelijk is in verband met het op de bestemming gerichte gebruik van de grond;
e. het opslaan, opgeslagen houden, storten of lozen van vaste of vloeibare afvalstoffen behoudens voor zover zulks noodzakelijk is in verband met het op de bestemming gerichte gebruik van de grond.
19. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat autodemontage en de opslag van meer dan vier autowrakken in strijd zijn met het vigerende bestemmingsplan. De rechtbank motiveert dit oordeel als volgt.
19.1.
De rechtbank is van oordeel dat met de door verweerder gegeven onderbouwing in het bestreden besluit en de toelichting ter zitting niet is komen vast te staan dat sprake is van met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Uit het bestreden besluit blijkt namelijk niet hoe verweerder de planregels uitlegt en hoe de specifieke functieaanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - autobedrijf' zich verhoudt tot het door verweerder geconstateerde gebruik. Desgevraagd ter zitting heeft verweerder toegelicht dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan omdat de betreffende bedrijfsactiviteiten, waaronder de demontage en opslag van autowrakken, niet zijn opgenomen in de lijst van bedrijfsactiviteiten (bijlage 2) bij het bestemmingsplan en dat die lijst volgens verweerder uitputtend is bedoeld. De in geding zijnde activiteiten zijn daarom volgens verweerder ter plaatse niet toegestaan. Verder heeft verweerder verwezen naar de toelichting bij het bestemmingsplan, waaruit volgens verweerder volgt dat niet is bedoeld om ter plaatse een bedrijf van een hogere milieucategorie (categorie 3) -waaronder een demontagebedrijf of autosloperij- toe te staan maar alleen een autoherstelbedrijf (categorie 2). Met de functieaanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - autobedrijf' wordt volgens verweerder juist beoogd om een beperking aan te brengen ten opzichte van de op de lijst opgenomen mogelijkheden aan bedrijfsactiviteiten.
19.2.
Het voorgaande rijmt naar het oordeel van de rechtbank niet met de plansystematiek, zoals die volgt uit de bewoordingen van de planregels en de toelichting. Demontage en opslag van autowrakken zijn weliswaar niet opgenomen onder categorieën 1 en 2 in de lijst van bedrijfsactiviteiten (bijlage 2) als bedoeld in artikel 6.1, onder a, onder 1, van het bestemmingsplan, maar daarmee is niet gezegd dat die bedrijfsactiviteiten niet zouden kunnen vallen onder de functieaanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - autobedrijf' zoals opgenomen in artikel 6.1, eerste lid, onder b, onder 2, van het bestemmingsplan. Uit de planvoorschriften, in samenhang gelezen, volgt naar het oordeel van de rechtbank juist dat met de functieaanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - autobedrijf' wordt beoogd om, naast de reeds toegelaten bedrijfsactiviteiten op grond van de lijst bedrijfsactiviteiten (bijlage 2) waarin de algemene bedrijfsbestemming voorziet, ook een specifieke vorm van ‘autobedrijf’ toe te staan. Dat leidt de rechtbank af uit het woord ‘tevens’ in artikel 6.1, eerste lid, onder b, onder 2, van het bestemmingsplan. Het enkele feit dat demontage en opslag van autowrakken niet zijn opgenomen in de lijst van bedrijfsactiviteiten (bijlage 2), maakt naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet dat deze activiteiten ter plaatse niet zouden zijn toegestaan. Ook uit de tekst van de toelichting bij het bestemmingsplan volgt dat naar het oordeel van de rechtbank niet. Uit de letterlijke tekst van de toelichting (onderdeel 6.2.2.5) blijkt juist dat in beginsel alleen bedrijven zijn toegestaan in de milieucategorieën 1 en 2 volgens de bij de regels behorende lijst van bedrijfsactiviteiten (bijlage 2) welke passen binnen een woonomgeving, maar dat uitzondering wordt gemaakt voor bestaande bedrijven die in een hogere categorie vallen en die specifiek zijn aangegeven op de verbeelding. De in de verbeelding opgenomen specifieke functieaanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - autobedrijf' voorziet naar het oordeel van de rechtbank juist in een dergelijke uitzondering. Het begrip ‘autobedrijf’ is in het bestemmingsplan en de bijlage niet nader gedefinieerd en ook is in het bestemmingsplan geen bepaling opgenomen die de opslag van autowrakken verbiedt. Gelet hierop, is dan ook onvoldoende komen vast te staan dat het bedrijf niet als een bestaand (auto)bedrijf van hogere categorie (3) kan worden aangemerkt of dat, zoals verweerder stelt, ter plaatse alleen een autoherstelbedrijf (categorie 2), zonder demontage en opslag van autowrakken, zou zijn toegestaan.
20. De slotsom van het voorgaande is dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat ter plaatse autodemontage en de opslag van meer dan vier autowrakken in strijd met het bestemmingsplan plaatsvindt. Verweerder kon zijn bevoegdheid om handhavend op te treden tegen de autodemontage en de opslag van meer dan vier autowrakken op het perceel dus niet baseren op artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo was (en is) immers geen sprake. Deze beroepsgrond van eisers slaagt dan ook.
