Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 24/1888
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juni 2025
in de zaak tussen
[eisers] , eisers
(gemachtigde: mr. M.T.M. Zusterzeel),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nederweert,het college
(gemachtigden: mr. K.M.W. van der Cruijsen-Thoma en mr. T. Beunen).
Samenvatting
1. Deze zaak gaat over de weigering van een omgevingsvergunning. Die omgevingsvergunning hebben eisers aangevraagd voor het tijdelijke gebruik van een voormalige stal als woning – gedurende de periode dat zij de woning op het perceel willen renoveren – en voor een overkapping en een verharding.
2. De rechtbank komt tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
3. Bij besluit van 31 januari 2024 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eisers tegen de weigering van de door hen aangevraagde omgevingsvergunning ongegrond verklaard.
4. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
5. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
6. De rechtbank heeft het beroep op 9 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers en hun gemachtigde en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Waar deze zaak over gaat
7. Eisers zijn eigenaar van het perceel aan de [adres] in [plaats] . Zij zijn voornemens de woning op dat perceel te renoveren en willen tot die renovatie klaar is (naar inschatting van eisers ongeveer zes jaar), in de voormalige stal bij die woning gaan wonen. Op 28 april 2022 heeft de gemeente een controle uitgevoerd op het perceel en daarbij diverse overtredingen geconstateerd. Op 3 juli 2023 hebben eisers naar aanleiding van die controle een omgevingsvergunningaanvraag ingediend voor 1) gebruikswijziging van een bij de woning bijbehorend bouwwerk (de voormalige stal) ten behoeve van tijdelijke bewoning, 2) het oprichten van een overkapping, 3) het plaatsen van een propaantank en 4) het aanbrengen van een (erf)verharding aan de oostzijde van de voormalige stal. Deze vergunningaanvraag ziet op legalisatie van de geconstateerde overtredingen. Over de propaantank zijn geen beroepsgronden aangevoerd, dus die laat de rechtbank verder buiten beschouwing.
8. Het college heeft bij besluit van 24 augustus 2023 (het primaire besluit) de omgevingsvergunning geweigerd. Die weigering ziet op de activiteiten bouwen van een bouwwerk [1] (de overkapping), gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan [2] (de overkapping en het gebruik van de voormalige stal voor bewoning) en het uitvoeren van een werk [3] (de erfverharding).
8.1.
De overkapping is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan, omdat de overkapping gebruikt wordt ten behoeve van wonen, namelijk als een overdekt terras, en niet, zoals in de aanvraag wordt gesteld, als een schuilhok voor drie schapen en opslag van stro. De aanvraag bevat verder onjuiste gegevens omdat die uitgaat van een overkapping zonder wanden, terwijl de gerealiseerde overkapping wanden aan drie zijden heeft, waardoor sprake is van een gebouw en niet van een bouwwerk, geen gebouw zijnde.
8.2.
Over de voormalige stal merkt het college op dat geen sprake is van vergunningvrij bouwen, omdat de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume zijn toegenomen. Het gebouw is geheel vernieuwd. Het bestemmingsplan staat verder nieuwbouw van woningen niet toe. Het plan voor renovatie van de bestaande woning is bij het college niet bekend. Het college kan medewerking verlenen aan tijdelijke woonruimte tijdens het oprichten van een woning, maar dat is voor maximaal twee jaar en niet voor zes jaar zoals aangevraagd. De ingevolge het bestemmingsplan maximale inhoud van een woning met bijgebouwen van 1.100 m3 wordt bovendien ruimschoots overschreden. Tot slot wordt aan de oostzijde de bouwvlakgrens overschreden en zijn aan deze zijde een schuifpui en deuren voorzien, die (samen met de erfverharding) duiden op een gebruik van het aan de oostzijde van de voormalige stal gelegen perceelsgedeelte voor woondoeleinden, wat ook niet is toegestaan.
8.3.
De erf- of terrasverharding ligt buiten het in het bestemmingsplan voor ‘wonen’ aangeduide vlak en daarvoor kan dus geen vergunning worden verleend, ook niet voor het afwijken van het bestemmingsplan, aldus het college.
9. Eisers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Het college heeft dat bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de commissie voor de bezwaarschriften, ongegrond verklaard en het primaire besluit onverkort in stand gelaten. Tegen dit besluit op bezwaar (het bestreden besluit) hebben eisers beroep ingesteld.
Het juridische kader
10. Het primaire en bestreden besluit zijn gebaseerd op de Wabo. Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Wabo ingetrokken. Omdat de aanvraag die heeft geleid tot het bestreden besluit is ingediend vóór 1 januari 2024, volgt uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet dat het vóór die datum geldende recht van toepassing blijft. Dit betekent dat de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, met aanverwante wetgeving, van toepassing blijft op dit geschil.
