Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 23/218
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 januari 2025 in de zaak tussen
[eiser 1] , [eiser 2] en [eiseres 1] , te [plaats 1] ,
[eiser 3] en [eiseres 2], te [plaats 2] ,
[eiser 4] en [eiser 5], te [plaats 2] ,
[eiser 6] , [eiser 7] , [eiseres 3] en [eiseres 4] ,te [plaats 1] ,
[eiser 8] , [eiseres 5] en [eiseres 6], te [plaats 3] ,
[eiser 9] / [eiseres 7], te [plaats 4] ,
eisers
(gemachtigde: mr. J.H.D. Elings),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, verweerder
(gemachtigde: mr. F. Onrust).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Stichting Faunabeheereenheid Limburg(FBE), te Roermond
Stichting Faunabeheereenheid Limburg(FBE), te Roermond
(gemachtigde: A.F.M. Melissen).
Procesverloop
Bij besluit van 22 juni 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder ontheffingen geweigerd voor het doden van spreeuwen ter verjaging en het vangen en verplaatsen van spreeuwen met een vangkooi.
Bij besluit van 6 december 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 oktober 2024. Van eisers zijn
[eiser 2] en [eiser 1] , [eiser 3] en [eiser 6] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde en mr. Th.J.H.M. Linssen. Voor verweerder is zijn gemachtigde verschenen en [naam 1] en [naam 2] . Voor de FBE is zijn gemachtigde verschenen. Op deze zitting zijn ook de zaken ROE 21/3338, 21/3389, 24//2071, 24/2982 behandeld. In die zaken worden separate uitspraken gedaan.
Overwegingen
De besluitvorming en procedure tot nu toe
1. Op 16 februari 2022, ontvangen door verweerder op 25 februari 2022, heeft de FBE een aanvraag voor ontheffingen van de verbodsbepalingen van de Wet natuurbescherming (Wnb) ingediend voor gebruik van vangkooien en ondersteunend afschot in verband met het voorkomen van schade aan blauwebessenteelt door spreeuwen ten behoeve van de blauwebessentelers in Limburg. Daarvoor is een aanvullende onderbouwing voor het goedgekeurde faunabeheerplan voor de periode van 2020 tot en met 2026 opgesteld. Verweerder heeft op 8 april 2022 op een aantal aspecten een nadere onderbouwing gevraagd en na ontvangst daarvan de gevraagde ontheffingen geweigerd bij het primaire besluit.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de gevraagde ontheffingen geweigerd omdat niet is aangetoond dat inzet van verjagende middelen uit de preventiekit geen bevredigende oplossing is. Wat betreft overnetten van de percelen blauwe bessen heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat uit de overgelegde rapporten niet kan worden geconcludeerd dat de berekeningen realistisch zijn en een waarheidsgetrouw beeld geven van de daadwerkelijke kosten en opbrengsten. Ten aanzien van het planologische aspect van overnetten is verweerder van mening dat onvoldoende is onderzocht en daarmee onvoldoende onderbouwd of overnetten wel of niet een andere bevredigende oplossing is. Het onvoldoende onderzoek en motivering is gelegen in de vaststelling door verweerder dat per perceel, per aanvrager en per bestemmingsplan specifieke toetsen gelden. Dat het gebruik van grote machines in de bessenteelt overnetten praktisch niet mogelijk maakt, kan volgens verweerder geen rechtvaardiging vormen voor het ontbreken van een andere bevredigende oplossing, maar dient voor eigen rekening en risico te komen van de ondernemer. Reeds omdat niet is aangetoond dat er geen sprake is van andere bevredigende oplossingen kunnen de ontheffingen niet worden verleend.
3. Bij het bestreden besluit is het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat onvoldoende vast staat dat er geen andere bevredigende oplossing is in de vorm van overnetten en andere preventieve maatregelen om schade te voorkomen. Verweerder heeft aangegeven dat bij de aanvraag door de telers gemotiveerd moet worden aangetoond dat alle reeds eerder ingezette middelen/maatregelen, waaronder overnetten, niet werken. Nu dit niet is aangetoond, heeft verweerder de ontheffingen niet kunnen verlenen. Wat betreft het planologisch kader voor het overnetten is verweerder van mening dat hij in het primaire besluit voldoende heeft aangegeven dat onvoldoende is onderzocht of overnetten niet per perceel, per aanvrager of per bestemmingsplan mogelijk is. Verweerder acht het niet onredelijk om van de telers te verlangen om een aanvraag om een omgevingsvergunning voor overnetten te doen en stelt dat alleen op basis van een weigering van die aanvraag voldoende aannemelijk is dat overnetten planologisch niet mogelijk is. Verder heeft verweerder gesteld op basis van de geleverde algemene onderbouwing niet te kunnen beoordelen wat de financiële impact voor de verschillende bedrijven is; daarom is gevraagd jaarcijfers te overleggen, of andere gegevens die het vereiste inzicht in de financiële haalbaarheid van overnetten verschaffen. Bovendien zijn de gevraagde jaarcijfers volgens verweerder nodig om de omvang van de (dreigende belangrijke) schade af te zetten tegen het bedrijfsresultaat.