21. Dat de beroepsgrond slaagt, heeft voor vader en zoon verschillende gevolgen. Dat komt omdat het bestreden besluit tegen zoon enkel bestaat uit last 1 (uitsluitend gegrond op een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo), terwijl het bestreden besluit tegen vader uit meerdere lasten bestaat, te weten last 1 (gegrond op zowel een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo als een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo) en last 2 tot en met 5.
21.1.
Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen, kan de rechtbank ten aanzien van zoon nu al tot het eindoordeel komen dat het beroep (geregistreerd onder ROE 23/1223) gegrond is en dat het gehele bestreden besluit zal worden vernietigd. De overige beroepsgronden die zoon heeft aangevoerd, behoeven daarom geen bespreking meer. De verdere gevolgen van de vernietiging zal de rechtbank hierna in rechtsoverweging 42 tot en met 45 opnemen.
21.2.
Ten aanzien van vader kan de rechtbank nog niet tot een eindoordeel komen. Last 1 kan weliswaar ten aanzien van vader, net als bij zoon, niet worden gegrond op een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, maar dat heeft enkel als gevolg dat de rechtbank niet meer toekomt aan het tussen vader en verweerder bestaande debat of autodemontage op grond van eerder geldende bestemmingsplannen was toegestaan en daarmee al dan niet onder het overgangsrecht valt, zoals eiser stelt.
De rechtbank zal echter nog moeten beoordelen of last 1 ten aanzien van vader wel gegrond kan worden op een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo (zie hierna rechtsoverweging 22 tot en met 23.2). Daarnaast zal de rechtbank, nu vader dit bestrijdt, nog moeten beoordelen of ten tijde van de dwangsombesluiten sprake was van overtredingen van het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling (lasten 2 tot en met 5) en of verweerder dit aan de respectievelijke lasten ten grondslag heeft kunnen leggen (zie hierna onder rechtsoverwegingen 24 tot en met 31.2).
Last 1 gericht tegen vader: autodemontage en opslag van meer dan vier autowrakken in strijd met milieuregelgeving?
22. Volgens vader is geen sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo. Hij heeft daartoe (eerst ter zitting) aangevoerd dat de auto’s op het terrein niet kunnen worden aangemerkt als autowrakken. Verder heeft hij (eveneens eerst ter zitting) gesteld dat al vanaf 2020 -voordat het dwangsombesluit werd opgelegd- geen autodemontage op het perceel plaatsvindt. Ten tijde van het opleggen van het dwangsombesluit van 3 mei 2021 was dus volgens hem geen sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo.
23. De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij het bestreden besluit in de eerste plaats moet bezien of het dwangsombesluit, op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde daarvan, terecht is opgelegd. [2] Verweerder moet daarom bij het bestreden besluit in de eerste plaats ex tunc toetsen of ten tijde van het opleggen van het dwangsombesluit sprake was van een overtreding waartegen handhavend moest worden opgetreden.
23.1.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat als sprake is van (demontage van) autowrakken, daarvoor een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) is vereist [3] en dat vader daarover niet beschikt. De rechtbank overweegt verder dat verweerder voldoende heeft aangetoond dat sprake is van autowrakken. De door vader opgeworpen stelling dat de auto’s op het terrein niet kunnen worden aangemerkt als autowrakken, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om te concluderen dat geen (OBM) is vereist op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo. Vader heeft dit standpunt namelijk eerst ter zitting ingenomen en heeft deze stelling niet met stukken onderbouwd. Daarbij acht de rechtbank van belang dat verweerder tijdens een controle op 16 juli 2020 heeft geconstateerd dat in de inrichting meer dan vier autowrakken aanwezig zijn en dat uit het daartoe opgemaakte controlerapport van 19 oktober 2020 juist blijkt dat vader tijdens de controle meer dan vier gestalde auto’s op het buitenterrein heeft aangewezen als autowrak.
De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder op grond van het controlerapport van
19 oktober 2020 terecht het standpunt heeft ingenomen dat op dat moment autodemontage plaatsvond. Uit het voornoemde controlerapport blijkt namelijk dat door de toezichthouder een grote hoeveelheid gedemonteerde auto-onderdelen is aangetroffen op het terrein en dat destijds door vader ook is bevestigd dat autodemontage plaatsvindt.
23.2.
Gelet op het voorgaande is naar het oordeel van de rechtbank voldoende komen vast te staan dat ten tijde van de last meer dan vier autowrakken binnen de inrichting waren opgeslagen en dat autodemontage plaatsvond, zonder dat vader beschikte over de daartoe vereiste OBM. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat ten tijde van de last 1 sprake was van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Last 2: opslag afvalstoffen in strijd met het Activiteitenbesluit?
24. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ook wat betreft last 2 op juiste gronden geconstateerd dat -ex tunc toetsend- sprake is van een overtreding. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen.
