Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE MAASTRICHT
meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Reg.nr.: 98/1952 en 99/571 NABW Z PER
Inzake : A, eiser,
tegen : het College van Burgemeester en Wethouders van de Gemeente Maastricht - Dienst Sociale en Economische Zaken -, gevestigd te Maastricht, verweerder.
Datum en aanduiding van de bestreden besluiten:
1. het besluit van verweerder van 18 november 1998, kenmerk 24414705;
2. het besluit van verweerder van 24 maart 1999, kenmerk 2441.47.05.
Datum van behandeling ter zitting: 17 augustus 1999 en
16 december 1999.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN.
Bij de in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluiten van 18 november 1998 en van 24 maart 1999 heeft verweerder de bezwaarschriften van eiser tegen de besluiten van
20 oktober 1998 en 9 maart 1999 ongegrond verklaard.
Bij schrijven van 30 december 1998 en van 26 april 1999 is namens eiser door mr. M.Ph.M. Hogervorst, advocaat te Maastricht, tegen deze besluiten beroep ingesteld. Bij brieven van respectievelijk 25 januari 1999 en van 5 juni 1999 zijn de gronden waarop de beroepen berusten ingediend.
De door verweerder ter voldoening aan het gestelde in artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken alsmede de verweerschriften zijn in kopie aan de gemachtigde van eiser gezonden.
De zaak met reg.nr. 98/1952 is behandeld ter openbare zitting van 17 augustus 1999, alwaar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. Hogervorst, voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. E.R.S. Dijkstra en
H.M. Pluymaeckers, ambtenaren der gemeente.
Vervolgens is het onderzoek heropend omdat gebleken is dat het onderzoek niet volledig is geweest en is de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.
Gelet op de samenhang met de zaak met reg.nr. 99/571 zijn beide zaken gevoegd behandeld ter openbare zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank op 16 december 1999. Aldaar zijn eiser en zijn gemachtigde mr. Hogervorst, voornoemd, verschenen. Namens verweerder zijn, na daartoe te zijn opgeroepen, verschenen H.M. Pluymaeckers en L.B.W. Heuts, ambtenaren der gemeente.
II. OVERWEGINGEN.
II.1. Eiser, die sedert 1993 arbeidsongeschikt is, ontvangt een uitkering ingevolge de Algemene bijstandswet (Abw) van de zijde van verweerders gemeente naar de norm voor een alleenstaande.
Eiser heeft zich op 12 oktober 1998 en op 4 januari 1999 tot verweerder gewend met het verzoek om met behoud van uitkering langer dan 28 dagen met vakantie in het buitenland te verblijven.
Bij primaire besluiten van 20 oktober 1998 en van 9 maart 1999 heeft verweerder deze verzoeken afgewezen omdat, aldus verweerder, de maximale vakantieperiode per kalenderjaar voor eiser vier weken bedraagt.
Tegen deze besluiten is door eiser bezwaar gemaakt bij verweerder.
II.2. Bij de thans bestreden besluiten van 18 november 1998 en van 24 maart 1999 heeft verweerder de bezwaren van eiser kennelijk ongegrond verklaard.
Verweerder heeft daarbij het standpunt ingenomen dat op grond van artikel 9 van Pro de Abw en artikel 1 van Pro de Regeling gebruikelijke vakantieduur Abw de voor eiser gebruikelijke vakantieduur vier weken bedraagt. Een langer verblijf wordt, aldus verweerder, met het oog op een doelmatige controle op het recht op bijstand en het territorialiteitsbeginsel van de Abw onwenselijk geacht. Naar het oordeel van verweerder bieden de wet, noch de Regeling gebruikelijke vakantieduur Abw de mogelijkheid om een belanghebbende van jonger dan 57,5 jaar die geen arbeidsverplichting heeft, gelijk te stellen met een persoon van 57,5 jaar en ouder.
