Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 25/2540
uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 december 2025 in de zaak tussen
Vereniging Veiligheidsdomein Nederland,gevestigd te Maastricht (hierna: VVNL), en
Alternatief voor Vakbond, gevestigd te Utrecht (hierna: AVV) verzoekers
Alternatief voor Vakbond, gevestigd te Utrecht (hierna: AVV) verzoekers
(gemachtigden: mr. J.P.C. Obbink en mr. W.O. Groustra),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister
(gemachtigden: mr. A.S.M.J. Bol en mr. R.J. Vixseboxse).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
De Nederlandse Veiligheidsbranche, FNV Beveiliging, de Unie en CNV(hierna: de cao-partijen)
De Nederlandse Veiligheidsbranche, FNV Beveiliging, de Unie en CNV(hierna: de cao-partijen)
(gemachtigden: mr. M.H.D. Vergouwen en mr. C. de Blaeij)
Samenvatting
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over het besluit van de minister tot afwijzing van het verzoek om dispensatie van verzoekers. Verzoekers zijn het hier niet mee eens. Zij verzoeken daarom om een voorlopige voorziening en voeren daartoe een aantal gronden aan.
1.1.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Procesverloop
2. Op 13 mei 2025 hebben verzoekers verzocht om dispensatie van de algemeen verbindendverklaring van bepalingen van de cao Particuliere Beveiliging 2024-2026 (cao PB) en de cao Sociaal Fonds Particuliere Beveiliging 2021-2026 (cao SFPB) (hierna samen: de avv cao’s).
2.1.
Bij besluiten van 31 juli 2024 zijn de bepalingen van de cao PB en de cao SFPB algemeen verbindend verklaard. Bij besluiten van 31 juli 2025 (de bestreden besluiten) heeft de minister het verzoek om dispensatie van verzoekers afgewezen. Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
2.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 4 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens verzoekers [naam] en [naam] , bijgestaan door hun gemachtigden. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens de cao-partijen zijn verschenen [naam] , [naam] en [naam] , bijgestaan door hun gemachtigden.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar van verzoekers een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft, beoordeelt de voorzieningenrechter aan de hand van de gronden van verzoekers.
Waar gaat deze zaak over?
4. Verzoekers zijn partij bij de cao Veiligheidsdomein en Sociaal Fonds veiligheidsdomein. Zij hebben het dispensatieverzoek ingediend op grond van deze eigen cao’s en daarbij aangevoerd dat sprake is van zwaarwegende argumenten, gelegen in specifieke bedrijfskenmerken die op essentiële punten verschillen, die maken dat van de leden van VVNL en AVV niet kan worden gevraagd aan de bepalingen in de avv-cao’s te voldoen. De dispensatie wordt verzocht voor leden die voldoen aan tenminste 3 van de 4 van de volgende criteria:
- Inzet van flexibele arbeid met meer dan 20%;
- Gecombineerde bedrijfsactiviteiten, regulier en crowd;
- Kortlopende opdrachten van (gemiddeld) niet langer dan 1,5 jaar;
- Maximaal 500 werknemers of een SV-loon lager dan 5 miljoen.
Subsidiair is het dispensatieverzoek op 3 van de 4 criteria gebaseerd waarbij in ieder geval aan het criterium van de inzet van flexibele arbeid met meer dan 20% moet worden voldaan. Meer subsidiair hebben verzoekers aangegeven dat het om de groep leden gaat die voldoen aan het criterium van de inzet van flexibele arbeid met meer dan 20%. Ter zitting hebben verzoekers aangegeven dat dit laatste criterium eigenlijk het belangrijkste onderscheidende criterium is.
4.1.
De minister heeft het dispensatieverzoek afgewezen. Uit het dispensatieverzoek volgt volgens de minister niet dat de leden, individueel of als duidelijk omlijnde groep, beschikken over specifieke bedrijfskenmerken die op essentiële punten verschillen van de ondernemingen binnen de werkingssfeer van de avv-cao’s. Dit volgt volgens de minister ook uit de uitspraak van de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken van 30 oktober 2024 waarin is geoordeeld dat de VVNL-leden niet gedispenseerd hadden mogen worden. [1]
Wat zijn de standpunten van verzoekers?