25. Verweerder heeft aan last 2 een overtreding van artikel 2.14a, zesde lid, van het Activiteitenbesluit ten grondslag gelegd, waarin is bepaald dat afvalstoffen niet langer dan een jaar binnen de inrichting mogen zijn opgeslagen. Verweerder heeft zich bij het opleggen van last 2 gebaseerd op meerdere controlerapporten over een periode van januari 2019 tot en met maart 2021. Het gaat dan om de controlerapporten van onder andere
25 maart 2021 (hercontrole van 22 maart 2021) en de daaraan voorafgaande controlerapportages van 6 februari 2019 en 19 oktober 2020 (integrale controle van
31 januari 2019 en hercontrole van 16 juli 2020). In deze controlerapporten zijn de bevindingen van de uitgevoerde controles vastgelegd door middel van een beschrijving van de waarnemingen en vastlegging daarvan met foto’s. De rechtbank stelt vast dat de door verweerder beschreven bevindingen in het dwangsombesluit overeenkomen met de controlerapporten en dat de daarin opgenomen beschrijvingen overeenkomen met de daarin opgenomen foto’s. Uit de voornoemde controles volgt dat op het terrein onder andere meer dan 80 autowrakken, duizenden kilo’s schroot, ongeveer 100 autobanden en 75 m³ puin aanwezig waren. Verweerder heeft in de controlerapporten van 19 oktober 2020 en
25 maart 2021 uitdrukkelijk opgenomen dat enkel een begin was gemaakt met het afvoeren van (bedrijfs)afval, maar dat dit onvoldoende is om de overtreding te beëindigen.
26. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder voldoende heeft aangetoond dat over een periode van langer dan een jaar afvalstoffen in de inrichting zijn opgeslagen, te meer nu eiser ook niet gemotiveerd heeft bestreden dat de afvalstoffen, zoals die tijdens de diverse controles door verweerder zijn aangetroffen, langer dan een jaar waren opgeslagen. De rechtbank ziet in de stelling van eiser dat de afvalstoffen naar een erkende verzamelaar zijn gebracht, geen aanleiding om aan de constateringen van verweerder te twijfelen. Weliswaar heeft eiser bij zijn aanvullende bezwaarschrift van
19 juli 2021 een bon voor inname van 1940 kg schrootafval van metaalrecycling [bedrijfsnaam 4] (gedateerd 16 september 2019) een vijftal vrijwaringen van 27 december 2019 en een bon voor inname van afgewerkte olie categorie II van Wubben van 17 maart 2020 overgelegd, maar daaruit volgt hooguit, zoals verweerder ook in de controlerapporten van 19 oktober 2020 en 25 maart 2021 constateert, dat vader inderdaad een begin heeft gemaakt met het afvoeren van (bedrijfs)afval maar niet dat ten tijde van het dwangsombesluit aan vader geen sprake was van een overtreding. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Last 3: vloeistoffen op of in de bodem brengen in strijd met het Activiteitenbesluit?
27. Ook wat betreft last 3 is de rechtbank van oordeel dat verweerder -ex tunc toetsend- in het bestreden besluit voldoende heeft gemotiveerd dat ten tijde van het opleggen van het dwangsombesluit sprake was van een overtreding.
28. Verweerder heeft aan deze last een overtreding van artikel 2.9 van het Activiteitenbesluit ten grondslag gelegd. Uit die bepaling volgt dat bodembeschermende voorzieningen en bodembeschermende maatregelen getroffen moeten worden waarmee een verwaarloosbaar bodemrisico wordt gerealiseerd, wanneer in een inrichting een bodembedreigende activiteit wordt verricht. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich, onder verwijzing naar de controlerapporten van 19 oktober 2020 (controle van 16 juli 2020) en 25 maart 2021 (hercontrole van 22 maart 2021) terecht op het standpunt gesteld dat sprake was van een bodembedreigende activiteit zonder dat bodembeschermende voorzieningen zijn getroffen in de zin van het Activiteitenbesluit. Uit het controlerapport van 19 oktober 2020 blijkt namelijk dat de toezichthouder heeft waargenomen dat op het gras en op een onverharde bodem autowrakken, motorblokken en motoronderdelen werden opgeslagen waarin zich nog milieugevaarlijke stoffen bevinden en dat die opslag plaatsvond zonder dat daarvoor bodembeschermende voorzieningen zijn getroffen. Uit de waarnemingen en bijbehorende foto’s in het daaropvolgende controlerapport van
25 maart 2021 blijkt dat vervolgens wel een begin is gemaakt met het bestraten van het achterterrein en het opruimen van bedrijfsafval, maar dat er nog steeds motorvoertuigen en motoronderdelen werden opgeslagen op het gras en de onverharde bodem zonder dat een bodembeschermende voorziening was getroffen.
29. Vader heeft in beroep niet gemotiveerd betwist dat in de inrichting een bodembedreigende activiteit wordt verricht en dat daarvoor een bodembeschermende maatregel nodig is. Hij heeft enkel aangevoerd dat ten tijde van het opleggen van de last een deel van de auto’s mede op verhard terrein en/of klinkers was gezet en dat de autowrakken naar erkende verzamelaars waren afgevoerd. Dit acht de rechtbank onvoldoende om aan de bevindingen van verweerder te twijfelen. Vader heeft namelijk op geen enkele wijze onderbouwd dat het betreffende terrein al voor het opleggen van de last beklinkerd was, laat staan dat die beklinkering als een bodembeschermende voorziening of maatregel kon worden aangemerkt in de zin van het Activiteitenbesluit. Bovendien heeft vader niet aangetoond, bijvoorbeeld met foto’s, dat een deel van de auto’s mede op verhard terrein en/of klinkers was gezet. Verder heeft vader niet aangetoond dat de autowrakken (meer dan 80 stuks) waren afgevoerd en dat hij dit -vóór het opleggen van de last- aan verweerder kenbaar heeft gemaakt. De door vader in bezwaar overgelegde vijf vrijwaringsbewijzen zijn daartoe ontoereikend en ook in beroep heeft vader dit op geen enkele wijze nader onderbouwd, bijvoorbeeld door overlegging van bonnen van erkende verzamelaars. Gelet op het voorgaande heeft vader niet aangetoond dat (het overgrote deel van) de autowrakken, motorblokken en motoronderdelen niet nog steeds op het gras en op onverharde bodem waren opgeslagen. Verweerder heeft daarom terecht -ex tunc toetsend- een overtreding van artikel 2.9 van het Activiteitenbesluit aangenomen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Last 4: gemengd opslaan van afvalstoffen in strijd met het Activiteitenbesluit?