II.3. Namens eiser zijn op 25 januari 1999 en op 5 juni 1999 aanvullende beroepschriften ingediend.
Daarbij heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat verweerder in strijd met de zorgvuldigheid heeft gehandeld nu, door eiser niet te horen, geen onderzoek heeft plaatsgevonden naar de bijzondere individuele omstandigheden van eiser.
Voorts is namens eiser aangevoerd dat uit een rapportage van de Districtsgezondheidsdienst Zuidelijk Zuid-Limburg van
23 augustus 1993 is gebleken dat eiser permanent arbeidsongeschikt is, zodat hij gelijkgesteld moet worden met een persoon van 57,5 jaar of ouder, die vrijgesteld is van de sollicitatieplicht en die per kalenderjaar 13 weken oftewel 91 dagen in het buitenland mag verblijven.
Eiser heeft daarbij het standpunt ingenomen dat het gebruik van het leeftijdscriterium in de Regeling gebruikelijke vakantieduur Abw in strijd is met het discriminatieverbod van artikel 1 van Pro de Grondwet, voor welk onderscheid geen rechtvaardigingsgrond is aan te voeren.
Ter zitting van 16 december 1999 heeft eisers gemachtigde nog aangevoerd dat meerbedoeld onderscheid tevens in strijd is met het bepaalde in artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het BuPo-verdrag).
II.4. In dit geschil dient de rechtbank te beoordelen of de bestreden besluiten de rechterlijke toets kunnen doorstaan.
Daarbij spitst het geschil zich toe op de vraag of het leeftijdscriterium als aangegeven in de Regeling gebruikelijke vakantieduur Abw in strijd is met het discriminatieverbod als bedoeld in artikel 1 van Pro de Grondwet. Gelet op het hiernavolgende komt de rechtbank niet toe aan de toetsing aan het bepaalde in artikel 26 van Pro het BuPo-verdrag.
Aangaande de hierboven opgeworpen vraag overweegt de rechtbank als volgt.
II.5. Artikel 1 van Pro de Grondwet bepaalt dat allen die zich in Nederland bevinden, in gelijke gevallen, gelijk worden behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook, is niet toegestaan.
In artikel 7, eerste lid, van de Abw is bepaald dat iedere Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, recht heeft op bijstand van overheidswege.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, onder d, van de Abw heeft geen recht op bijstand degene die in Nederland zijn woonplaats heeft doch die, langer dan de gebruikelijke vakantieduur, verblijf houdt buiten Nederland.
Ingevolge het derde lid van dit artikel kan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) regels stellen omtrent hetgeen wordt verstaan onder de gebruikelijke vakantieduur genoemd in het eerste lid, onderdeel d.
Op grond van het bepaalde in artikel 9, derde lid, van de Abw is door de minister de Regeling gebruikelijke vakantieduur Abw (hierna te noemen: de vakantieregeling) van 13 maart 1998, Stcrt. 1998, 51 vastgesteld.
Blijkens artikel 1 van Pro de vakantieregeling wordt onder gebruikelijke vakantieduur, bedoeld in artikel 9, eerste lid, onder d, van de Algemene bijstandswet, verstaan:
a. voor de belanghebbende die 57,5 jaar of ouder is: 13 weken per kalenderjaar, met dien verstande dat een aaneengesloten
vakantieperiode niet langer mag zijn dan 13 weken;
b. voor overige belanghebbenden: 4 weken per kalenderjaar.
In artikel 113 van Pro de Abw, waarin de verplichtingen met betrekking tot de inschakeling in de arbeid zijn opgenomen, is in het vierde lid bepaald dat de minister regels kan stellen aangaande het toepassen dan wel niet toepassen van een of meer verplichtingen genoemd in het eerste lid ten aanzien van een of meer categorieën belanghebbenden.
Op grond van dit artikellid heeft de minister bij besluit van 20 april 1995 (Stcrt. 1995, 85 en nadien gewijzigd) de Regeling vrijstelling verplichtingen Abw (hierna te noemen: de vrijstellingsregeling) in het leven geroepen.