11. Ingevolge het voor 1 januari 2024 geldende bestemmingsplan Buitengebied Nederweert [4] , inclusief diverse herzieningen [5] , heeft het perceel de bestemming ‘Agrarisch’ met op een deel van het perceel de functieaanduiding ‘wonen’. Die aanduiding ligt op het perceelsgedeelte waarop de woning en de voormalige stal staan. Ingevolge die aanduiding is een burgerwoning toegestaan. In het bestemmingsplan is dat gedefinieerd als: “
een woning, niet zijnde een bedrijfswoning”. De aanduiding fungeert, blijkens de systematiek van het bestemmingsplan zoals het college ter zitting heeft toegelicht, tevens als aanduiding voor het bouwvlak. [6] Dat betekent dat op het perceel een bouwvlak aanwezig is, waar zowel ten behoeve van agrarische doeleinden als ten behoeve van woondoeleinden gebouwd mag worden.
een woning, niet zijnde een bedrijfswoning”. De aanduiding fungeert, blijkens de systematiek van het bestemmingsplan zoals het college ter zitting heeft toegelicht, tevens als aanduiding voor het bouwvlak. [6] Dat betekent dat op het perceel een bouwvlak aanwezig is, waar zowel ten behoeve van agrarische doeleinden als ten behoeve van woondoeleinden gebouwd mag worden.
Het beroep van eisers
12. Eisers voeren tegen het bestreden besluit in beroep, samengevat en beperkt tot de kern van de zaak, het volgende aan.
12.1.
De overkapping wordt gebruikt voor opslag van stro ten behoeve van drie schapen, dus ten behoeve van de agrarische bestemming en niet voor woondoeleinden. Eisers zijn verder bereid de glazen wand en de rechterkant van de overkapping te verwijderen.
12.2.
De bebouwde oppervlakte van de voormalige stal wordt niet vergroot, zodat geen vergunning nodig is voor de activiteit ‘bouwen’. De bouwwerkzaamheden vallen bovendien onder het door het bouwovergangsrecht toegestane ‘gedeeltelijk vernieuwen, vervangen of veranderen’. Dat overgangsrecht maakt ook een eenmalige vergroting met 10% mogelijk. Eisers willen geen twee woningen realiseren, maar slechts tijdelijk in de voormalige stal wonen tot zij het hoofdgebouw hebben herbouwd. Daarna zal de voormalige stal een in het bestemmingsplan passende andere bestemming krijgen. Eisers zitten in een penibele (financiële) situatie ten aanzien van de herbouw van het vervallen hoofdgebouw. Die herbouw moest worden uitgesteld door de covid-beperkingen en door stikstofproblematiek. De bank wilde niet meer investeren en alle financiële middelen moesten worden ingezet om het (elders gevestigde) agrarische bedrijf van eisers overeind te houden. De weigering van de vergunning is daarom ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
12.3.
De erfverharding ligt er al sinds jaar en dag en valt ook onder het overgangsrecht.
De voormalige stal (verbouwing tot woning en tijdelijke bewoning)
13. De rechtbank volgt het college in zijn standpunt dat voor de verbouwing van de voormalige stal tot een woning een omgevingsvergunning is vereist, niet alleen voor de gebruikswijziging, maar ook voor de bouwactiviteit. Voor de bouwactiviteit is geen omgevingsvergunning aangevraagd. Dat levert echter geen zelfstandige weigeringsgrond op, gelet op artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. Dat artikel zegt immers dat de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten, zoals de bouwactiviteit, kan worden aangevraagd.
14. De rechtbank is met het college van oordeel dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan en dat het daarin opgenomen overgangsrecht toepassing mist. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
14.1.
Op het perceel is, binnen de functieaanduiding ‘wonen’ waar ook de voormalige stal ligt, al een woning aanwezig. Dit is, gelet op de bouwmassa en functie, het hoofdgebouw op het perceel. Het verbouwen van een daarbij behorend bouwwerk (dan wel een op het perceel aanwezig voormalig agrarisch bouwwerk) tot woning moet naar het oordeel van de rechtbank worden gezien als de nieuwbouw van een woning. Waar eerst immers geen sprake was van een woning, is na die verbouwing wel sprake van een woning. Daardoor zijn er twee woningen aanwezig, omdat het (weliswaar leegstaande) hoofdgebouw ook een woning is. Uit artikel 3.1, onder c, van de bestemmingsplanregels volgt dat ‘een burgerwoning’ is toegestaan. Ingevolge artikel 3.2.3, onder 3, geldt binnen de functieaanduiding ‘wonen’ dat nieuwbouw van woningen niet is toegestaan. Alleen al om die reden heeft het college terecht geconcludeerd dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan: op het perceel is slechts één woning toegestaan en nieuwbouw – in de vorm van omvorming van de voormalige stal tot woning – van een woning is niet toegestaan, ook niet als dit een tijdelijke situatie betreft. Van een via het gebruiksovergangsrecht toegestane functiewijziging kan geen sprake zijn, alleen al omdat het feitelijke gebruik wijzigt van (voormalig) agrarisch naar wonen. Het gebruiksovergangsrecht [7] kan alleen (legaal) gebruik beschermen dat bestond ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan en het gebruik voor woondoeleinden bestond toen nog niet.