4. In beroep is aangevoerd dat het overnetten financieel, planologisch en praktisch niet mogelijk is en nadelig is voor andere flora en fauna, dat de preventieve middelen uit de preventiekit worden ingezet maar geen afdoende werking hebben en dat jarenlang dezelfde beoordeling door verweerder anders is uitgevallen terwijl er in de feitelijke constellatie niets is veranderd. Verder voeren eisers aan dat weigering van de gevraagde ontheffingen niet geschikt (niet effectief en niet coherent), niet noodzakelijk en in de gegeven omstandigheden niet evenwichtig is.
5. Bij besluit van 2 juni 2023 zijn aan de telers [eiseres 4] , [eiseres 7] en [eiseres 1] alsnog de gevraagde ontheffingen voor inzet van de vangkooi met ondersteunend afschot verleend (geldig tot en met 31 december 2026). Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat deze drie telers inmiddels hebben aangetoond dat overnetten geen andere bevredigende oplossing is om schade aan de blauwebessenteelt door spreeuwen te voorkomen. Dat betekent dat voor deze drie telers het beroep zich beperkt tot het seizoen 2022. Voor de andere drie telers gaat het om geweigerde ontheffingen voor de jaren 2022 tot en met 2026.
6. Bij uitspraak van 8 juni 2023 (ECLI:NL:RBLIM:2023:3455) heeft de voorzieningenrechter ten aanzien van de telers [eiseres 2] , [eiser 5] en [eiseres 6] de bij ordemaatregel van 26 april 2023 getroffen voorlopige voorziening (schorsing van het bestreden besluit onder bepaling dat de gevraagde ontheffingen onder voorschriften geacht worden te zijn verleend vanaf 1 juni 2023 tot zes weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter) verlengd tot 31 december 2026.
Het juridisch kader
7. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om ontheffing op grond van de Wnb is ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk voor dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De verzoeken om ontheffing zijn ingediend op 16 februari 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold voor 1 januari 2024, van toepassing blijft.
8. Een ontheffing wordt op grond van artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb uitsluitend verleend indien is voldaan aan elk van de daarin genoemde voorwaarden, die voor zover hier van belang luiden:
er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
de ontheffing is nodig ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen;
de maatregelen leiden niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort.
9. Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [1] volgt dat de vraag of geen andere bevredigende oplossing bestaat, moet worden afgezet tegen het doel van de ingreep. Dat betekent dat in het kader van een aanvraag om ontheffing van verbodsbepalingen in de Wnb de vraag moet worden gesteld en beantwoord of er een andere bevredigende oplossing bestaat waarmee kan worden bereikt dat zich geen aantasting van de blauwebessenoogst door spreeuwen voordoet of een geringere aantasting dan bereikt kan worden met de aangevraagde ontheffingen.
Beoordeling door de rechtbank
De groepsaanvraag door de FBE en de individuele beoordeling door verweerder
10. De rechtbank stelt vast dat de aanvraag die heeft geleid tot het bestreden besluit is ingediend door de FBE. Dat is een jarenlang bestaande praktijk. [2] De aanvraag leunt sterk op het faunabeheerplan voor de periode van 2022 tot en met 2026, goedgekeurd door verweerder op 8 december 2020, en aangevuld met een rapport van februari 2022 door de LLTB.
Het faunabeheerplan 2020-2026 is de grondslag geweest voor verlening van de ontheffingen op 12 maart 2021 en die ontheffingen zijn ingetrokken bij besluit van 27 mei 2021. De bezwaren tegen die intrekking zijn ongegrond verklaard en de rechtbank doet daarover vandaag ook uitspraak onder zaaknummers 21/3388 en 21/3389.
Na die intrekkingen heeft de FBE een aanvulling van het faunabeheerplan laten opstellen en op grond daarvan de in deze procedure in geding zijnde aanvraag ingediend. In de aanvulling op het faunabeheerplan is nader ingegaan op verdeling van de blauwebessenteelt in Limburg, de schade in 2021 en de kosten en haalbaarheid van overnetten (en de conclusie getrokken dat overnetten niet haalbaar is).