Artikel 1 van Pro deze vrijstellingsregeling, zoals deze op grond van het besluit van de minister van 16 maart 1998 (Stcrt. 54) luidde ten tijde hier van belang, bepaalt dat van de verplichtingen op grond van artikel 113, eerste lid, onder a tot en met f, van de Algemene bijstandswet belanghebbenden ouder dan 57,5 jaar zijn vrijgesteld.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat burgemeester en wethouders, na daartoe de Arbeidsvoorzieningsorganisatie te hebben gehoord, in een bijzonder geval van het eerste lid kunnen afwijken.
II.6. Blijkens de parlementaire geschiedenis van de Abw en de heersende jurisprudentie staat het territorialiteitsbeginsel zoals vastgelegd in artikel 7 van Pro de Abw in de weg aan bijstandverlening bij verblijf in het buitenland langer dan vier weken, ongeacht de reden van het buitenlandse verblijf.
De uitsluitingsgrond als genoemd in artikel 9 van Pro de Abw dient overigens niet zonder meer toegepast te worden indien de belanghebbende aannemelijk maakt dat het verblijf in het buitenland noodzakelijk is voor de zelfstandige voorziening in het bestaan. Van dit laatste is in casu echter geen sprake. Noch is in het onderhavige geval sprake van zeer dringende redenen in de zin van artikel 11, eerste lid, van de Abw die het noodzakelijk maken dat in afwijking van paragraaf 1 van de Abw bijstand wordt verleend.
Ten aanzien van degenen die op grond van artikel 113, vierde lid, van de Abw zijn vrijgesteld van bepaalde verplichtingen gericht op arbeidsinschakeling kan, blijkens de parlementaire geschiedenis, in voorkomende gevallen een iets langer verblijf in het buitenland worden toegestaan. Blijkens de toelichting op het besluit van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 25 januari 1985 (Stcrt. 1985, 20), welke is bevestigd door de minister bij besluit van 20 april 1995 (Stcrt. 1995, 83), lag aan de vrijstelling van de hiervoor genoemde verplichtingen de overweging ten grondslag dat onder de zich destijds voordoende arbeidsmarktomstandigheden wederinpassing in het arbeidsproces van de groep werklozen van 57,5 jaar en ouder in het algemeen niet mocht worden verwacht. Beide besluiten droegen een tijdelijk karakter, daar blijkens de toelichting de vrijstelling slechts te rechtvaardigen was zolang die arbeidsmarktsituatie voortduurde.
Bij besluit van de minister van 25 februari 1999 (Stcrt. 1999, 40) is de vrijstellingsregeling met het oog op de veranderde arbeidsmarktomstandigheden aangepast in die zin dat degenen die op of na 1 mei 1999 de leeftijd van 57,5 jaar zullen bereiken niet langer zullen worden vrijgesteld van de op de arbeidsinpassing gericht verplichtingen genoemd in artikel 113, eerste lid, onderdelen b, c, en d van de Abw.
Naar aanleiding van verzoeken uit de samenleving om de vakantieduur voor bijstandsgerechtigden van 57,5 jaar en ouder te verruimen alsmede ter uitvoering van een aanvaarde motie daaromtrent heeft de minister bij besluit van 13 maart 1998 (Stcrt. 1998, 52) de meergenoemde vakantieregeling vastgesteld.
Met de vrijstellingsregeling heeft de minister een onderscheid gemaakt naar leeftijd ten aanzien van de verplichtingen met betrekking tot de arbeidsinschakeling. In de vakantieregeling heeft de minister dit onderscheid naar leeftijd gehandhaafd en bepaald dat voor belanghebbenden van 57,5 jaar en ouder een gebruikelijke vakantieduur geldt van dertien weken, terwijl voor belanghebbenden jonger dan 57,5 jaar een gebruikelijke vakantieduur geldt van vier weken.
