Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Reg.nr: AWB 01/178 WET Z
UITSPRAAK van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken in het geding tussen
Stichting Woonservice Het Adres te Brunssum, eiseres,
en
de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer -Centrale Directie Juridische Zaken-, gevestigd te 's-Gravenhage, verweerder.
Datum bestreden besluit: 4 januari 2001.
Kenmerk: Awb73/SJB/212 IBS/30/14021286/899.
Behandeling ter zitting: dinsdag 20 november 2001.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING.
Bij het in de aanhef van deze uitspraak vermelde besluit van 4 januari 2001 heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen verweerders besluit eiseres een bijdrage als bedoeld in artikel 44 van Pro de Huursubsidiewet (Hsw) op te leggen, ongegrond verklaard.
Tegen eerstgenoemd besluit is namens eiseres op 8 februari 2001 een beroepschrift ingediend.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezon-den stukken en het verweerschrift zijn in kopie aan de gemachtigde van eiseres gezonden.
Bij brief van 8 november 2001 (met bijlagen) zijn namens eiseres de gronden van het beroep aange-vuld. Deze brief is in kopie aan verweerder gezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 20 november 2001. Eiseres heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M.T.H.J. Smeets, manager Woondiensten van eiseres. Namens verweer-der is mr. R.F. Thunnissen verschenen.
II. OVERWEGINGEN.
II.1. Bij besluit van 21 juli 2000 heeft verweerder bepaald dat eiseres wegens overschrijding van de huursubsidie-uitgavennorm voor het subsidietijdvak 1998-1999 aan het Rijk een financiële bijdrage is verschuldigd van ƒ 137.760,--.
Tegen dit besluit is namens eiseres bezwaar gemaakt bij brief van 24 augustus 2000.
Daarop heeft verweerder bij besluit van 4 januari 2001 de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard onder handhaving van het besluit van 21 juli 2000.
In dit bestreden besluit heeft verweerder, kort samengevat,
§ uiteengezet dat de prestatienormering huursubsidie bedoeld is als beheersingsmechanisme van de kosten van de huursubsidie en dat eiseres hierover al een aantal jaren is geïnformeerd,
§ gesteld dat van een bijdrage kan worden afgezien, indien het opleggen van die bijdrage zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard,
§ dat in casu geen sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard, omdat geen sprake is van afwijkende inkomensontwikkelingen in eiseresses gemeente. De gemeente behoort weliswaar landelijk gezien tot de laagste 10% met een normhuurontwikkeling van ten hoogste 1,3%, namelijk 1,2%, maar de gemiddelde rekenhuur van de huursubsidiegerechtigden is met 3,46% gestegen en ligt derhalve boven de landelijk gemiddelde huurstijging van 3,1%.
In beroep heeft eiseres tegen het bestreden besluit, kort en zakelijk weergegeven, aangevoerd dat
§ verweerder in het bestreden besluit geen inzicht heeft gegeven in de factoren die hebben geleid tot de opgelegde financiële bijdrage, zodat niet duidelijk is of verweerder rekening heeft ge-houden met door eiseres wel en niet te beïnvloeden factoren,
§ de wijze waarop de uitgavennorm is vastgesteld niet juist is, omdat deze is gebaseerd op progno-ses en ramingen,
§ eiseres in strijd met het bepaalde in artikel 41, vierde lid, van de Hsw pas op 26 januari 1999 in plaats van op 1 januari 1999 op de hoogte is gesteld van de definitieve vaststelling van de stijging van de gemiddelde huursubsidiebijdrage van 3,3% en toen ook pas de definitieve vaststelling van de gemiddelde huursubsidiebijdrage voor het tijdvak 1997/1998 heeft ontvangen op grond waar-van de maximaal toegestane gemiddelde huursubsidiebijdrage in het tijdvak 1998/1999 kan wor-den berekend. Op 26 januari 1999 ligt 80% van de huursubsidies echter al vast, zodat eiseres geen invloed meer heeft op de stijging in het tijdvak 1998/1999,
§ het opleggen van de bijdrage alleen redelijk is, als duidelijk is dat de stijging niet te wijten is aan door eiseres te beïnvloeden factoren (het huurbeleid en het toewijzingsbeleid),
