Uitspraak
RECHTBANKLIMBURG
Civiel recht
Kantonrechter
Zittingsplaats Roermond
Zaaknummer: 11779619 \ CV EXPL 25-2997
Vonnis van 24 juni 2026
in de zaak van
de buitenlandse publiekrechtelijke rechtspersoon
STAD ANTWERPEN,
te Antwerpen, België,
eisende partij,
hierna te noemen: Stad Antwerpen,
gemachtigde: mr. T.H. Geukes Foppen,
tegen
[gedaagde partij],
voorheen wonende te [plaats] , thans zonder bekende woon- of verblijfplaats in Nederland of daarbuiten,
gedaagde partij,
hierna te noemen: [gedaagde partij] ,
procederend in persoon.
1.De procedure
1.1.
Het verdere verloop van de procedure blijkt uit:
- het tussenvonnis van 1 oktober 2025
- de op 26 november 2025 genomen akte door Stad Antwerpen
- de op 7 januari 2026 ontvangen schriftelijke reactie van [gedaagde partij]
- de op 4 februari 2026 genomen akte door Stad Antwerpen.
1.2.
Op 8 mei 2026 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden, waarbij Stad Antwerpen werd vertegenwoordigd door haar gemachtigden mr. P. Nijtzell-de Wilde en
mr. M.E. van Essen, en [gedaagde partij] in persoon is verschenen.
De gemachtigden van Stad Antwerpen hebben tijdens de mondelinge behandeling spreekaantekeningen en een afschrift van een vonnis van de rechtbank Den Haag van 8 april 2026 overgelegd.
1.3.
Ten slotte is vonnis bepaald.
2.De verdere beoordeling
Inleiding
2.1.
In deze zaak vordert Stad Antwerpen om [gedaagde partij] te veroordelen tot betaling van een bedrag van € 228,60, vermeerderd met proceskosten. Op 11 januari 2022 is [gedaagde partij] met zijn voertuig de lage-emissiezone (LEZ) van Antwerpen in gereden. Zijn voertuig voldeed niet aan de emissienormen en [gedaagde partij] was niet in het bezit van een LEZ-dagpas. Stad Antwerpen heeft hem daarom een administratieve boete van € 150,00 opgelegd, die [gedaagde partij] niet heeft betaald. De vordering van Stad Antwerpen bestaat uit het boetebedrag van € 150,00, administratiekosten LEZ van € 20,00, kosten invordering LEZ van € 30,00 en kosten ingebrekestelling van € 28,60. De kantonrechter moet, mede gelet op het internationale karakter van het geschil, eerst beoordelen of hij bevoegd is om in deze zaak een beslissing te nemen. Hierna zal blijken dat de kantonrechter niet bevoegd is om in deze zaak een beslissing te nemen.
Het tussenvonnis
2.2.
In het tussenvonnis van 1 oktober 2025 heeft de kantonrechter overwogen dat hij zich voor de vraag ziet gesteld of de administratieve boete waarvan Stad Antwerpen betaling vordert, moet worden aangemerkt als een geldelijke sanctie als bedoeld in artikel 4 Wet Pro wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging geldelijke sancties en beslissingen tot confiscatie (WWETGC). Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, heeft de Nederlandse rechter naar het oordeel van de kantonrechter geen rechtsmacht om van de zaak kennis te nemen omdat er dan een andere specifieke rechtsgang openstaat. De kantonrechter heeft partijen vervolgens in de gelegenheid gesteld om zich bij akte over de bevoegdheid van de Nederlandse burgerlijke rechter uit te laten. Dat hebben partijen gedaan.
Administratiefrechtelijke zaak
2.3.
In zijn tussenvonnis van 1 oktober 2025 heeft de kantonrechter reeds vastgesteld dat de door Stad Antwerpen opgelegde sanctie een eenzijdig door haar opgelegde administratieve boete is die daardoor niet kwalificeert als een burgerlijke of handelszaak in de zin van de Brussel I-bis Verordening. Nu er sprake is van een administratiefrechtelijke zaak is de Brussel I-bis Verordening niet van toepassing, en kan de kantonrechter aan die Verordening geen bevoegdheid ontlenen. Stad Antwerpen gaat daar overigens ook zelf van uit in haar dagvaarding (zie sub i en sub r daarvan).
Geen vordering betreffende een burgerlijk recht en geen restrechter
2.4.