II.7. Niet in geschil is dat eiser verkeert in de situatie dat hij jonger is dan 57,5 jaar en dat hij ontheven is van de verplichtingen zoals opgenomen in artikel 113 van Pro de Abw, omdat hij als blijvend arbeidsongeschikt moet worden beschouwd.
Eiser verkeert derhalve in een gelijke situatie als een persoon van 57,5 jaar en ouder die, net als eiser, op grond van de vrijstellingsregeling is ontheven van de verplichtingen als bedoeld in artikel 113 van Pro de Abw. Op grond van de vakantieregeling is eiser op grond van zijn leeftijd evenwel een gebruikelijke vakantieduur toegestaan van maximaal vier weken per jaar, terwijl belanghebbenden ouder dan 57,5 jaar op grond van de vakantieregeling een gebruikelijke vakantieduur toekomt van 13 weken per jaar. In de vakantieregeling wordt derhalve een onderscheid gemaakt naar leeftijd.
De rechtbank overweegt dat discriminatie op grond van leeftijd moet worden aangemerkt als discriminatie "op welke grond dan ook" zoals bedoeld in artikel 1 van Pro de Grondwet. Niet ieder onderscheid in leeftijd levert echter discriminatie op in de zin van deze bepaling. Indien daarvoor redelijke en objectieve gronden bestaan is het maken van onderscheid naar leeftijd geoorloofd.
De rechtbank stelt daarbij voorop dat alleen sprake kan zijn van discriminatie indien in het licht van het doel van de vakantieregeling voor het gemaakte onderscheid een objectieve en redelijke rechtvaardiging ontbreekt.
Het doel van de vakantieregeling is om bijstandsgerechtigden die 57,5 jaar of ouder zijn en op grond van deze leeftijd zijn ontheven van de verplichtingen met betrekking tot de arbeids- inschakeling, een langere vakantieperiode in het buitenland toe te staan dan bijstandsgerechtigden die wél moeten voldoen
aan de verplichtingen met betrekking tot de arbeids- inschakeling.
Uit de toelichting behorende bij de vakantieregeling blijkt dat met een verblijf van dertien weken in het buitenland door iemand van 57,5 jaar of ouder de doelmatige controle op het recht op bijstand en het territorialiteitsbeginsel niet in het geding komen.
Naar het oordeel van de rechtbank verkeert een betrokkene waarvan vaststaat dat hij permanent arbeidsongeschikt is en op grond daarvan is ontheven van de verplichtingen als bedoeld in artikel 113 van Pro de Abw, voor de toepassing van de Abw in dezelfde omstandigheden als een bijstandsgerechtigde die 57,5 jaar of ouder is en op die grond is ontheven van de verplichtingen van artikel 113 van Pro de Abw.
Dit is slechts anders in die gevallen waarin een bijstandsgerechtigde niet als permanent arbeidsongeschikt kan worden beschouwd, omdat zijn medische toestand veranderlijk is, waarbij de mogelijkheid bestaat dat de betrokkene opnieuw ingeschakeld kan worden in het arbeidsproces en op grond daarvan zijn arbeidsongeschiktheid met regelmaat herbeoordeeld dient te worden.
Tevens is de rechtbank van oordeel dat met een verblijf van dertien weken in het buitenland door een bijstandsgerechtigde, die jonger is dan 57,5 jaar èn permanent arbeidsongeschikt èn die ontheven is van de verplichtingen met betrekking tot de inschakeling in de arbeid, evenmin de doelmatige controle op het recht op bijstand en het territorialiteitsbeginsel in het geding komen als bij de bijstandsgerechtigde van 57,5 jaar en ouder en die ontheven is van de hiervoor genoemde verplichtingen.