§ de maximale huurverhoging 6,5% was, zodat eiseres niet mag worden aangeslagen als zij een huurverhoging van 3,46% heeft gerealiseerd, temeer niet nu in dit percentage de woningverbete-ringen zijn verdisconteerd,
§ de gemiddelde rekenhuur niet relevant is, omdat deze een resultante is van allerlei factoren die eiseres deels wel en deels niet kan beïnvloeden. Eiseres heeft invloed op de jaarlijkse huurverho-ging en die als gevolg van verbeteringen alsmede op de instroom. De stijging van de gemiddelde rekenhuur wordt voorts beïnvloed door de uitstroom, waarop eiseres geen invloed heeft. Een stijging van de gemiddelde rekenhuur van 3,1% bewijst niet dat een verhuurder een hoger dan gemiddeld huurbeleid heeft gevoerd dan wel een ruim toewijzingsbeleid. Daarom moet alleen worden gekeken naar de stijging van de rekenhuur van de continuanten,
§ de extreem grote uitstroom (3,02%) in 1998 tot een overschrijding van de huursubsidie-uitgaven-norm heeft geleid (5,83%-3,3% = 2,53%). Eiseres heeft in 1998 namelijk 371 woningen met een gemiddelde netto-huur van circa ƒ 650,-- vrijwel alle aan de zittende huurders verkocht en 70 woningen met een gemiddelde nettohuur van circa ƒ 550,-- gesloopt, zodat de gemiddelde huur en de gemiddelde huursubsidiebijdrage van de achterblijvers is gestegen,
§ verweerder bij de beoordeling of sprake is van een lagere dan gemiddelde inkomensontwikkeling ten onrechte de eis hanteert dat de normhuurontwikkeling in een gemeente tot de laagste 10% van de gemeenten in Nederland behoort. Volgens eiseres wordt met deze eis het belang van de normhuurontwikkeling voor de stijging van de gemiddelde huursubsidiebijdrage volledig miskent, temeer nu verweerder bij de beoordeling van de invloed van de rekenhuurstijging op de gemiddel-de huursubsidiebijdrage een daarop haaks staande benadering hanteert,
§ eiseres veel heeft geïnvesteerd in seniorenhuisvesting in het belang van de volkshuisvesting.
II.2. De rechtbank dient in dit geding te beoordelen of verweerder het bestreden besluit terecht en op goede gronden heeft genomen en overweegt daartoe het volgende.
II.2.1. In de Hsw is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald.
Artikel 1, aanhef en onder i:
In deze wet en de bepalingen die daarop berusten wordt verstaan onder Onze Minister: Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
Artikel 41:
1. Onze Minister stelt telkenjare, voor 1 mei, de huursubsidie-uitgavennorm vast voor het daarop-volgende subsidiejaar.
2. De huursubsidie-uitgavennorm geeft weer hoe het totaal van de uitgaven, voortvloeiend uit de uitvoering van deze wet, zich in dat subsidiejaar dient te verhouden tot het totaal van die uitgaven in het laatste subsidiejaar dat is geëindigd, uitgaande van een gelijkblijvend aantal huurders waaraan huursubsidie wordt toegekend.
3. De huursubsidie-uitgavennorm wordt in de Staatscourant bekendgemaakt.
4. Onze Minister maakt de uit de huursubsidie-uitgavennorm voortvloeiende verplichtingen voor een gemeente uiterlijk 1 januari van het betreffende subsidiejaar bekend aan die gemeente.
Artikel 42:
1. Burgemeester en wethouders en de in de gemeente werkzame verhuurders bevorderen dat de ontwikkeling van het totaal van de uitgaven, voortvloeiend uit de uitvoering van deze wet, welke ten goede komen aan de in de gemeente woonachtige huurders, de huursubsidie-uitgavennorm niet overschrijdt.
2. Daartoe kunnen burgemeester en wethouders en in die gemeente werkzame verhuurders, dan wel in die gemeente werkzame verhuurders onderling, afspraken maken omtrent het gezamenlijk voldoen aan de huursubsidie-uitgavennorm door de betrokken verhuurders. Als de afspraken worden gemaakt door verhuurders onderling, delen zij uiterlijk 15 september aan burgemeester en wethouders mee welke verhuurders dat subsidiejaar aan de afspraken deelnemen. Uiterlijk 1 oktober delen burgemees-ter en wethouders aan Onze Minister mee welke verhuurders dat subsidiejaar aan de afspraken deel-nemen.