Stad Antwerpen heeft bepleit dat, nu geen verordening of verdrag de rechtsmacht regelt, de kantonrechter zijn bevoegdheid ontleent aan artikel 2 Wetboek Pro van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv). Artikel 2 Rv Pro bepaalt dat in zaken die bij dagvaarding moeten worden ingeleid, de Nederlandse rechter rechtsmacht heeft indien de gedaagde in Nederland zijn woonplaats of gewone verblijfplaats heeft. De redenering van Stad Antwerpen is dat voor het onderhavige geschil geen specifieke procedure is aangewezen, zodat de dagvaardingsprocedure bij de civiele rechter als restcategorie van toepassing is.
2.5.
De burgerlijke rechter is op grond van artikel 112 lid 1 Grondwet Pro bevoegd om van alle geschillen betreffende burgerlijke rechten kennis te nemen. Wanneer een andere rechter bevoegd is kennis te nemen van een geschil, doet dat op zichzelf niet af aan deze bevoegdheid van de burgerlijke rechter. Wel dient de burgerlijke rechter de eiser of verzoeker niet-ontvankelijk te verklaren in zijn vordering of verzoek als de rechtsgang bij die andere rechter ter zake van het geschil voldoende rechtsbescherming biedt (Hoge Raad 1 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1560, rechtsoverweging 3.2.2.).
2.6.
De kantonrechter wijst er nogmaals op dat in deze zaak geen sprake is van een vordering die voortvloeit uit een burgerlijk recht. In dit geval vloeit de vordering van Stad Antwerpen immers voort uit een administratiefrechtelijk besluit tot oplegging van een geldboete. De enige mogelijkheid om de vordering te beoordelen is dan ook om als restrechter op te treden.
2.7.
De rechtspraak van de Hoge Raad waaruit voortvloeit dat de burgerlijke rechter aanvullende rechtsbescherming biedt (c.q. als restrechter optreedt), mist in dit geval toepassing. De Hoge Raad heeft immers in het Changoe-arrest (Hoge Raad 28 februari 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527) bepaald dat die mogelijkheid alleen kan worden ingeroepen door burgers, indien er geen bestuursrechtelijke weg openstaat die met voldoende waarborgen is omkleed. De rechtspraak van de Hoge Raad in het Changoe-arrest is gebaseerd op het grondrecht dat eenieder toegang moet hebben tot de rechter, zoals dat ook is vastgelegd in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). De Hoge Raad heeft al eerder bepaald dat onder ‘eenieder’ niet de overheid wordt verstaan omdat grondrechten enkel door de burger tegen de overheid kunnen worden ingeroepen en niet door de overheid zelf (Hoge Raad 6 februari 1986, AB 1987,272 (
ARAL/Den Haag)). Artikel 6 EVRM Pro is naar het oordeel van de Hoge Raad geschreven voor de bescherming van - en in te roepen door - natuurlijke personen en privaatrechtelijke rechtspersonen. In dit geval treedt Stad Antwerpen niet op als privaatrechtelijk persoon maar als bestuursorgaan. Zij kan de door haar opgelegde administratieve sanctie daarom niet voorleggen aan de civiele rechter. Niet op basis van artikel 2 Rv Pro en ook niet door een beroep te doen op de aanvullende rechtsbescherming die de burgerlijke rechter biedt.
ARAL/Den Haag)). Artikel 6 EVRM Pro is naar het oordeel van de Hoge Raad geschreven voor de bescherming van - en in te roepen door - natuurlijke personen en privaatrechtelijke rechtspersonen. In dit geval treedt Stad Antwerpen niet op als privaatrechtelijk persoon maar als bestuursorgaan. Zij kan de door haar opgelegde administratieve sanctie daarom niet voorleggen aan de civiele rechter. Niet op basis van artikel 2 Rv Pro en ook niet door een beroep te doen op de aanvullende rechtsbescherming die de burgerlijke rechter biedt.
2.8.
De conclusie moet dan ook zijn dat de kantonrechter onbevoegd is om van het geschil kennis te nemen.
Bestuursrechtelijke rechtsgang
2.9.
Gelet op het voorgaande oordeel, is niet relevant of een andere rechtsgang openstaat die met voldoende waarborgen omkleed is. Ten overvloede overweegt de kantonrechter daarover echter dat in dit geval wel degelijk een andere rechtsgang openstaat voor het innen van de administratieve sanctie door Stad Antwerpen. Dit doet hij, omdat de zaak voor Stad Antwerpen een principieel karakter heeft. Als de kantonrechter al bevoegd was geweest om kennis te nemen van de zaak, zou hij Stad Antwerpen gelet op het hiernavolgende niet-ontvankelijk hebben verklaard in haar vorderingen.
2.10.