5. Verzoekers voeren aan dat de avv-cao’s onaanvaardbare gevolgen hebben voor de bedrijfscontinuïteit van de leden. De minister heeft volgens verzoekers geen zorgvuldig onderzoek gedaan. Verzoekers hebben duidelijk omschreven om welke omlijnde categorie het gaat. Het verbieden van de inzet van flexibele arbeid van meer dan 20% is onverenigbaar met de wijze waarop de ondernemingen bedrijf voeren. De flexibiliteit is een specifiek bedrijfskenmerk en dit wordt door de avv-cao’s verboden. Gelet op de gecombineerde bedrijfsvoering, de korte doorlooptijd van contracten en de omvang van ondernemingen is er juist een noodzaak tot grotere flexibele inzet. Volgens verzoekers is het dispensatieverzoek verder in overeenstemming met de uitspraak van de hoogste bestuursrechter van 30 oktober 2024. Verzoekers hebben subsidiair aangevoerd dat de minister een overgangstermijn had moeten bepalen. Ter zitting hebben verzoekers toegelicht dat de standpunten over strijd met het mededingingsrecht en het Europese recht niet als grond dienen in deze procedure maar meer als context bedoeld zijn.
Is er sprake van een spoedeisend belang?
6. De voorlopige voorziening kan alleen worden getroffen als er een spoedeisend belang is, waardoor verzoekers niet kunnen wachten op een beslissing op bezwaar. De voorzieningenrechter moet dus eerst beoordelen of sprake is van een spoedeisend belang, voordat de zaak inhoudelijk kan worden beoordeeld.
6.1.
Volgens verzoekers is er sprake van een spoedeisend belang gelet op de onomkeerbare gevolgen die ontstaan door de gedwongen toepassing van de avv-cao’s. Toepassing van de avv-cao’s leidt grote problemen aangezien leden de bedrijfsvoering moeten omgooien wat volgens verzoekers zakelijk, organisatorisch, financieel en juridisch niet mogelijk is. Het spoedeisend belang van de werknemers is dat een deel van hen hun baan verliest als de flexibiliteit moet worden beperkt. Er is spoed bij om dat te voorkomen.
6.2.
De voorzieningenrechter stelt vast dat niet in geschil is dat het verzoek om een voorlopige voorziening pas drie maanden na de avv-besluiten en de afwijzing van de dispensatieverzoeken is ingediend. De voorzieningenrechter overweegt ook dat verzoekers niet voor alle bedrijven hebben aangetoond hoe en in welke mate zij geraakt worden door het bestreden besluit. Toch kan de voorzieningenrechter zich voorstellen dat voor bedrijven die werken met een grote mate van flexibele arbeidskrachten, er grote gevolgen bestaan met het toepassen van de avv-cao’s. Uit het overzicht van leden blijkt dat sommige bedrijven vrijwel volledig draaien op flexibele arbeidsinzet. Gelet hierop zal de voorzieningenrechter het spoedeisend belang dan ook aannemen. De voorzieningenrechter zal het verzoek hierna inhoudelijk beoordelen.
Wat is het toetsingskader?
7. Het voor dit verzoek om een voorlopige voorziening relevante juridisch kader is vermeld in de bijlage bij deze uitspraak.
7.1.
Zoals de hoogste bestuursrechter in haar uitspraak van 30 oktober 2024 heeft overwogen, moet de minister bij de voorbereiding van een besluit tot dispensatie onderzoek verrichten naar de relevante feiten en af te wegen belangen, om zich daarover zelfstandig een oordeel te kunnen vormen. Dat betekent niet dat de minister zelf moet onderzoeken welke motivering aan een dispensatieverzoek ten grondslag zou kunnen worden gelegd. Het is in beginsel aan de aanvrager om een aanvraag te motiveren en te onderbouwen. Dit is ook het uitgangspunt van het Toetsingskader. De minister mag de door de dispensatieverzoeker gegeven motivering niet zonder meer voor waar of dragend aannemen, zeker niet als, zoals in dit geval, die motivering wordt betwist door de bij de algemeen verbindend verklaarde cao betrokken partijen. De minister moet in zo’n geval ook die betwisting bij zijn onderzoek betrekken en zich over de aan de aanvraag gegeven onderbouwing en de betwisting daarvan een zelfstandig oordeel vormen. Verder kan de minister, naar aanleiding van eventueel bij hem gerezen twijfels over de motivering, de dispensatieverzoeker in de gelegenheid stellen het verzoek nader te onderbouwen of andere belanghebbenden om informatie vragen. Deze mogelijkheden worden in het Toetsingskader vermeld, juist met het oog op die vereiste eigen oordeelsvorming van de minister.
Heeft de minister het dispensatieverzoek op goede gronden afgewezen?
