Uitspraak
Raad
van State
No. H01.95.0596/Q01.
Datum uitspraak: 4 juni 1996.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Minister van Verkeer en Waterstaat (appellant)
tegen de uitspraak van de president van de arrondissementsrechtbank te Zwolle van 25 september 1995, reg. nrs. Awb 95/4605, Awb 95/4603, in het geschil tussen:
[vergunninghouder] B.V. te [vestigingsplaats]
en
appellant.
Procesverloop
Bij besluit van 3 april 1995, kenmerk DI 95/1120, heeft appellant de aan [vergunninghouder] B.V., hierna te noemen: [vergunninghouder], voor de keuringsplaats, gelegen te [vestigingsplaats], [adres], met keuringsinstantienummer [nummer], verleende erkenning voor het uitvoeren van periodieke keuringen van motorrijtuigen op grond van artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, van de Wegenverkeerswet 1994 met ingang van 12 april 1995 ingetrokken.
Tegen dit besluit heeft [vergunninghouder] bij schrijven van 10 april 1995 een bezwaarschrift bij appellant ingediend.
Bij besluit van 6 juni 1995, kenmerk DI95/1910/JZ, heeft appellant de bezwaren van [vergunninghouder] ongegrond verklaard.
Dit besluit is aan deze uitspraak gehecht.
Tegen dit besluit heeft [vergunninghouder] bij schrijven van 18 juli 1995 beroep ingesteld bij de rechtbank. Tevens heeft hij de president van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de president met toepassing van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, het beroep gegrond verklaard, de besluiten van 3 april 1995 en 6 juni 1995 vernietigd en het verzoek een voorlopige voorziening te treffen afgewezen.
De uitspraak van de president is aan deze uitspraak gehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij schrijven van 2 november 1995 hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Dit schrijven is aan deze uitspraak gehecht.
Bij schrijven van 24 januari 1996 heeft [vergunninghouder] een memorie ingediend.
Het geschil is op 25 maart 1996 behandeld in een openbare vergadering van de Afdeling, waarin appellant, vertegenwoordigd door mevrouw drs J. G., ambtenaar bij de Rijksdienst voor het wegverkeer, en [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mevrouw mr C.A.H.M. B., gemachtigde, en de heer V., keurmeester bij [vergunninghouder], hun standpunten nader hebben toegelicht.
Overwegingen
Op 28 maart 1995 heeft appellant tijdens een in het kader van een steekproef geeiste herkeuring van het voertuig met het kenteken [kenteken] geconstateerd dat door [vergunninghouder] artikel 32, derde lid, van de Erkenningsregeling APK is overtreden. Tijdens een gehoor op 29 maart 1995 heeft [vergunninghouder] erkend dat de tot het verrichten van keuringen bevoegde persoon niet bij de steekproefherkeuring aanwezig was - hetgeen artikel 32, voornoemd, vereist - en aangegeven welke omstandigheden aan dit verzuim ten grondslag lagen. Appellant heeft daarop bij besluit van 3 april 1995 de erkenning van [vergunninghouder] voor het uitvoeren van zogenoemde APK-keuringen voor voertuigen tot 3500 kg ingetrokken.
De bevoegdheid hiertoe ontleent appellant aan de Wegenverkeerswet 1994.
Ingevolge artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, van de Wet van 21 april 1994, Stb. 475, houdende vervanging van de Wegenverkeerswet, hierna te noemen: Wegenverkeerswet 1994, zoals nadien gewijzigd, kan de Minister van Verkeer en Waterstaat een erkenning intrekken of wijzigen dan wel de daaraan verbonden voorschriften wijzigen, indien degene aan wie de erkenning is verleend handelt in strijd met een of meer andere uit de erkenning voortvloeiende verplichtingen.
In de Regeling van 12 december 1994, Stcrt. 242, nr. RV 188314, houdende vaststelling regels erkenning voor het uitvoeren van de periodieke keuring van motorrijtuigen en aanhangwagens, hierna te noemen: Erkenningsregeling APK, zijn regels neergelegd omtrent de erkenningseisen en -voorschriften.
Ingevolge artikel 32, derde lid, van de Erkenningsregeling APK moet aan een steekproef alle medewerking worden verleend. Onder alle medewerking wordt in ieder geval verstaan:
a. dat de ingevolge artikel 28, tweede lid, tot het verrichten van keuringen bevoegde persoon die het keuringsbewijs heeft ondertekend, aanwezig is.
b. (...)
c. (...)
Ingevolge artikel 40 van Pro de Erkenningsregeling APK, voor zover hier van belang, wordt in geval van niet-naleving door de erkenninghouder van de in artikel 32, tweede en derde lid, opgenomen voorschriften, terstond intrekking van de erkenning overwogen.
Voorts is van belang dat appellant met betrekking tot het toezicht op keuringen en het opleggen van sancties een beleid voert dat is neergelegd in zogeheten toezichtbeleidsbrieven. De laatste van deze brieven dateert van 18 maart 1992 en is aan iedere erkenninghouder verstrekt.