In het tussenvonnis van 1 oktober 2025 heeft de kantonrechter reeds gewezen op het Kaderbesluit 2005/214/JBZ van 24 februari 2005 van de Raad van de Europese Unie inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op geldelijke sancties. Het doel van het Kaderbesluit is dat het beginsel van wederzijdse erkenning moet worden toegepast op geldelijke sancties die door een rechterlijke of bestuurlijke autoriteit zijn opgelegd. Lidstaten erkennen onderling het bestaan van sancties die worden opgelegd in een andere lidstaat. Op die manier zouden dergelijke sancties in een andere lidstaat dan die waar zij werden opgelegd, ten uitvoer gelegd kunnen worden. Het Kaderbesluit is in België omgezet in de Wet inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie. Deze wet regelt onder meer de wijze waarop bestuurlijke sancties door Belgische autoriteiten overgemaakt kunnen worden aan andere Europese lidstaten. Het Kaderbesluit is in Nederland geïmplementeerd in de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging geldelijke sancties en beslissingen tot confiscatie (WWETGC). Uit artikel 4 WWETGC Pro volgt dat de officier van justitie van het arrondissement Noord-Nederland, verbonden aan het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB), bevoegd is tot erkenning van buitenlandse geldelijke sancties, beslissing tot confiscatie en een confiscatiebevel. Het verzoek tot invordering wordt door de bevoegde autoriteit van het verzoekende land verstuurd naar het CJIB. De tenuitvoerlegging van de vordering wordt in de praktijk verzorgd door het CJIB, op dezelfde manier als waarop de tenuitvoerlegging in Nederland wordt uitgevoerd.
2.11.
De administratieve sanctie die is opgelegd door Stad Antwerpen voldoet naar het oordeel van de kantonrechter aan alle voorwaarden uit het Kaderbesluit en de daarop gebaseerde wetten, zoals de WWETGC. Daartoe overweegt hij het volgende.
Beschikking
2.12.
Artikel 2 WWETGC Pro bepaalt dat uitsluitend rechterlijke uitspraken en beschikkingen voor erkenning en tenuitvoerlegging in aanmerking komen.
2.13.
Artikel 1, aanhef en onder a, WWETGC definieert een rechterlijke uitspraak als een onherroepelijke beslissing van een rechter wegens een strafbaar feit. De administratieve boete is niet opgelegd door een rechter maar door een bestuursorgaan. Van een rechterlijke uitspraak is dan ook geen sprake.
2.14.
Artikel 1, aanhef en onder b, WWETGC definieert een beschikking als een onherroepelijke beslissing van een bestuurlijke autoriteit, voor zover tegen de beslissing beroep op een met name in strafzaken bevoegde rechter is opengesteld.
Naar het oordeel van de kantonrechter kan de onderhavige administratieve sanctie als een beschikking als bedoeld in dit artikel worden aangemerkt.
2.15.
In artikel 10 paragraaf Pro 5 van het decreet betreffende lage emissie-zones van het Vlaams Parlement van 27 november 2015 staat dat de overtreder tegen de beslissing tot oplegging van de administratieve geldboete beroep kan instellen bij de politierechtbank. Weliswaar staat daarbij dat dit via de burgerlijke procedure gebeurt, maar daarmee wordt de politierechtbank niet een andere rechter dan de in artikel 1 WWETGC Pro bedoelde ‘met name in strafzaken bevoegde rechter’. Enerzijds volgt dat uit de woorden van het decreet waarin specifiek staat ‘met name’. Dat betekent dus dat het in dit specifieke geval niet om een strafrechtelijke procedure hoeft te gaan. Het gaat om de kwalificatie van de rechter die met name in strafzaken bevoegd is, en dat blijft de politierechtbank nog steeds, ook als zij incidenteel een andere procedure toepast. Dat de politierechtbank met name bevoegd is in strafzaken, blijkt uit de Belgische wetgeving die aan de politierechtbank de berechting van strafrechtelijke overtredingen en enkele misdrijven opdraagt (artikelen 137 en 138 van het Belgische Wetboek van Strafvordering). Daarnaast is de politierechtbank bevoegd om schadevergoedingen toe te kennen aan burgerlijke partijen die het slachtoffer zijn van een verkeersongeval (artikel 601bis van het Belgische Gerechtelijk Wetboek). Dit hangt nauw samen met verkeersovertredingen. Tot slot is de politierechtbank aangewezen om kennis te nemen van een select aantal geschillen, zoals beroepen tegen boetes als de onderhavige. Die laatste gevallen lijken ook allemaal op het gebied van overtredingen op de openbare weg betrekking te hebben.