Artikel 43:
Als Onze Minister constateert dat in een gemeente over enig subsidiejaar de huursubsidie-uitgaven-norm wordt overschreden, stelt hij een nader onderzoek in, bij welke verhuurders deze overschrijding zich in het bijzonder heeft voorgedaan. Bij dit onderzoek worden slechts de verhuurders betrokken die:
a. op de eerste dag van het betrokken subsidiejaar in de betrokken gemeente 25 of meer woningen beheerden ten aanzien waarvan huursubsidie werd toegekend, en
b. als zij zijn genoemd in een mededeling als bedoeld in artikel 42, tweede lid: als de in die medede-ling genoemde verhuurders als groep de huursubsidie-uitgavennorm overschrijden.
Artikel 44:
1. De verhuurder, bedoeld in artikel 43, die met betrekking tot de door hem in de gemeente verhuurde woningen waarvoor huursubsidie werd toegekend de huursubsidie-uitgavennorm heeft overschreden, is aan het Rijk een financiële bijdrage verschuldigd, gelijk aan het bedrag der overschrijding. Daarbij is bepalend het aantal gevallen dat bij Onze Minister bekend is op 1 januari na afloop van het subsidie-jaar.
2. Bij algemene maatregel van bestuur:
a. kunnen gevallen worden aangewezen waarin, in afwijking van het eerste lid, geen of een lagere financiële bijdrage verschuldigd is;
b. kunnen regels worden gesteld omtrent de te volgen procedure en de te verstrekken gegevens om in aanmerking te komen voor geen of een lagere financiële bijdrage, en
c. kunnen nadere regels worden gesteld over de berekening van de verschuldigde financiële bijdrage.
Ter uitvoering van onder meer het bepaalde in artikel 44, tweede lid, van de Hsw is bij Besluit van
25 juni 1997 (Stb. 1997, 270) het Besluit prestatienormering huursubsidie (hierna: Besluit) vastgesteld.
Het in dezen relevante artikel 4 van Pro dit Besluit luidt als volgt:
1. De bijdrage, bedoeld in artikel 44, eerste lid, van de wet, wordt op nihil gesteld als deze ƒ 5000 of minder zou bedragen.
2. Onze Minister kan, als in een bepaald geval de onverkorte toepassing van artikel 44, eerste lid, van de wet, gelet op het belang dat de wet beoogt te beschermen, tot een onbillijkheid van overwegende aard zou leiden, afzien van toepassing van dat artikellid, dan wel een lagere bijdrage vaststellen dan voortvloeit uit toepassing van dat artikellid.
Krachtens artikel 41 van Pro de Hsw heeft de Minister van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) bij besluit van 24 april 1998 (Stcrt. 1998, 81) de uitgavennorm voor het subsi-diejaar 1998/1999 vastgesteld op 103,3%.
II.2.2. De rechtbank is van oordeel dat eerst beoordeeld moet worden of de opgelegde bijdrage een sanctie in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM is, omdat dit oordeel bepalend is voor de wijze van toet-sing door de rechtbank. Volgens vaste jurisprudentie dient de rechtbank een punitieve sanctie immers niet terughoudend te toetsen, maar - vol - op zijn evenredigheid (zie Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 juni 1996, JB 1996/172 en Centrale Raad van Beroep van 5 november 1998, AB 1999/75).
De vraag of het in casu om een punitieve sanctie gaat, beantwoordt de rechtbank bevestigend aan de hand van de hieromtrent door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het Hof) te Straatsburg geformuleerde criteria, te weten 1) de classificatie volgens het nationale recht, 2) de aard van de overtreding en 3) de aard en zwaarte van de straf. Uit de jurisprudentie van het Hof volgt dat niet aan alle criteria behoeft te zijn voldaan.
De rechtbank stelt vast dat de onderhavige bijdrage volgens de nationale wet geen strafrechtelijke sanctie is, maar een maatregel die behoort tot het terrein van het administratieve recht en dus in beginsel onder de werking van artikel 6 van Pro het EVRM kan vallen (criterium 1). In dit verband is van belang dat de sanctie in de Memorie van Antwoord van de Regering aan de Eerste Kamer der Staten-Generaal en door de Staatssecretaris van VROM tijdens de beraadslagingen over het wetsvoorstel in de Eerste Kamer is aangeduid met de term boete (zie Eerste Kamer 25090, nr. 197b, p.6 en Eerste Kamer 26-1213).