30. Dat geen sprake is van een overtreding van artikel 2.12, tweede lid, van het Activiteitenbesluit, volgt de rechtbank evenmin. Uit artikel 2.12, tweede lid, van het Activiteitenbesluit dat aan de last ten grondslag is gelegd, volgt dat het verboden is afvalstoffen, niet zijnde gevaarlijke afvalstoffen, die binnen de inrichting zijn ontstaan, te mengen met andere categorieën van afvalstoffen. Van dat verbod is, gelet op artikel 2.12, tweed lid, pas sprake indien het gescheiden houden en gescheiden afgeven gelet op de hoeveelheden en de manier van vrijkomen van deze afvalstoffen en de kosten van het gescheiden houden en gescheiden afgeven op grond van het Landelijk afvalbeheerplan kan worden gevergd.
30.1.
De rechtbank stelt vast dat vader niet heeft bestreden dat dit verbod van toepassing is en dat hij daarom verplicht was het afval gescheiden op te slaan. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder zich heeft kunnen baseren op -onder meer- het controlerapport van 25 maart 2021, waarbij is vastgesteld dat bedrijfsafvalstoffen niet worden gescheiden en dat die gemengd worden opgeslagen met andere afvalstoffen. Verweerder heeft in het voornoemde controlerapport bevindingen en foto’s opgenomen waaruit blijkt dat het bedrijfsafval samen met motoronderdelen, autowrakken en gedemonteerde auto-onderdelen op het terrein werd opgeslagen. Verweerder heeft daarmee voldoende gemotiveerd dat sprake is van een overtreding van artikel 2.12, tweede lid van het Activiteitenbesluit. Gelet daarop heeft vader met de enkele, niet nader onderbouwde, stelling dat de afvalstoffen steeds afzonderlijk werden opgeslagen en dat hij heeft bewerkstelligd dat deze afzonderlijk zijn afgevoerd, ook onvoldoende gemotiveerd bestreden dat ten tijde van oplegging van de last het afval gemengd was opgeslagen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Last 5: (vloeistofdichte) vloer in strijd met het Activiteitenbesluit?
31. Wat de laatste last betreft, is de rechtbank eveneens van oordeel dat verweerder zich -ex tunc toetsend- op juiste gronden op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding van, in dit geval, artikel 2.1, eerste lid, van de Activiteitenregeling. Daartoe is het volgende overwogen.
31.1.
De rechtbank stelt voorop dat op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Activiteitenregeling binnen de inrichting sprake moet zijn van een door een instelling beoordeelde en goedgekeurde vloeistofdichte vloer of verharding als bodembeschermende voorziening. Als daar niet aan wordt voldaan, dan is sprake van een overtreding.
31.2.
Verweerder heeft aan de opgelegde last ten grondslag gelegd dat de vloer in de werkplaats, waar onder ander reparatiewerkzaamheden aan auto’s worden verricht, niet vloeistofdicht is. Verweerder heeft daarbij betrokken dat vader in 2022 weliswaar zelf een coating op de vloer heeft aangebracht, maar dat de toezichthouder in het controlerapport van 25 maart 2021 daarover heeft vastgesteld dat de coatinglaag niet voldoende heeft gehecht en ondeugdelijk is gebleken. Ook heeft verweerder aan de last ten grondslag gelegd dat de gecoate vloer niet is beoordeeld en/of goedgekeurd door een instelling. Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich op juiste gronden op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een vloeistofdichte vloer of verharding als bodembeschermende voorziening, zodat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Activiteitenregeling. Hetgeen vader daar in beroep nog tegen in heeft gebracht, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. De enkele stelling dat de vloer (alsnog) is voorzien van een nieuwe coatinglaag die door verweerder is goedgekeurd, is daartoe onvoldoende. Vader heeft namelijk geen stukken of gegevens overgelegd waaruit blijkt dat de bodembeschermende voorziening zoals die ten tijde van het opleggen van de last aanwezig was, is beoordeeld en goedgekeurd door een instelling als bedoeld in de Activiteitenregeling. Dat in 2022, nadat de last al was opgelegd en de begunstigingstermijn was verstreken, een coatinglaag is aangebracht maakt dan ook niet dat -ex tunc toetsend- ten tijde van het opleggen van de last geen sprake was van een overtreding. Daarbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat niet is gebleken dat de vloer die eiser (alsnog) heeft aangebracht kan worden aangemerkt als een bodembeschermende voorziening in de zin van de Activiteitenregeling. Het voorgaande betekent dan ook niet dat de bevindingen van verweerder, zoals vastgesteld ten tijde van oplegging van de last, feitelijk niet juist zouden zijn of dat verweerder ten onrechte een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Activiteitenregeling heeft vastgesteld. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
32. Nu hiervoor is geoordeeld dat ter zake van last 1 (voor zover gegrond op artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo) en last 2 tot en met 5 sprake is van overtredingen, dient de rechtbank nog de vraag te beantwoorden of vader ook als overtreder van deze lasten kan worden aangemerkt. Indien hiervan sprake is dan is verweerder in beginsel bevoegd tot handhavend optreden.