Volgens paragraaf 2 van de bijlage bij deze toezichtbeleidsbrief moet, indien voorschriften niet in acht worden genomen, terstond intrekking van de erkenning in overweging moet worden genomen.
In paragraaf 6 van deze bijlage is vervolgens bepaald dat in voorkomende gevallen de volgende sancties kunnen worden getroffen:
- een waarschuwing;
- een voorwaardelijke intrekking;
- een tijdelijke intrekking;
- een definitieve intrekking.
In de aangevallen uitspraak heeft de president overwogen dat hier geen sprake is van een tijdelijke intrekking doch van een volledige, waaraan op initiatief van de (gewezen) erkenninghouder weer een einde gemaakt kan worden. Voorts is de president van oordeel dat uit het bestreden besluit niet, althans onvoldoende, blijkt dat appellant de belangen op een wijze als bedoeld in artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht heeft afgewogen.
De president komt vervolgens tot de conclusie dat in dit geval de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De uitspraak van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State van 3 november 1994 maakt dit naar zijn oordeel niet anders. In casu staat de kwaliteit van de keuring niet ter discussie, doch de onopzettelijke schending van een formeel vereiste.
Appellant kan zich met deze overwegingen niet verenigen. In dit verband heeft hij betoogd dat de (mogelijk ernstige) bedrijfseconomische gevolgen van de intrekking, de omstandigheid dat niet eerder problemen zijn gerezen bij steekproefherkeuringen bij [vergunninghouder], noch het feit dat het voertuig met het kenteken [kenteken] bij de onderhavige herkeuring is goedgekeurd, aanleiding vormen om van het gevoerde beleid af te wijken. Verder stelt appellant zich op het standpunt dat de kwaliteit van de verplichte periodieke keuring in belangrijke mate afhangt van de eisen die gesteld worden aan de keurmeester. Uit de exclusiviteit van diens bevoegdheden blijkt het belang dat aan zijn aanwezigheid bij herkeuring wordt gehecht. De kwalificatie van 'formeel' voorschrift deelt appellant derhalve niet. Appellant handhaaft zijn stelling dat de sanctie, gelet op de ernst van de overtreding, niet onevenredig zwaar is.
De Afdeling overweegt als volgt.
Vast staat dat [vergunninghouder] het voorschrift neergelegd in artikel 32, derde lid, van de Erkenningsregeling APK heeft overtreden. Uit de stukken en tijdens het verhandelde ter zitting zijn omtrent de toedracht van dit verzuim de volgende feiten gebleken. Het te keuren voertuig was reeds de avond voorafgaande aan 28 maart 1995 bij de keuringsplaats afgeleverd. De keurmeester heeft de keuring persoonlijk 's morgens tussen 8.00 en 9.00 uur uitgevoerd en het keuringsrapport ondertekend. De keurmeester had de keuring vroeg op de ochtend uitgevoerd zodat hij, bij een eventuele herkeuring toch (een deel van) de dealerdag te Hilversum kon bijwonen, welke om 11.45 uur aanving en om 22.00 uur eindigde. Om 9.15 uur kreeg de keurmeester van het Tandtechnisch Laboratorium telefonisch bericht dat hij zijn prothese kon ophalen. Hoewel een voertuig kan worden afgemeld vanaf 9.00 uur, was dit in het onderhavige geval nog niet gebeurd. Bij terugkomst van het Laboratorium werd de keurmeester opgehouden door enkele klanten en is hij vervolgens, zonder het voertuig af te melden, vertrokken naar de dealerdag. Het voertuig is door zijn medewerker om 13.37 uur afgemeld, waarbij de mededeling verscheen dat herkeuring zou plaatsvinden.
Vast staat voorts dat in dit geval geen sprake is van een tijdelijke intrekking van twaalf weken - zoals appellant stelt - maar van een definitieve intrekking, dat wil zeggen een sanctie van de zwaarste categorie. In dit verband merkt de Afdeling op dat, zoals ook door de president van de rechtbank is overwogen, het feit dat de gewezen erkenninghouder op grond van artikel 84, eerste en derde lid, van de Wegenverkeerswet 1994 na een periode van minimaal twaalf weken opnieuw een aanvraag kan indienen en, tegen betaling van het daarvoor bij ministeriele regeling vastgestelde tarief, in aanmerking kan komen voor een nieuwe erkenning, de in geding zijnde intrekking haar definitieve karakter niet ontneemt.
In de toetsing welke de president heeft verricht staat centraal diens overweging dat uit het bestreden besluit niet, althans onvoldoende, blijkt dat de minister de belangen op een wijze als bedoeld in artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht heeft afgewogen. Blijkens zijn verdere overwegingen doelt de president hier op een schending van het tweede lid van dat artikel. Daarin is bepaald dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Gelijk de Afdeling tot uitdrukking heeft gebracht in haar uitspraak van 9 mei 1996 inzake H01.95.0337 dient de bestuursrechter, bij het toetsen van de beslissing tot aanwending van een discretionaire bevoegdheid door een bestuursorgaan aan artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, zich te beperken tot de vraag of sprake is van een zodanige onevenwichtigheid van de afweging van de betrokken belangen, dat moet worden geoordeeld dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen.