Voorts is van belang dat de maatregel punitief is en preventief beoogt te werken (criterium 2 en 3). Punitief, omdat het door de verhuurder te betalen bedrag, dat gelijk is aan de overschrijding van de norm, betrekking heeft op de aan de huurders verstrekte subsidie en derhalve nimmer door de ver-huurder is ontvangen. De verhuurder lijdt een financieel nadeel en wordt zo leed berokkend. Preventief, vanwege de aard van het in de Hsw neergelegde stelsel van prestatienormering, waarbij de verantwoordelijkheid voor de naleving van de huursubsidie-uitgavennorm bij de verhuurder en gemeenten is neergelegd met het oog op de beheersing van de huursubsidie-uitgaven. Het opleggen van de bijdrage als reactie op overschrijding van de norm is op preventie gericht.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat sprake is van een punitieve sanctie in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM.
Zoals hiervoor is overwogen, dient een punitieve sanctie vol te worden getoetst, hetgeen betekent dat moet worden beoordeeld of de opgelegde sanctie evenredig is aan de te sanctioneren gedraging. De rechtbank is van oordeel dat in casu sprake is van bedoelde evenredigheid en overweegt daartoe dat de berekening van de prestatienorm voldoet aan de daaraan uit het oogpunt van het beginsel van de zorgvuldigheid te stellen eisen. De norm is immers, zo heeft de gemachtigde van verweerder ter zit-ting nader toegelicht, gebaseerd op in totaal 1200 parameters, zodat rekening kan worden gehouden met een groot aantal factoren, waaronder niet door de verhuurder te beïnvloeden factoren. De recht-bank stemt ook in met de berekening van de gemiddelde subsidie op jaarbasis, gelet op de door ver-weerder hierover bij verweerschrift gegeven toelichting.
Voorts kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat het enkele feit dat de boete gelijk is aan het bedrag van de overschrijding betekent dat die boete onevenredig is gelet op het te sanctioneren gedrag, mede gelet op het doel van de wet: het beheersen van het subsidievolume. Daarbij komt nog dat de wetgever de mogelijkheid van matiging van de sanctie in de wet heeft vast-gelegd.
Het voorafgaande betekent dat, nu tussen partijen niet in geschil is dat eiseres de subsidie-uitgaven-norm heeft overschreden, eiseres ten volle deze overschrijding is te verwijten en dat de boete terecht is opgelegd, tenzij zich een situatie voordoet waarvoor geldt dat geen boete mag worden opgelegd of dat deze moet worden gematigd. In casu betreft het dan, gelet op het wettelijk kader, de vraag of onverkorte toepassing van de sanctie, gelet op het belang dat de wet beoogt te beschermen, tot een onbillijkheid van overwegende aard leidt. Ook op dit punt hanteert de rechtbank een volle toets, omdat verweerder een punitieve sanctie heeft opgelegd.
Naar de rechtbank begrijpt stelt eiseres zich op het standpunt dat in haar geval zich een onbillijkheid van overwegende aard voordoet, omdat zij in1998 een enorme uitstroom aan huursubsidiegerechtig-den heeft gehad wegens de verkoop van 371 vooroorlogse woningen met een huur van circa ƒ 650,-- en de sloop van 70 vooroorlogse woningen met een huur van circa ƒ 550,--.
De rechtbank stelt, gelet op de overzichten van verweerder van 31 december 1998 en 11 april 2000, welke overzichten het definitieve resultaat van de uitgavennorm in het tijdvak 1997/1998 respectieve-lijk 1998/1999 weergeven, vast dat eiseres 441 woningen uit het goedkope segment van haar bestand heeft verkocht en gesloopt. Voorts is de rechtbank gebleken dat eiseres in het subsidietijdvak 1998/ 1999 slechts 68 huursubsidiegerechtigden minder had dan in het tijdvak 1997/1998. De rechtbank leidt hieruit af dat eiseres niet alleen woningen heeft verkocht, maar ook nieuwe woningen aan het be-stand heeft toegevoegd. Naar het oordeel van de rechtbank had eiseres voorafgaand aan die verkoop moeten begrijpen dat de combinatie van de verkoop van woningen uit het goedkopere segment en het verwerven van zo veel nieuwe woningen een opdrijvend effect zou kunnen hebben op de huursubsi-die-uitgavennorm. Van een onbillijkheid van overwegende aard is hier dan ook geen sprake.