Kan vader als overtreder worden aangemerkt?
33. Vader stelt dat niet hij maar de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ‘ [bedrijfsnaam 3] ’ als overtreder van last 1 (voor zover gegrond op artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo) en last 2 tot en met 5 moet worden aangemerkt. Hij voert daarvoor aan dat hij geen eigenaar is van de gronden en opstallen omdat hij deze in 2015 heeft overgedragen aan zijn zoon. Ook stelt hij dat de gestelde overtredingen van het bestemmingsplan en Activiteitenbesluit door het bedrijf zijn begaan en niet door hem in privé. Het dwangsombesluit is daarom ten onrechte aan hem gericht.
34. De rechtbank stelt bij de beoordeling voorop dat op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is de overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, maar aan wie de gedraging is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. [4] Een last onder dwangsom kan verder uitsluitend worden opgelegd aan de overtreder die het in zijn macht heeft de last uit te voeren.
34.1.
Niet in geschil is dat vader eigenaar en exploitant is van ‘ [bedrijfsnaam 3] ’ en dat hij in die hoedanigheid als ‘drijver van de inrichting’ kan worden aangemerkt. Volgens vaste jurisprudentie is de drijver van een inrichting namelijk degene die feitelijk zeggenschap heeft over (de exploitatie van) de inrichting en/of over de activiteiten en het gebruik van de inrichting ten behoeve van het verrichten van die activiteiten. [5] Vader heeft niet bestreden dat hij als bedrijfseigenaar de bedrijfshandelingen die verweerder als overtreding aanmerkt fysiek heeft verricht dan wel dat hij zeggenschap heeft over de (exploitatie van) de inrichting. Het enkele feit dat vader geen eigenaar (meer) is van de gronden en opstallen en de enkele -niet onderbouwde- stelling van vader dat de handelingen niet door hem in privé zijn verricht, maken niet dat hij niet als overtreder zou kunnen worden aangemerkt. Vader heeft ook niet bestreden dat hij het in de hoedanigheid van bedrijfseigenaar in zijn macht heeft om de overtredingen te beëindigen. De rechtbank volgt vader daarom niet in zijn standpunt dat hij niet als overtreder kan worden aangemerkt of dat de verweerder de last aan ‘ [bedrijfsnaam 3] ’. had moeten richten. Deze beroepsgrond slaagt niet.
35. Nu verweerder zich op juiste gronden op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding (ter zake van last 1 (voor zover gegrond op artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo) en last 2 tot en met 5) en vader als overtreder van deze lasten dient te worden aangemerkt, was verweerder bevoegd het dwangsombesluit aan hem op te leggen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ook in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik mogen maken. Immers gesteld noch gebleken is dat ten tijde van het opleggen van de lasten sprake was van concreet zicht op legalisatie. Verder is gesteld noch gebleken dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden in die concrete situatie had moeten worden afgezien.
De hoogte van de dwangsommen
36. Vader voert nog aan dat de respectievelijke dwangsombedragen te hoog zijn en dat verweerder in het bestreden besluit de hoogte ook onvoldoende heeft gemotiveerd.
37. De rechtbank stelt voorop dat het door verweerder op te leggen dwangsombedrag op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb in redelijke verhouding moet staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De maatstaf in artikel 5:32b, derde lid, van de Awb biedt naar zijn strekking ruimte voor een bestuurlijke afweging van belangen bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom. De wijze waarop een bestuursorgaan gebruik heeft gemaakt van deze beleidsruimte moet door de bestuursrechter terughoudend worden getoetst. Dit betekent dat de rechtbank zich moet beperken tot de vraag of verweerder de dwangsombedragen in redelijkheid heeft kunnen opleggen.
37.1.