2.16.
De kantonrechter wijst in dit verband ook op de Omzendbrief nr. 07/2021 van het College van procureurs generaal in België die ziet op de verduidelijking van regels over de tenuitvoerlegging van Europese beslissingen waarbij een geldelijke sanctie wordt opgelegd. Daarin merkt ook het College van procureurs generaal uitdrukkelijk op dat de politierechtbank een met name in strafzaken bevoegde rechtbank is. In paragraaf 3.2. ‘Toepassingsgebied van de geldelijke sancties’ staat de volgende uitleg:
‘Het toepassingsgebied van de bepalingen inzake geldelijke sancties is niet beperkt tot strafprocedures, maar omvat eveneens procedures van administratieve aard voor zover er een beroep mogelijk is bij een rechter die met name, doch niet uitsluitend inzake strafrecht bevoegd is (cf. artikel 2/1, 5° van de memorie van toelichting haalt het voorbeeld aan waarbij de politierechtbank uitspraak kan doen in hoger beroep over een door een gemeente opgelegde administratieve boete. De rechtbank toetst dan louter de legaliteit, maar dergelijke boetes vallen onder het toepassingsgebied aangezien sprake is van een met name in strafzaken bevoegde rechtbank.)’
‘Het toepassingsgebied van de bepalingen inzake geldelijke sancties is niet beperkt tot strafprocedures, maar omvat eveneens procedures van administratieve aard voor zover er een beroep mogelijk is bij een rechter die met name, doch niet uitsluitend inzake strafrecht bevoegd is (cf. artikel 2/1, 5° van de memorie van toelichting haalt het voorbeeld aan waarbij de politierechtbank uitspraak kan doen in hoger beroep over een door een gemeente opgelegde administratieve boete. De rechtbank toetst dan louter de legaliteit, maar dergelijke boetes vallen onder het toepassingsgebied aangezien sprake is van een met name in strafzaken bevoegde rechtbank.)’
Rechtsingang begaanbaar?
2.17.
Stad Antwerpen stelt zich op het standpunt dat artikel 4, leden 1 en 3 van het Kaderbesluit voorschrijft dat enkel de bevoegde autoriteit van de beslissingsstaat een beslissing, vergezeld van een certificaat, kan toezenden aan de bevoegde autoriteit van de tenuitvoerleggingsstaat. In België is dat het parket van de procureur des Konings. Stad Antwerpen is een gemeentelijk bestuursorgaan en mist de bevoegdheid een dergelijk certificaat op te stellen of te verzenden. Zonder geldig certificaat moet de Nederlandse officier van justitie erkenning weigeren op grond van artikel 13 lid 1 sub f WWETGC Pro, aldus Stad Antwerpen.
2.18.
De kantonrechter stelt vast dat het bezwaar van Stad Antwerpen zich met name richt op het certificaat dat zij stelt niet te kunnen afgeven. Uit de hierboven reeds aangehaalde Omzendbrief blijkt echter dat het certificaat door het College van procureurs generaal op verzoek van het Belgische bestuursorgaan - in dit geval Stad Antwerpen - kan worden afgegeven. Een afschrift van de onherroepelijke beslissing en het certificaat worden vervolgens door een centraal punt aan de bevoegde autoriteit van de tenuitvoerleggingsstaat gezonden. In Nederland is de bevoegde autoriteit het CJIB. Dat dit wellicht een extra handeling vergt (een verzoek van Stad Antwerpen aan het College van procureurs generaal c.q. het centraal punt) betekent niet dat de rechtsingang daardoor onbegaanbaar is.
Financiële systematiek
2.19.
Stad Antwerpen stelt verder dat artikel 41 lid 1 WWETGC Pro bepaalt dat geïnde gelden toekomen aan de Nederlandse Staat. De LEZ-boete is bestemd voor de gemeentelijke begroting ter financiering van het Antwerpse milieubeleid (art. 10 § 7 LEZ-decreet). Die systematische onverenigbaarheid bevestigt volgens Stad Antwerpen dat het Kaderbesluit niet is ontworpen voor deze categorie vorderingen.
2.20.
De kantonrechter overweegt dat op Europees niveau kennelijk de keuze is gemaakt om de ingevorderde bedragen toe te laten komen aan de Staat die de buitenlandse beslissing ten uitvoer legt. In paragraaf 5.1.5. van de Omzendbrief ‘Bestemming van de gekregen geldsommen’, staat overigens dat geldsommen die verkregen zijn uit de tenuitvoerlegging van beslissingen toevallen aan de Belgische Staat, tenzij anders overeengekomen met de beslissingsstaat. De kantonrechter treedt niet in dergelijke beleidsmatige of politieke keuzes. De vraag aan wie de geinde boete ten goede komt, vormt in ieder geval geen onderdeel van de beoordeling of een administratieve boete al dan niet onder het Kaderbesluit c.q. de WWETGC valt.