8. De voorzieningenrechter leidt, anders dan de minister, uit de uitspraak van de hoogste bestuursrechter van 30 oktober 2024 niet af dat hierin is overwogen dat het verrichten van gecombineerde beveiligingswerkzaamheden en het inzetten van flexibele arbeidskrachten geen specifieke bedrijfskenmerken zijn. Uit de uitspraak volgt wel de minister er ten onrechte van was uitgegaan dat alle VVNL-leden specifieke bedrijfskenmerken hebben die op essentiële punten verschillen van de ondernemingen die tot de werkingssfeer van de avv-cao’s gerekend kunnen worden. Wat ook uit de uitspraak volgt is dat, om te kunnen concluderen dat alle leden de bedoelde specifieke bedrijfskenmerken hebben, aannemelijk gemaakt moet worden dat ieder afzonderlijk lid, of ten minste iedere duidelijk omlijnde categorie leden, die specifieke bedrijfskenmerken heeft.
8.1.
Verzoekers hebben verzocht dat leden die aan 3 van de 4 criteria voldoen, in aanmerking moeten komen voor dispensatie. Alleen al gelet hierop is er naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake van een omlijnde categorie leden die specifieke bedrijfskenmerken heeft. Leden kunnen van elkaar verschillen door aan andere criteria te voldoen en hebben hiermee dus verschillende specifieke bedrijfskenmerken met als gevolg dat ondernemingen qua bedrijfsvoering, werkzaamheden en personeelsinzet (sterk) van elkaar kunnen verschillen. De fluctuerende criteria maken dat er geen sprake is van een helder omlijnde categorie waardoor het onmogelijk om op consistente wijze vast te stellen of er sprake is van een wezenlijk onderscheid ten opzichte van ondernemingen die onder de werkingssfeer van de avv-cao’s vallen. De minister heeft dit naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende gemotiveerd. Voor zover verzoekers hebben aangevoerd dat met name het criterium “Inzet van flexibele arbeid met meer dan 20%” onderscheidend en bepalend is, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. De inzet van flexibele arbeidskrachten (van meer dan 20%) kan niet worden aangemerkt als een voor een omlijnde groep leden of een individueel lid specifiek bedrijfskenmerk. De voorzieningenrechter is van oordeel dat een spiegelbeeld van de bepaling in de avv-cao’s zich niet leent voor het omlijnen van een groep leden. Deze bepaling is immers juist bedoeld om ervoor te zorgen dat werkgevers minder flexibele arbeidskrachten inzetten. Als iedereen die niet aan de bepaling voldoet, van de cao kan worden uitgesloten, maakt dat de bepaling krachteloos. Los van dat het een spiegelbeeld is van de bepaling in de avv-cao’s, zetten ook NVB-leden flexibele arbeidskrachten in. Naar alle waarschijnlijkheid waren er voor de inwerkingtreding van de cao ook NVB-leden die meer dan 20% flexibele arbeidskrachten in hebben gezet. Daarnaast kunnen graduele verschillen bestaan tussen leden en is er geen duidelijke afbakening waardoor VVNL-leden zich onderscheiden op dit punt. Een bedrijf dat voor bijna 100% gebruik maakt van flexibele arbeid, is niet direct vergelijkbaar met een bedrijf dat daar voor iets meer dan 20% gebruik van maakt. Voor wat betreft het combineren van bedrijfsactiviteiten geldt dat ook NVB-leden gecombineerde beveiligingswerkzaamheden verrichten. Ook zijn er VVNL-leden die alleen reguliere beveiligingswerkzaamheden verrichten wat betekent dat zij geen onderscheidend bedrijfskenmerk hebben op basis van dit criterium. Ook het criterium van kortlopende opdrachten van (gemiddeld) niet langer dan 1,5 jaar kan leiden tot graduele verschillen. Dit criterium is daarnaast niet op voorhand toetsbaar. Deze fluctuerende criteria maken het onmogelijk om op consistente wijze vast te stellen of sprake is van een wezenlijk onderscheid ten opzichte van bedrijven die onder de werkingssfeer van de avv-cao’s vallen. De door verzoekers overgelegde lijst met 62 VVNL-leden maakt dit niet anders. Ook met deze lijst is niet vast te stellen of er sprake is van een wezenlijk onderscheid ten opzichte van bedrijven die onder de werkingssfeer van de avv-cao’s vallen. Zo staan er op deze lijst ook ondernemingen die geen gecombineerde werkzaamheden uitvoeren en niet voldoen aan het criterium van 20% of meer flexibele arbeid. Het is dus nog steeds onduidelijk of en hoeverre aan welke criteria wordt voldaan. De lijst toont geen omlijnde categorie leden die specifieke bedrijfskenmerken heeft
.
.
8.2.
Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat niet is gebleken dat VVNL-leden individueel of als duidelijk omlijnde groep beschikken over bedrijfsspecifieke kenmerken die op essentiële punten verschillen van ondernemingen die vallen onder de werkingssfeer van de avv-cao’s. Gelet hierop komt de voorzieningenrechter niet toe aan de vraag of de kenmerken zwaarwegend genoeg zijn en of de toepassing van de avv-cao’s redelijkerwijze niet van VVNL-leden kan worden gevergd.
Belangenafweging
9. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat het bezwaar geen redelijke kans van slagen heeft. Het ligt daarom in beginsel voor de hand het verzoek om voorlopige voorziening af te wijzen. Het is mogelijk dat de belangen van verzoekers bij toewijzing zo zwaar wegen, dat een voorlopige voorziening hangende het bezwaar tóch wordt toegewezen. Daarom zal de voorzieningenrechter ook de belangen van partijen tegen elkaar afwegen.
10. Verzoekers hebben aangevoerd dat toepassing van de avv-cao’s zal leiden tot onomkeerbare gevolgen voor de VVNL-leden aangezien zij de bedrijfsvoering dermate moeten omgooien wat direct de bedrijfscontinuïteit zal raken. Daarnaast voeren zij al sinds 2014 eigen cao’s. De toepassing van de avv-cao’s leidt ook tot onoverzichtelijke en juridische problemen voor werknemers.
10.1.
Het belang van de minister is gelegen in de instandhouding van het cao-systeem, het ondersteunen van de totstandkoming en de inhoud van collectieve afspraken over arbeidsvoorwaarden, het voorkomen dat niet geboden werkgevers en werknemers door onderbieding concurreren op arbeidsvoorwaarden en het creëren van arbeidsrust. Het belang van de derde-partijen sluit hierbij aan.
10.2.
De voorzieningenrechter overweegt dat verzoekers al enige tijd aan de cao PB en SFPB hebben moeten voldoen. De eerdergenoemde uitspraak van de hoogste bestuursrechter zag op de algemeenverbindendverklaring van bepalingen van de cao PB van 23 oktober 2021 tot 1 juli 2023 en de algemeenverbindendverklaring van bepalingen van de cao SFPB van 28 oktober 2021 tot 1 juli 2026. De hoogste bestuursrechter heeft zelf in de zaak voorzien, en dispensatie hiervoor afgewezen, zonder daarbij een overgangstermijn op te leggen. Na deze uitspraak moesten verzoekers dus voor de voorgaande jaren al voldoen aan de cao PB en aan de cao SFPB ook in de periode na de uitspraak. Gelet hierop is de voorzieningenrechter dan ook van oordeel dat de minister niet gehouden was een overgangstermijn te bepalen. De voorzieningenrechter stelt verder vast dat de avv-besluiten van de cao’s op 31 juli zijn genomen. Ook de afwijzing van de dispensatieverzoeken is van die datum. Hieruit leidt de voorzieningenrechter af dat verzoekers al langer op de hoogte (hadden kunnen) zijn van de gevolgen van het (moeten) toepassen van de avv-cao’s. Daarbij acht de voorzieningenrechter het ook van belang dat verzoekers dit verzoek om een voorlopige voorziening pas drie maanden na de inwerkingtreding van de avv-besluiten hebben ingediend. Ook weegt de voorzieningenrechter mee dat de minister heeft aangegeven dat de beslissing op bezwaar naar verwachting op korte termijn zal worden genomen. De voorzieningenrechter is gelet hierop van oordeel dat het belang van de minister zwaarder weegt dan het belang van verzoekers.
Conclusie en gevolgen
11. Gelet op het voorgaande heeft het bezwaar tegen het besluit tot afwijzing van het dispensatieverzoek naar het (voorlopig) oordeel van de voorzieningenrechter geen redelijke kans van slagen. Ook de belangenafweging valt niet in het voordeel van verzoekers uit. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.J. Sprakel, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.M.M.F. Roijen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2025. .
griffier
voorzieningenrechter
De voorzieningenrechter is niet in de gelegenheid om deze uitspraak te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 16 december 2025
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Bijlage bij de uitspraak
Wet op het algemeen verbindend en het onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten
Artikel 2, eerste lid
Onze Minister kan bepalingen van eene collectieve arbeidsovereenkomst, die in het geheele land of in een gedeelte des lands voor eene - naar zijn oordeel belangrijke - meerderheid van de in een bedrijf werkzame personen gelden, in het geheele land of in dat gedeelte des lands algemeen verbindend verklaren. Deze bepalingen zijn dan, behalve in de gevallen door Onzen Minister uitgezonderd, binnen dat gebied verbindend voor alle werkgevers en werknemers ten aanzien van arbeidsovereenkomsten, die naar den aard van den arbeid, waarop zij betrekking hebben, onder de collectieve arbeidsovereenkomst vallen of zouden vallen, hetzij deze arbeidsovereenkomsten op het tijdstip, waarop de werking der verbindendverklaring aanvangt, reeds gesloten zijn, hetzij zij daarna gesloten worden.