De rechtbank stelt vast dat verweerder in het dwangsombesluit geen onderbouwing heeft gegeven voor de hoogte van de dwangsombedragen en evenmin heeft gemotiveerd waarom is gekozen voor bedragen ineens met hetzelfde maximum. Verweerder heeft in het dwangsombesluit enkel gesteld dat de hoogte van de bedragen in redelijke verhouding staat tot de overtredingen en dat daarvan een voldoende prikkel uitgaat, maar heeft dat niet nader onderbouwd. Verweerder heeft daarbij voor de opgelegde lasten (1 t/m 5) een totaal aan opgelegde dwangsommen (en tevens het maximumbedrag aan dwangsommen) opgelegd van € 47.500,-. Naar aanleiding van het tegen het dwangsombesluit gerichte bezwaar van vader, heeft verweerder in het bestreden besluit toegelicht dat voor de hoogte van de dwangsommen aansluiting is gezocht bij de ‘Landelijke Leidraad Handhavingsacties en Begunstigingstermijnen’ (hierna: de Leidraad), waarin voor veelvoorkomende overtredingen (milieu, bouwen en strijdig gebruik) algemeen aanvaardbare inzichten zijn opgenomen over wat redelijke dwangsombedragen zijn. Verder heeft verweerder in het bestreden besluit toegelicht waarom, met inachtneming van het bepaalde in artikel 5:32 van Pro de Awb, de hoogte van het totaal aan opgelegde dwangsommen van € 47.500,- volgens verweerder niet te hoog is. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat van de dwangsommen een voldoende prikkel moet uitgaan om de overtreder te bewegen de strijdige situatie te beëindigen. Verweerder heeft daarbij van belang geacht dat de dwangsommen inmiddels zijn verbeurd en de overtredingen nog steeds voortduren, zodat daarvan geen voldoende prikkel is uitgegaan. Ook heeft verweerder bij het bestreden besluit de ernst, de omvang en het karakter van de overtredingen betrokken en heeft verweerder mede aan de hand van de feitelijke constateringen gemotiveerd hoe de dwangsombedragen per opgelegde last tot stand zijn gekomen.
37.2.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit alsnog voldoende heeft gemotiveerd waarom de hoogte van de respectievelijke dwangsombedragen in verhouding staat tot de met de uitvoering van de lasten beoogde doelen. De rechtbank ziet in hetgeen vader heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerder de dwangsombedragen in redelijkheid niet heeft kunnen opleggen of dat de dwangsombedragen te hoog zouden zijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarbij voldoende rekening gehouden met hetgeen de Leidraad voorschrijft. Het enkele feit dat de bezwaarprocedure lang heeft geduurd, zoals vader nog heeft gesteld, maakt niet dat de dwangsombedragen te hoog zouden zijn. De duur van de bezwaarprocedure doet immers niet af aan de ernst van de overtredingen zoals die, voorafgaand aan de oplegging van de lasten, door verweerder zijn vastgesteld. De beroepsgrond treft dan ook geen doel.
Begunstigingstermijn
38. Ook voor zover vader heeft aangevoerd dat verweerder bij het bestreden besluit aanleiding had moeten zien om een nieuwe begunstigingstermijn te stellen, slaagt het beroep niet. Daartoe is het volgende overwogen.
38.1.
Volgens vaste rechtspraak mag een begunstigingstermijn niet wezenlijk langer zijn dan nodig is om de last uit te kunnen voeren. De begunstigingstermijn dient er toe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. [6]
38.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is de (oorspronkelijke) begunstigingstermijn van drie maanden die verweerder aan vader bij het dwangsombesluit heeft gegeven niet onredelijk kort. Niet is gesteld of gebleken dat vader niet in staat is geweest om binnen die begunstigingstermijn de opgelegde lasten uit te voeren. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het voornemen al op 4 januari 2021 aan vader bekend is gemaakt, dus ongeveer een half jaar voor oplegging van de definitieve last. Vader heeft vervolgens na oplegging van de definitieve last pas op 20 juli 2021 een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Dat verzoek is bij uitspraak van 19 augustus 2021 afgewezen, waarbij de voorzieningenrechter bij wijze van ordemaatregel de begunstigingstermijn heeft verlengd tot twee weken na de uitspraak, tot 3 september 2021, waarna de begunstigingstermijn afliep en van rechtswege dwangsommen werden verbeurd. Vervolgens heeft vader pas op 4 oktober 2021 bij verweerder om uitstel van de controle verzocht met een termijn van twee weken, maar verweerder heeft daarin geen aanleiding gezien voor (verdere) verlenging van de termijn. Vader heeft daarbij ook niet om een formele verlenging van de begunstigingstermijn gevraagd en heeft ook niet onderbouwd waarom hij in de periode na de uitspraak van de voorzieningenrechter op 19 augustus 2021 tot de afloop van de (verlengde) begunstigingstermijn op 3 september 2021, geen gevolg heeft kunnen geven aan de opgelegde lasten. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder bij het bestreden besluit, dat vervolgens pas op 18 april 2023 is genomen, opnieuw een begunstigingstermijn had moeten stellen. Daarbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat verweerder bij het bestreden besluit, onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften, heeft gemotiveerd waarom verweerder bij dat besluit geen aanleiding heeft gezien om een nieuwe begunstigingstermijn te stellen. Verweerder heeft zich daarbij -onweersproken- op het standpunt gesteld dat vader gedurende de bezwaarprocedure geen verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn heeft gedaan en voorts niet heeft gemotiveerd en met bewijsstukken heeft onderbouwd welke tijd voor hem noodzakelijk was om aan de lasten te voldoen. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
III. Het beroep tegen de invorderingsbeschikking
Is de bevoegdheid tot invordering verjaard?
39. Vader stelt zich in het beroep gericht tegen de invorderingsbeschikking op het standpunt dat de bevoegdheid tot invordering van verweerder was verjaard. Eiser wijst er in dat verband op dat de last onder dwangsom op 3 mei 2021 werd opgelegd en dat sindsdien meer dan 1 jaar is verstreken. Verweerder heeft daarom volgens eiser niet tijdig de invorderingsbeschikking genomen.
39.1.