14.2.
Omdat de totale inhoud van de bebouwing op het perceel groter is dan op grond van het bestemmingsplan [8] is toegestaan, is de voormalige stal (in ieder geval deels) in strijd met de bouwregels van het bestemmingsplan. Dat betekent dat het bouwovergangsrecht [9] van toepassing is. Ook op grond hiervan zijn de betreffende bouwwerkzaamheden echter niet vergunbaar, nu die veel verder gaan dan gedeeltelijk vernieuwen of veranderen. Bovendien wordt een eerst in overeenstemming met het bestemmingsplan zijnde situatie (stal voor agrarisch gebruik) wordt gewijzigd in een situatie die in strijd is met het bestemmingsplan (nieuwbouw van een woning) waardoor niet kan worden gesteld dat de afwijking van het bestemmingsplan naar aard (stal wordt woning) niet wordt vergroot. Ook wordt de omvang van het bouwwerk vergroot.
De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat de bouwwerkzaamheden een gedeeltelijke vernieuwing of verandering behelzen. Aan de buitenzijde van de oorspronkelijke buitenwanden zijn isolatie en nieuwe wanden geplaatst, de gevelindeling is in ieder geval aan één zijde van de stal volledig gewijzigd, het dak is volledig vernieuwd (met verhoging door isolatie) en de functie is gewijzigd naar wonen onder inpandige verbouwing van de voormalige stal naar een woning door het aanbrengen van een keuken en badkamer et cetera. Dit samen gaat veel verder dan gedeeltelijk vernieuwen of veranderen.
Ook volgt de rechtbank eisers niet waar zij zeggen dat de oppervlakte niet wordt vergroot, nu zij zelf hebben aangegeven dat aan de buitenzijde van de bestaande muren isolatie is aangebracht. Die isolatie maakt onderdeel uit van het nieuwe bouwwerk en vergroot de oppervlakte daarvan. Die oppervlakte wordt immers volgens artikel 2.5 van de planregels bepaalt door de buitenwerkse gevelvlakken.
14.3.
Aan de in het bouwovergangsrecht opgenomen ontheffingsmogelijkheid tot 10% van de inhoud wordt niet toegekomen, nu daarvoor eerst vereist is dat sprake is van gedeeltelijke vernieuwing. Nu daarvan geen sprake is, kan ook geen beroep worden gedaan op die 10%-regeling.
15. De vervolgvraag is of het college de weigering om af te wijken van het bestemmingsplan voldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank is van oordeel dat de in het primaire en bestreden besluit daarvoor gegeven motivering (zeer) summier is. Het college heeft op dit punt wel beleidsruimte: de rechtbank toetst alleen of het college de beslissing op dit onderdeel voldoende heeft gemotiveerd en of die beslissing voldoet aan de diverse rechtsbeginselen. De rechtbank acht in dit licht voldoende het ook op de zitting door het college verwoorde standpunt dat een tweede woning ter plaatse, in het buitengebied, niet gewenst is. Daarbij is ook relevant dat er onduidelijkheid bestaat over de eindsituatie, omdat eisers niet concreet maken wat de bedoeling is met de tot woning verbouwde stal na afloop van de termijn van zes jaar en omdat er geen duidelijkheid is over de termijn waarbinnen de aangekondigde verbouwing van de hoofdwoning op het perceel zal zijn gerealiseerd. Daardoor is de vrees terecht dat door vergunningverlening (langdurig en moeilijk omkeerbaar) de ongewenste situatie zal ontstaan van twee woongebouwen op het perceel.
16. Over eisers beroep op evenredigheid overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank heeft op zitting gehoord hoe eisers zich altijd hebben ingezet voor anderen en voor hun omgeving. De rechtbank heeft ook gelezen en op zitting gehoord dat eisers in zwaar weer gezeten hebben en nog zitten met betrekking tot hun agrarische bedrijf. Dat alles maakt echter niet dat het college gehouden is de omgevingsvergunning voor de verbouwing van de stal tot woning te verlenen. Het college heeft beleid voor tijdelijk wonen bij een in aanbouw zijnde woning, maar aan de daarvoor geldende voorwaarden wordt hier niet voldaan. Het college heeft ook terecht aangegeven dat er – ten tijde van het bestreden besluit en ook tijdens de zitting – geen concreet plan met tijdpad is voor de renovatie van de woning.