Gelet op het hieraan voorafgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder de vakantieregeling niet ten grondslag had mogen leggen aan het thans bestreden besluit, nu het onder- scheid naar leeftijd zoals dat is gemaakt in de vakantie-regeling niet op objectieve en redelijke gronden berust. In gevallen als het onderhavige dient de vakantieregeling dan ook wegens strijd met artikel 1 van Pro de Grondwet buiten toepassing te worden gelaten.
II.8. Ten aanzien van het achterwege laten van het horen als bedoeld in artikel 7:3 van Pro de Awb overweegt de rechtbank dat slechts in uitzonderlijke gevallen kan worden afgezien van de hoorplicht. De term "kennelijk" in artikel 7:3 van Pro de Awb dient aldus te worden verstaan dat in redelijkheid geen twijfel mogelijk is omtrent de conclusie dat de bezwaren van eiser ongegrond zijn. Indien op enig relevant punt nog twijfel mogelijk is dient de indiener van een bezwaarschrift te worden gehoord. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat naar aanleiding van de bezwaarschriften, waarin eiser melding maakt van zijn permanente arbeidsongeschiktheid en zijn vrijstelling van de verplichtingen als bedoeld artikel 113 van Pro de Abw, geen twijfel mogelijk was omtrent de uitkomst van de bezwaarschriftprocedure. Verweerder heeft dan ook ten onrechte het horen van eiser achterwege gelaten en aldus in strijd gehandeld met het bepaalde in artikel 7:3 van Pro de Awb.
II.9. Gelet op bovenstaande overwegingen zijn de beroepen gegrond en kunnen de bestreden besluiten in rechte geen stand houden; zij dienen daarom te worden vernietigd.
II.10. Voorts acht de rechtbank termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de kosten, die eiser in verband met de behandeling van de beroepen bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken.
Deze proceskostenveroordeling heeft betrekking op de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarvan het bedrag wordt vastgesteld overeenkomstig het tarief, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
De rechtbank kent daarbij terzake van de verrichte proces- handelingen 2 punten met een waarde van ¦ 710,- per punt toe voor de indiening van de beroepschriften, 2 punten voor het verschijnen ter zitting op 17 augustus 1999 en 16 december 1999 en bepaalt het gewicht van de zaken, gelet op de aard en de inhoud van het geschil, op gemiddeld (wegingsfactor 1).
Het te vergoeden bedrag voor verleende rechtsbijstand bedraagt derhalve 4 x ¦ 710,- x 1 = ¦ 2.840,-
Nu aan eiser terzake van de beroepen toevoegingen zijn verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, dient het bedrag van de kosten ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb te worden betaald aan de griffier van deze rechtbank.
Op grond van het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Awb wordt als volgt beslist.
III. BESLISSING.
De arrondissementsrechtbank te Maastricht:
1. verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten van 18 november 1998 en van 24 maart 1999;
2. draagt verweerder op nieuwe besluiten te nemen op de bezwaarschriften van 5 november 1998 en 15 maart 1999 met inachtneming van het gestelde in deze uitspraak;
3. bepaalt dat aan eiser de door hem betaalde griffierechten ten bedrage van ¦ 115,- (f 55,- en f 60,-) worden vergoed door de gemeente Maastricht;
4. veroordeelt verweerder in de kosten van de beroeps- procedures bij de rechtbank, aan de zijde van eiser begroot op ¦ 2.840,-, zijnde de kosten van rechts-bijstand, te betalen door de gemeente Maastricht aan de griffier van de arrondissementsrechtbank te Maastricht.
Aldus gedaan door mrs. W.L.J. Voogt, R.E. Bakker en
A.W. Heringa, in tegenwoordigheid van mr. M.J.H.T. Peters als griffier en in het openbaar uitgesproken op door mr. Voogt voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. R. Peters w.g. W.L.J. Voogt
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op:
ER
Voor belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.
Bij een spoedeisend belang bestaat voor het bestuursorgaan en belanghebbende, nadat hoger beroep is ingesteld, tevens de mogelijkheid om de President van de Centrale Raad van Beroep te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Awb.