De rechtbank ziet zich, alvorens toe te komen aan een inhoudelijke behandeling van het beroep tegen de invorderingsbeschikking, daarom gesteld voor de vraag of verweerder bevoegd was de invorderingsbeschikking te nemen. Als de bevoegdheid tot invordering van verweerder namelijk reeds zou zijn verjaard op het moment van het nemen van de invorderingsbeschikking, dan was verweerder niet bevoegd de verbeurde dwangsommen in te vorderen.
40. De rechtbank is van oordeel dat de bevoegdheid van verweerder tot invordering niet is verjaard. De rechtbank motiveert dit als volgt.
40.1.
Op grond van artikel 4:104, eerste lid, van de Awb verjaart de rechtsvordering tot betaling van een geldsom vijf jaren nadat de voorgeschreven betalingstermijn is verstreken. Uit artikel 4:104, tweede lid, van de Awb volgt dat verweerder na voltooiing van de verjaring zijn bevoegdheden tot aanmaning en verrekening en tot uitvaardiging en tenuitvoerlegging van een dwangbevel niet kan meer uitoefenen.
40.2.
Op grond van artikel 5:35, eerste lid, van de Awb verjaart, in afwijking van artikel 4:104, eerste lid, van de Awb, de rechtsvordering tot betaling van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd. De rechtbank stelt daarbij voorop dat de dwangsom van rechtswege wordt verbeurd na het verstrijken van de begunstigingstermijn. [7]
40.3.
In de opgelegde lasten (last 1 voor zover gegrond op artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo) en last 2 t/m 5) is een begunstigingstermijn gesteld van drie maanden die, na verlenging daarvan door de voorzieningenrechter, eindigde op 3 september 2021. Dit betekent dat als de overtredingen op die datum niet zijn beëindigd, vanaf dat moment per opgelegde last de dwangsombedragen ineens van rechtswege zijn verbeurd. Het betekent ook dat de verjaringstermijn van een jaar, zoals bedoeld in artikel 5:35, eerste lid, van de Awb, op 4 september 2021 is begonnen. Om te beoordelen of de invorderingsbevoegdheid van verweerder is verjaard, moet beoordeeld worden of verweerder tijdig is overgegaan tot invordering dan wel of verweerder de verjaring tijdig heeft gestuit. Gelet op de verjaringstermijn van een jaar, had verweerder hiervoor de tijd tot 4 september 2022.
40.4.
Vast staat dat de invorderingsbeschikking is genomen op 31 mei 2023 en dus ruim na 4 september 2022. Verweerder is dus niet tijdig tot invordering overgegaan.
Verweerder stelt echter naar het oordeel van de rechtbank terecht dat het ingediende bezwaar en beroep van vader tegen het dwangsombesluit op grond van artikel 5:35, tweede lid, van de Awb tot gevolg heeft dat de verjaringstermijn wordt verlengd tot onherroepelijk op het bezwaar, beroep of hoger beroep is beslist. Vader heeft op 15 juni 2021 bezwaar gemaakt tegen de opgelegde lasten en daarop is, gelet op het feit dat het beroep thans ter beoordeling in deze uitspraak voorligt, nog niet onherroepelijk beslist. Daarmee was de verjaringstermijn van een jaar reeds op het moment van het nemen van de invorderingsbeschikking (tijdig) verlengd. De rechtbank concludeert daarom dat de bevoegdheid tot invordering van verweerder niet is verjaard.
Mocht verweerder tot invordering overgaan?
41. De rechtbank stelt vast dat vader naast de beroepsgrond over verjaring van de invorderingsbevoegdheid in beroep geen inhoudelijke gronden en argumenten heeft aangevoerd tegen de invorderingsbeschikking. Ook in het bezwaarschrift van 15 juni 2023 heeft vader alleen gesteld dat hij de door verweerder gestelde overtredingen niet heeft begaan en dat geen dwangsommen zijn verbeurd, zonder nader te onderbouwen waaruit dat blijkt. Zo heeft vader geen stukken of gegevens overgelegd waaruit blijkt dat hij tijdig, voor afloop van de begunstigingstermijnen, aan de lasten heeft voldaan. Ook uit de rapportages van verweerder blijkt dat niet; daaruit blijkt juist dat de lasten na afloop van de begunstigingstermijn niet waren uitgevoerd. De enkele stelling van vader in het bezwaarschrift dat hij niet aan de opgelegde lasten hoefde te voldoen en dat daarom geen dwangsommen verbeurd kunnen zijn, acht de rechtbank dan ook onvoldoende om aan te merken als een inhoudelijke beroepsgrond tegen de invorderingsbeschikking waar de rechtbank op moet ingaan. De rechtbank heeft deze stelling van eiser hiervoor al betrokken in de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit in het kader van de vraag of de lasten al dan niet terecht aan hem zijn opgelegd en verwijst voor de beoordeling daarvan naar het voorgaande. Vader heeft verder - ook ter zitting - geen omstandigheden of argumenten aangevoerd, op grond waarvan verweerder geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. De rechtbank verklaart het beroep van vader tegen de invorderingsbeschikking daarom ongegrond.
(Eind)conclusie
Ten aanzien van het beroep van zoon (ROE 22/1223)
42. Hiervoor heeft de rechtbank in rechtsoverweging 21.1 al geoordeeld dat het beroep van zoon tegen het bestreden besluit gegrond is en dat het bestreden besluit wordt vernietigd.