Die regel treedt evenwel terug indien, zoals in het nu voorliggende geschil, sprake is van het beoordelen van de oplegging van een sanctie waarbij het bevorderen van de naleving van rechtsnormen door middel van toevoeging van extra leed, ter afschrikking, voorop staat. Dan dient de bestuursrechter een uitzondering te maken op de zojuist beschreven terughoudendheid bij de toetsing van de door het bestuursorgaan verrichte afweging van belangen, en artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht aldus toe te passen dat hij beoordeelt of evenredigheid bestaat tussen de ernst van de verweten overtreding en de zwaarte van de opgelegde sanctie. De Afdeling verwijst hier naar de met deze beoordelingswijze overeenkomende jurisprudentie van de voormalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State, welke door die Afdeling is ingezet met haar uitspraak van 15 maart 1989 inzake R03.87.4681 (AB 1990, 299) en welke aansloot op jurisprudentie van de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State (uitspraak van 22 september 1988 inzake G04.86.1581.214E.88, AB 1988, 521).
De president heeft, zij het zonder de door hem gekozen omvang van zijn toetsing met zoveel woorden te rechtvaardigen, in overeenstemming met het voorgaande gehandeld.
Met de president is de Afdeling voorts van oordeel dat, in dit geval de opgelegde sanctie niet in verhouding staat tot de ernst van de overtreden norm. Daarbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat een eenmalige niet opzettelijke overtreding van een voorschrift, dat indirect dient ter bescherming van de belangen van de verkeersveiligheid, er niet toe mag leiden dat appellant, zonder dit uitvoerig te motiveren, de zwaarste sanctie toepast terwijl het door appellant gevoerde beleid voorziet in de mogelijkheid om in gevallen als het onderhavige lichtere sancties op te leggen. De president heeft het bestreden besluit van 6 juni 1996 dan ook terecht vernietigd wegens strijd met het bepaalde in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
Met betrekking tot het beroep dat appellant heeft gedaan op de uitspraak van 3 november 1994 inzake H01.94.0016, merkt de Afdeling nog het volgende op.
In deze uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat bij het in het kader van de Wegenverkeerswet gevoerde beleid, zoals neergelegd in de toezichtbeleidsbrief van 18 maart 1992 en, meer in het bijzonder, in het cusumsysteem, in algemene zin rekening is gehouden met de - bedrijfseconomische - belangen van de erkenninghouders. Het gaat hier om een gedifferentieerd systeem van in ernst en gewicht oplopende overtredingen met de daaraan gekoppelde - steeds zwaardere - sancties. Voorts acht de Afdeling niet onredelijk dat als onderdeel van dit beleid bij goedkeuring van apert onveilige voertuigen - een overtreding van de zwaarste categorie - aan het belang van de verkeersveiligheid, gelet op de mogelijke gevolgen die deelneming met een dergelijk voertuig aan het verkeer kan hebben, altijd een zeer groot gewicht wordt toegekend in vergelijking met andere belangen, waaronder de (economische) belangen van de erkenninghouder. Anders dan in de hiergenoemde zaak, gaat het in het onderhavige geval niet om overtreding van een keuringseis, maar om schending van een keuringsvoorschrift. Aangezien blijkens de bijlage bij de toezichtbeleidsbrief van 18 maart 1992 het sanctieregime ten aanzien van de keuringseisen - waarop het cusumsysteem van toepassing is - zich onderscheidt van dat ten aanzien van de keuringsvoorschriften - het cusumsysteem is niet van toepassing - is hier van gelijke gevallen geen sprake.
Uit het vorenstaande volgt dat de grieven van appellant geen doel treffen. Het hoger beroep is derhalve ongegrond. De uitspraak van de president dient in zoverre te worden bevestigd.
Ten aanzien van de aangevallen uitspraak overweegt de Afdeling voorts echter het volgende.
Voor vernietiging van het - primaire - besluit van 3 april 1995 was, aangezien de Algemene wet bestuursrecht daarin niet voorziet, geen plaats. Nu de president evenmin uitdrukkelijk toepassing heeft gegeven aan artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, zou voor een alsnog herroepen van het besluit van 3 april 1995 evenmin plaats zijn geweest.
Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat aangevallen uitspraak in zoverre dient te worden vernietigd.
De Afdeling acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel
8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State;
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het besluit van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 3 april 1995 is vernietigd;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
III. veroordeelt appellant in de door [vergunninghouder] B.V. gemaakte proceskosten in hoger beroep tot een bedrag van f 1.420,--, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Het totale bedrag dient aan [vergunninghouder] B.V. te worden vergoed door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Verkeer en Waterstaat).
Aldus vastgesteld te Den Haag op 4 juni 1996.
2