Overkapping
17. Over de overkapping kan de rechtbank kort zijn. De overkapping ligt buiten de functieaanduiding ‘wonen’. Op de plek van de overkapping zijn daarom alleen bouwwerken geen gebouw zijnde toegestaan ten dienste van de agrarische bestemming. Op de zitting hebben eisers toegegeven dat zij geen schapen hebben en ook niet van plan zijn schapen te gaan houden. Ter plaatse is geen sprake van een agrarisch bedrijf en ook niet van hobbymatige agrarische activiteiten. De overkapping wordt, zoals ook blijkt uit de door de gemeente tijdens controlebezoeken gemaakte foto’s gebruikt als overdekt terras ten behoeve van woondoeleinden. Dat is dus in strijd met het bestemmingsplan.
18. De vergunningaanvraag diende ter legalisatie van hetgeen feitelijk is gerealiseerd, zo is duidelijk aangegeven. Voor zover in de aanvraag een andere overkapping is opgenomen dan de feitelijk aanwezige overkapping, heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat sprake is van onjuiste gegevens. Dat geldt ook voor het in de vergunningaanvraag vermelde (hobbymatige) agrarische gebruik. Dat is immers niet de functie die eisers voornemens zijn te realiseren.
19. Ook ten aanzien van de overkapping is de rechtbank van oordeel dat de motivering van het college om niet te willen afwijken van het bestemmingsplan summier is. Op zitting is hierover gezegd dat binnen het bouwvlak (functievlak ‘wonen’) ruimte genoeg is en dat het ongewenst is om, in het buitengebied, gebouwen of andere (voor wonen bestemde) bouwwerken toe te staan buiten dat bouwvlak. Dat volgt tussen de regels door ook uit het primaire en bestreden besluit. De rechtbank acht deze motivering voldoende.
Verharding
20. Ook over de verharding is de rechtbank kort. Uit door het college overgelegde luchtfoto’s uit 2019 en 2021 blijkt dat de verharding aan de oostzijde van de voormalige stal – buiten de functieaanduiding ‘wonen’ – tussen 2019 en 2021 is aangelegd. Deze kan daarom niet onder het overgangsrecht vallen van het in 2009 vastgestelde bestemmingsplan. Deze verharding dient ten behoeve van woondoeleinden, nu deze is gerealiseerd direct tegen de tot (tijdelijke) woning verbouwde stal. Dat is buiten de functieaanduiding ‘wonen’ niet toegestaan.
21. Hoewel ook hier de motivering om niet te willen afwijken van het bestemmingsplan summier is, volgt de rechtbank het standpunt van het college dat verharding ten behoeve van woondoeleinden in het buitengebied niet gewenst is, behoudens daar waar dat ingevolge het bestemmingsplan is toegestaan. Binnen het bouwvlak is daartoe voldoende ruimte.
Conclusie en gevolgen
22. De conclusie is dat het college de gevraagde omgevingsvergunning heeft mogen weigeren. Dat betekent dat het beroep ongegrond is. Dat is spijtig voor eisers die nu een andere oplossing moeten zoeken voor een tijdelijke woonruimte, terwijl zij – naar mag worden aangenomen – nu haast gaan maken met de herbouw of renovatie van de eigenlijke woning op het perceel. Maar het college heeft aan de argumenten voor weigering van de vergunning een groter gewicht mogen toekennen dan aan die belangen van eisers.
23. Omdat het beroep ongegrond is, hoeft het college de proceskosten van eisers en het door hen betaalde griffierecht niet te vergoeden. Weliswaar heeft de rechtbank geoordeeld dat de motivering in het bestreden besluit op het onderdeel ‘afwijken van het bestemming’ heel summier is, maar de rechtbank acht de gegeven motivering wel net voldoende om geen gebrek in de besluitvorming aan te nemen.
24. Deze zaak gaat over de weigering om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Op zitting heeft het college desgevraagd aangegeven met een handhavingsactie te wachten tot duidelijkheid over deze zaak. De rechtbank geeft het college, nu het gaat om het woonverblijf van eisers, in overweging enige coulance te betrachten met het oppakken van het handhavingstraject, bijvoorbeeld in de vorm van een ruime begunstigingstermijn.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van mr. C. Chraiha, griffier en is uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 13 juni 2025.
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.