De rechtbank stelt voorts vast dat verweerder heeft getoetst of in de gemeente van eiseres sprake is van het bijzonder geval van de significant van het landelijk gemiddelde afwijkende inkomensontwikke-ling. Verweerder hanteert daartoe twee criteria (voor de bijdragestijging tussen 1997-1998 en 1998-1999), welke zijn vastgelegd in een schrijven van 12 februari 2001, kenmerk IBS 2001012493. Deze uitzondering wordt in beginsel alleen gehonoreerd, indien
§ in de gemeente een normhuurstijging van maximaal 1,3% plaats vindt (die valt in de categorie van 10% van de gemeenten met de sterkste afwijking van het landelijk gemiddelde);
§ en tegelijkertijd de huurontwikkeling van de verhuurder gelijk is aan of achterblijft bij het destijds verwachte landelijk gemiddelde van 3,1%.
Hetgeen eiseres tegen het eerste criterium heeft aangevoerd, zoals weergegeven onder de grieven, verwerpt de rechtbank als onbegrijpelijk. Eiseres heeft tegen het tweede criterium aangevoerd dat dit niet juist is, omdat zo ten onrechte met andere huursubsidiegerechtigden dan de continuanten reke-ning wordt gehouden. De rechtbank verwerpt dit standpunt als onjuist. Nu verweerder uitgaat van de huurverhoging van alle huursubsidie-ontvangers, worden namelijk zowel het huurbeleid als het huur-toewijzingsbeleid van verhuurders, de factoren waarop zij invloed hebben, gewogen. De rechtbank stemt derhalve in met beide criteria.
Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat in casu geen sprake is van een significant afwijkende inkomensontwikkeling ook al is de normhuurstijging in de gemeente van eiseres 1,2%, omdat de huurontwikkeling van eiseres met 3,46% boven het landelijk gemiddelde van 3,1% uitstijgt.
De rechtbank stelt vast dat dit percentage van 3,46% als zodanig door eiseres niet is betwist. De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder dat geen sprake is van een significant van het landelijk gemiddelde afwijkende inkomensontwikkeling.
Eiseres heeft voorts nog aangevoerd dat zij investeert in seniorenhuisvesting in het belang van de volksgezondheid. De rechtbank acht dit gegeven onvoldoende om een beroep op de hardheidsclausu-le te honoreren.
Ook overigens is de rechtbank, gelet op het onderliggende dossier, niet gebleken van een onbillijkheid van overwegende aard.
Het standpunt van eiseres dat zij vrijwel geen invloed meer heeft kunnen uitoefenen op de gemiddelde huursubsidiebijdrage, omdat zij pas op 26 januari 1999 de definitieve vaststelling van de gemiddelde huursubsidiebijdrage voor het tijdvak 1997/1998 heeft ontvangen op grond waarvan de maximaal toegestane gemiddelde huursubsidiebijdrage in het tijdvak 1998/1999 kan worden berekend, dient te worden verworpen. De rechtbank overweegt dienaangaande dat het enkele feit dat eiseres niet over definitieve cijfers beschikt niet met zich brengt dat zij geen gematigd huur- en toewijzingsbeleid kan voeren.
Ook de stelling van eiseres dat verweerder haar te laat de definitieve vaststelling van het maximale stijgingspercentage van 3,3% van de gemiddelde huursubsidiebijdrage 1998/1999 heeft medege-deeld, omdat zij ingevolge artikel 41, vierde lid, van de Huursubsidiewet uiterlijk op 1 januari 1999 ge-informeerd had dienen te worden, wordt verworpen. De bedoelde termijn ziet immers op de informatie-plicht jegens de gemeente en niet jegens individuele verhuurders. Bovendien was dit percentage al voor 1 januari 1999 voorlopig bekend gemaakt. Ter zitting heeft eiseres aangegeven in de loop van 1998 op de hoogte te zijn gesteld van dit percentage, zodat daarmee rekening kon worden gehouden. Dat het percentage 3,3% was, kwam voor eiseres dan ook niet als een verrassing.
Hetgeen overigens door eiseres is aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel en behoeft derhalve geen nadere bespreking.
Het voorafgaande betekent dat het beroep van eiseres voor ongegrond moet worden gehouden.
Op grond van het bepaalde in artikel 8:70 van Pro de Awb wordt als volgt beslist.
III. BESLISSING.
De Rechtbank Maastricht:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. M.C.A.E. van Binnebeke, mr. J.N.F. Sleddens en mr. M. Senden in tegenwoordig-heid van mr. A.G.P.M. Zweipfenning als griffier en in het openbaar uitgesproken op 12 februari 2002
door mr. Van Binnebeke voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. A. Zweipfenning w.g. M.C. van Binnebeke
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
Verzonden op: 12 februari 2002
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.
Bij een spoedeisend belang bestaat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan, nadat hoger beroep is ingesteld, tevens de mogelijkheid om de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.