Bij brief van 8 april 2022 heeft verweerder (voor zover relevant) een nadere onderbouwing gevraagd waarom overnetten geen andere bevredigende oplossing is en waarom de preventieve visuele en akoestische maatregelen niet als bevredigende oplossingen kunnen worden aangemerkt. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat niet inzichtelijk is gemaakt hoe de kosten van overnetten zijn berekend, welke manier van oogsten (handpluk/machinaal) daarbij in aanmerking is genomen en dat de berekeningen ook nog kunnen worden onderbouwd door het overleggen van de jaarrekeningen van de telers -liefst van bedrijven die alleen blauwe bessen telen. Verder heeft verweerder aangegeven dat er geen formele aanvragen bij gemeenten zijn ingediend voor afwijking van het vigerende bestemmingsplan, waardoor niet duidelijk is dat gemeenten geen vergunning verlenen voor het plaatsen van netten.
Bij brief van 13 april 2022 heeft de FBE gereageerd en, voor zover relevant voor de punten van geschil, een nadere uitwerking overgelegd van de economische overwegingen ten aanzien van de kosten van het overnetten, uitgewerkt naar machinale pluk en handpluk. Met betrekking tot de planologische mogelijkheden voor het overnetten is geantwoord dat formele aanvragen niet aan de orde zijn, omdat deze maatregel economisch in redelijkheid niet te verlangen is van een ondernemer. Als de kosten voor overnetten verantwoord zouden zijn, zouden ook al stappen zijn ondernomen om dat te realiseren. Preventieve visuele en akoestische maatregelen worden ingezet alvorens de ontheffingen te gebruiken en daarop wordt ook gecontroleerd.
11. Bij het primaire besluit heeft verweerder de ontheffingen geweigerd, omdat niet is aangetoond dat er geen sprake is van andere bevredigende oplossingen. Bij het bestreden besluit is het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard, omdat verweerder van mening is dat onvoldoende vast staat dat er geen andere bevredigende oplossing is in de vorm van overnetten en andere preventieve maatregelen om schade te voorkomen.
12. Het gaat bij de besluitvorming op de aanvraag van de FBE om spreeuwen: een vogelsoort als bedoeld in artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn, die in het kader van de Wnb beschermd is en waarvoor het verbod geldt om te doden of te vangen en opzettelijk te verstoren. De blauwebessentelers hebben te vrezen voor vraat en overlast door spreeuwen en ten behoeve van hen heeft de FBE de in geding zijnde ontheffingen aangevraagd.
Uit arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof) [3] volgt dat de lidstaten moeten waarborgen dat elke ingreep die de beschermde soorten raakt slechts wordt toegestaan op basis van besluiten die steunen op een nauwkeurige en treffende motivering en dat de beste relevante kennis beschikbaar moet zijn voor de autoriteiten op het moment waarop zij vergunningen - in dit geval ontheffingen - afgeven.
13. De FBE heeft op basis van de jarenlange praktijk en de ervaringen uit een pilotstudie uit 2008 een aanvraag gedaan ten behoeve van de blauwebessentelers in Limburg. De rechtbank gaat ervan uit dat mede door verweerder gewenst was dat dit in de vorm van een collectieve aanvraag door de FBE werd ingediend. Eisers verwijzen in hun beroepschrift ook uitgebreid naar de ervaringen uit het verleden die hebben geleid tot een werkwijze met vangkooien die vanuit economisch, praktisch en diervriendelijk oogpunt voor alle betrokken partijen het beste resultaat was. De telers hebben hiervan jarenlang gebruik gemaakt, daarin geïnvesteerd en erop vertrouwd dat dit, met een aanpassing voor het gebruik van gefokte lokvogels en een limitering van aantallen betroffen vogels bij gebruikmaken van de ontheffingen, ook toegepast en vergund zou worden. Van de zijde van de FBE - en van de telers - is in het verleden aangegeven dat overnetten geen reële optie was en verweerder heeft dat standpunt jarenlang gevolgd. Dat brengt mee dat de FBE - en de telers - de aanvraag, en de aanvulling daarop, heeft gebaseerd op informatie van het collectief van de telers. Er is in algemene zin aangegeven dat overnetten op planologische bezwaren stuit, de kosten van overnetten zijn als gemiddeld per hectare blauwebessenteelt berekend, en de inzet van visuele en akoestische middelen zijn beschreven zoals in het faunabeheerplan opgenomen.