Dubbele strafbaarheid?
2.21.
Stad Antwerpen heeft tijdens de mondelinge behandeling bepleit dat zelfs als de LEZ-boete onder de WWETGC zou vallen, artikel 13 lid 1 sub b WWETGC Pro weigering van erkenning gebiedt wanneer het feit naar Nederlands recht niet strafbaar is. Volgens Stad Antwerpen kent Nederland geen overeenkomstige strafrechtelijke of bestuursrechtelijke norm. De overtreding staat immers niet op de lijstfeiten van artikel 6 § 2 van het Kaderbesluit en valt niet onder het lijstfeit ‘gedragingen in strijd met verkeersregels’(artikel 6 § 2/1), dat ziet op verkeersveiligheid en -doorstroming, en niet op milieuzonering.
2.22.
De kantonrechter overweegt het volgende.
In overeenstemming met het beginsel van wederzijdse erkenning is het uitgangspunt van het Kaderbesluit inzake geldelijke sancties dat de tenuitvoerleggingsstaat ‘zonder verdere formaliteiten’ en ‘onverwijld’ alle nodige maatregelen neemt tot tenuitvoerlegging van de beslissing (artikel 6 van Pro het Kaderbesluit). Dit lijdt alleen uitzondering indien de tenuitvoerleggingsstaat ‘beslist zich te beroepen’ op een van de weigeringsgronden. Dit houdt in dat Nederland tenuitvoerlegging onder andere moet weigeren als het feit dat in België is begaan in Nederland niet gesanctioneerd wordt, dus wanneer de dubbele strafbaarheid ontbreekt.
2.23.
De kantonrechter is allereerst van oordeel dat in dit geval wél sprake is van een gedraging in strijd met verkeersregels als bedoeld in artikel 6 § 2/1 van het Kaderbesluit. Gedragingen in strijd met de verkeersregels zijn niet zo beperkt dat dit alleen op de verkeersveiligheid ziet. De LEZ wordt in Vlaanderen aangeduid met een verkeersbord dat is genoemd in het Algemeen reglement op de politie van het wegverkeer en van het gebruik van de openbare weg (zie artikel 3 § 3 van het Decreet betreffende lage-emissiezones van de Vlaamse overheid). Het instellen van een LEZ en het sanctioneren van bestuurders die zich met een niet-toegelaten voertuig binnen de LEZ bevinden, heeft verder tot doel het verkeer te reguleren. Stad Antwerpen wil immers dat bepaalde verkeersdeelnemers zich niet op bepaalde plekken van de openbare weg bevinden. Gelet hierop is bij het instellen van een LEZ en het verbinden van een sanctie aan het rijden in die zone zonder aan de voorwaarden te voldoen, sprake van een gedraging die in strijd is met verkeersregels.
2.24.
Voor het geval geen sprake zou zijn van een lijstfeit, is ook voldaan aan de voorwaarde van dubbele strafbaarstelling. In Nederland bestaan in diverse grote steden milieuzones (Amsterdam, Arnhem, Den Haag en Utrecht), net zoals in België. En ook in die steden wordt aan bestuurders van voertuigen die niet voldoen aan de eisen, een administratieve boete opgelegd, net zoals dat door Stad Antwerpen gebeurt. Het betreft in beide landen een geldelijke sanctie.
Conclusie
2.25.
De kantonrechter komt tot de slotsom dat hij onbevoegd is om van de vordering van Stad Antwerpen kennis te nemen. Als hij wel bevoegd was geweest, zou Stad Antwerpen niet-ontvankelijk zijn verklaard in haar vorderingen.
Proceskosten
2.26.
Stad Antwerpen is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van [gedaagde partij] worden begroot op:
- verletkosten
€
150,00
- nakosten
€
21,50
(plus de kosten van betekening zoals vermeld in de beslissing)
Totaal
€
171,50
3.De beslissing
De kantonrechter
3.1.
verklaart zich onbevoegd om van de vordering van Stad Antwerpen kennis te nemen,
3.2.
veroordeelt Stad Antwerpen in de proceskosten van € 171,50, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met de kosten van betekening als Stad Antwerpen niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend.
Dit vonnis is gewezen door mr. Dohmen en in het openbaar uitgesproken op 24 juni 2026.