43. De rechtbank ziet uit het oogpunt van finale geschilbeslechting, ambtshalve, aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, op na te melden wijze zelf in de zaak te voorzien. Nu de grondslag om handhavend op te treden jegens zoon vervalt, ziet de rechtbank aanleiding om het bezwaar van zoon gegrond te verklaren en het aan zoon gerichte dwangsombesluit te herroepen.
44. Omdat het beroep van zoon tegen het bestreden besluit gegrond is, veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten die zoon heeft gemaakt. De kosten voor de beroepsmatige rechtsbijstand van zijn gemachtigde stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op een bedrag van in totaal € 1.814,-
(1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907,-, en met wegingsfactor 1). Tot slot moet verweerder het door zoon voor zijn beroep betaalde griffierecht vergoeden ter hoogte van € 184,-.
45. Omdat de rechtbank daarnaast het aan zoon gerichte dwangsombesluit van
3 mei 2021 herroept, moet verweerder ook de proceskosten voor de bezwaarfase aan zoon vergoeden. De rechtbank stelt deze kosten vast op een bedrag € 1.294,- (1 punt voor het indienen van het (gezamenlijke) bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen bij de hoorzitting, met een waarde per punt van € 647,-, en met wegingsfactor 1).
Ten aanzien van het beroep van vader (ROE 22/1222)
46. Het beroep van vader tegen het bestreden besluit is, gelet op het voorgaande (rechtsoverweging 21.2 tot en met 38.2), ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit, wat betreft last 1 (voor zover gegrond op artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo) en last 2 tot en met 5, in stand blijft.
47. Ook het beroep gericht tegen de invorderingsbeschikking is gelet op het voorgaande (rechtsoverweging 39 tot en met 41) ongegrond en dat betekent dat ook de invorderingsbeschikking in stand blijft.
48. Nu het beroep van vader ongegrond is, bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht.
Beslissing
De rechtbank:
Inzake het beroep van zoon geregistreerd onder zaaknummer ROE 12/1223:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- voorziet zelf in de zaak door het bezwaar van zoon gegrond te verklaren en het aan zoon gerichte dwangsombesluit te herroepen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van zoon tot een bedrag van (in totaal)
€ 3.108,-;
- bepaalt dat verweerder het door zoon voor zijn beroep betaalde griffierecht van
€ 184,- aan hem vergoedt;
Inzake het beroep van vader geregistreerd onder zaaknummer ROE 12/1222:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit en de invorderingsbeschikking ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.J. Krens, voorzitter, en mr. R.J.G.H. Seerden en
mr. K.M.J.A. Smitsmans, leden, in aanwezigheid van mr. N.A.M. Bergmans, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 18 april 2025
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 18 april 2025
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Juridisch kader
Omgevingswet
De bestreden besluiten zijn onder meer gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het Beluit omgevingsrecht (Bor). Op 1 januari 2024 zijn deze wettelijke regelingen ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Uit het overgangsrecht van artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet volgt dat het oude recht op bestuurlijke sancties van vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
(…)
i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
Artikel 2.3
Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op:
activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e;
activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, d, f, g, h of i;
(…)
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 2.2a
1. Als categorieën activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, voor zover deze plaatsvinden binnen een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer worden aangewezen:
(…)
de activiteit, bedoeld in categorie 18.8 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage, met dien verstande dat deze aanwijzing niet van toepassing is in de gevallen waarin artikel 7.18 van de Wet milieubeheer van toepassing is;
(…)
2. Als categorieën activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, voor zover deze plaatsvinden binnen een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer worden tevens aangewezen:
(…)
d. het demonteren van autowrakken als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer, anders dan de activiteiten met autowrakken, bedoeld in artikel 4.84, derde lid, van dat besluit;
In categorie 18.8 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage is de volgende activiteit vermeld: de oprichting, wijziging of uitbreiding van een inrichting voor de opslag van schroot, met inbegrip van autowrakken.
Activiteitenbesluit
Artikel 2.9
1. Indien in een inrichting een bodembedreigende activiteit wordt verricht worden bodembeschermende voorzieningen en bodembeschermende maatregelen getroffen waarmee een verwaarloosbaar bodemrisico wordt gerealiseerd.
Artikel 2.12
(…)
2. Het is verboden afvalstoffen, niet zijnde gevaarlijke afvalstoffen, die binnen de inrichting zijn ontstaan, te mengen met andere categorieën van afvalstoffen, indien het gescheiden houden en gescheiden afgeven gelet op de hoeveelheden en de manier van vrijkomen van deze afvalstoffen en de kosten van het gescheiden houden en gescheiden afgeven op grond van het Landelijk afvalbeheerplan kan worden gevergd.
Artikel 2.14a
(…)
6. Het is verboden afvalstoffen voorafgaand aan verwijdering langer dan een jaar op te slaan.
Activiteitenregeling
Artikel 2.1
1. Een binnen de inrichting als bodembeschermende voorziening toegepaste vloeistofdichte vloer of verharding of geomembraanbaksysteem is overeenkomstig het daartoe krachtens het Besluit bodemkwaliteit aangewezen normdocument beoordeeld en goedgekeurd door een instelling, die daartoe beschikt over een erkenning op grond van dat besluit.