14. Bij de onderhavige aanvraag heeft verweerder, anders dan in het verleden, blijkbaar bedoeld om behalve de informatie van het collectief ook informatie van de individuele telers te vragen om te kunnen beoordelen of de gevraagde ontheffingen kunnen worden verleend. Met name gaat het dan om beantwoording van de vraag of overnetten planologisch, in afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan, per teler en per perceel of percelen mogelijk is. En verder heeft verweerder ook een nadere onderbouwing gevraagd van de kosten van overnetten in samenhang met de bedrijfsvoering (machinale pluk of handpluk), kennelijk ook per teler.
15. De rechtbank is van oordeel dat verweerder voor het verlenen van de gevraagde ontheffingen deze informatie heeft mogen vragen om te kunnen komen tot een besluit dat steunt op een nauwkeurige en treffende motivering, op grond van de beste relevante kennis op het moment van verlening van de gevraagde ontheffingen. Dat die beoordeling in het verleden kennelijk niet ook (zo) is gedaan, maakt dat niet anders. Dat verweerder moet beslissen op de aanvraag zoals voorgelegd door de FBE en het collectief van de telers, leidt evenmin tot een ander oordeel. De weigering om de gevraagde ontheffingen te verlenen is niet gebaseerd op het standpunt dat overnetten een andere bevredigende oplossing is, maar dat niet voldoende is onderbouwd dat overnetten geen andere bevredigende oplossing is. Het is dan aan de FBE en de telers individueel om het tegendeel aan te tonen en dat kan per teler (of zelfs per perceel) verschillen. Het kan immers van locatiespecifieke omstandigheden en de wijze van bedrijfsvoering afhangen of overnetten een andere bevredigende oplossing is. Als in sommige gevallen overnetten en reële oplossing is, dan zou geen ontheffing voor de volledige groep aan de orde zijn, die de FBE aan alle individuele telers kan doorschuiven, maar zou een gedeeltelijke verlening van de gevraagde ontheffing aan de orde zijn, dus gedeeltelijke groepsontheffing (een bundel beschikkingen voor aangeduide telers) of individuele beschikkingen.
De overgelegde informatie
16. Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of de overgelegde informatie ten tijde van de besluitvorming onvoldoende was om te kunnen concluderen dat er geen andere bevredigende oplossing was - en dus om de gevraagde ontheffingen te verlenen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat die informatie onvoldoende was. Verweerder heeft immers niet kunnen vaststellen of overnetten planologisch, in afwijking van de verschillende geldende bestemmingsplannen, voor de verschillende telers en percelen mogelijk was en heeft per teler en per perceel geen afweging kunnen maken over de met overnetten gepaard gaande kosten. Dat een concreet standpunt per gemeente over de planologische mogelijkheden van overnetten wel mogelijk is, heeft de rechtbank vast kunnen stellen in de zaken met zaaknummers 24/2071 en 24/2892 die tegelijk met deze zaak op de zitting van 10 oktober 2024 zijn behandeld; voor het teeltseizoen 2023 en verder zijn immers wel ontheffingen aan enkele telers verleend die hebben aangetoond dat ook in afwijking van de geldende bestemmingsplannen overnetten planologisch niet mogelijk was en dus niet in aanmerking kwam als andere bevredigende oplossing.
Ten aanzien van andere preventieve maatregelen, visuele en auditieve, niet dodelijke, maatregelen uit de preventiekit, heeft verweerder ook niet kunnen vaststellen hoe arbeids- en kostenintensief die inzet is (geweest) en wat het effect is op het weren van spreeuwen. Informatie over individuele situaties, per specifieke vorm van bedrijfsvoering en percelen ontbrak ten tijde van de besluitvorming ook in dit opzicht.
17. De rechtbank concludeert dat de bewijslast bij eisers ligt. Verweerder heeft de individuele informatie nodig gehad om een zorgvuldig en goed gemotiveerd besluit te kunnen nemen en het was aan aanvragers om die gevraagde informatie ter staving van hun aanvraag te overleggen. Eisers hebben niet aan hun bewijslast voldaan en verweerder heeft de aanvraag mogen weigeren.
Conclusie
18. Op grond van het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat de beroepsgronden van eisers niet slagen en dat het beroep van eisers dus ongegrond is.
19. Op grond van artikel 8:85, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vervalt de bij uitspraak van 8 juni 2023 [4] getroffen voorlopige voorziening voor de telers [eiseres 2] , [eiser 5] , en [eiseres 6] . Gelet op het inhoudelijk oordeel in deze zaak ziet de rechtbank geen aanleiding om een (nieuwe/vervangende) voorlopige voorziening op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb te treffen.
20. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders (voorzitter), en mr. G.J. Krens en mr. L.M. Koenraad, leden, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 januari 2025
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 januari 2025
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 28 januari 2025
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.