Toetsingskader algemeenverbindendverklaring cao-bepalingen (AVV)
Paragraaf 7
Avv heeft tot doel de totstandkoming en de inhoud van collectieve afspraken over arbeidsvoorwaarden te ondersteunen, met als beoogd effect te voorkomen dat niet gebonden werkgevers en werknemers door onderbieding concurreren op arbeidsvoorwaarden. De minister heeft de bevoegdheid om uitzonderingen te maken op de algemeenverbindendverklaring (artikel 2, eerste lid, Wet AVV). Nadere regels over deze bevoegdheid zijn neergelegd in het Besluit aanmelding van collectieve arbeidsovereenkomsten en het verzoeken om algemeenverbindendverklaring. Deze bevoegdheid is, blijkens de memorie van toelichting (Bijlage Handelingen II 1936/37, 274 nr. 3), behalve ter voorkoming van samenloop van collectieve regelingen met name gegeven om rekening te houden met de situatie dat de verbindendverklaring in het algemeen wel gemotiveerd is, doch voor bepaalde ondernemingen op gegronde bezwaren zou stuiten omdat de situatie van de onderneming(en) verschilt van de ondernemingen die onder de avv’de cao vallen. Uitzondering van avv maakt in die gevallen maatwerk in de collectieve arbeidsvoorwaardenvorming in een afzonderlijke onderneming of subsector mogelijk.
[…]
Voor zover werkgevers niet al door maatregelen van de cao-partijen zelf van de werking van de cao zijn uitgesloten, kan de minister toepassing geven aan zijn bevoegdheid uit hoofde van art. 2 Wet Pro AVV tot het verlenen van dispensatie van algemeenverbindendverklaring.
Het verlenen van dispensatie geschiedt in lijn met de doelstelling van de Wet AVV. Een verzoek om dispensatie wordt alleen in behandeling genomen wanneer deze is voorzien van een motivering waaruit blijkt dat de beoogde dispensatie aansluit bij deze doelstelling.
In de motivering komen in ieder geval de volgende elementen aan bod:
- Dispensatie van avv wordt alleen verleend indien vanwege zwaarwegende argumenten toepassing van de bedrijfstak-cao door middel van avv redelijkerwijze niet kan worden gevergd. Van zwaarwegende argumenten is met name sprake als de specifieke bedrijfskenmerken op essentiële punten verschillen van de ondernemingen die tot de werkingssfeer van de avv-cao gerekend kunnen worden. Weging van de afzonderlijke arbeidsvoorwaardenpakketten vindt in het kader van een dispensatieverzoek niet plaats.
[…]
Bij een dispensatieverzoek wordt de volgende procedure gevolgd:
[…]
2) Een verzoek om dispensatie kan worden gehonoreerd, indien sprake is van gebondenheid aan een eigen rechtsgeldige cao (zie paragraaf 4.2). Tevens dient het verzoek om dispensatie schriftelijk (elektronisch) te worden gemotiveerd conform het hiervoor gestelde. Indien de verstrekte gegevens en bescheiden niet voldoende zijn worden de verzoekers van dispensatie in de gelegenheid gesteld binnen een daartoe aangegeven termijn het verzoek aan te vullen.
3) Indien het dispensatieverzoek voldoet aan de onder 1. en 2. gestelde eisen, stelt de minister de partijen die om avv hebben verzocht in de gelegenheid binnen een termijn van 3 weken schriftelijk (elektronisch) te reageren op het verzoek om dispensatie.
4) De minister willigt het dispensatieverzoek in principe in wanneer partijen die om avv hebben verzocht ten aanzien van het dispensatieverzoek geen bezwarende zienswijze hebben ingediend, dan wel niet binnen de gestelde termijn een zienswijze hebben ingediend.
5) Indien wel (tijdig) een bezwarende zienswijze ten aanzien van het dispensatieverzoek is ingediend, stelt de minister de dispensatieverzoekers in de gelegenheid binnen een termijn van 2 weken schriftelijk (elektronisch) op deze zienswijze te reageren.
[…]
In het kader van de dispensatieprocedure kan de minister alle belanghebbende partijen verzoeken om die inlichtingen te verschaffen die hij nodig acht om op een dispensatieverzoek te kunnen beschikken.
[…]