Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Reg.nr.: AWB 02/1077 BELEI
UITSPRAAK van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken in het geding tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid,
"Wyckerveste Adviseurs B.V." te Maastricht, eiseres,
en
de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, gevestigd te 's-Gravenhage, verweerder.
Datum bestreden besluit: 12 juni 2002
Kenmerk: JS/DR S-960311.
Behandeling ter zitting: 28 november 2003
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING.
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 12 juni 2002, verzonden 17 juni 2002, heeft verweerder het namens eiseres ingediende bezwaarschrift van 27 november 1998, gericht tegen het niet tijdig beslissen op haar bij brief van 30 oktober 1997 gedane verzoek om schadevergoeding als gevolg van de "Beleidslijn Ruimte voor de Rivier", impliciet, gegrond verklaard en eiseres tevens, overeenkomstig de adviezen van de Commissie Schadebeoordeling Beleidslijn Ruimte voor de Rivier, waarnaar in het besluit wordt verwezen, een schadevergoeding toegekend van € 579.539,73 te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 30 oktober 1997 tot aan de dag van uitbetaling.
Tegen eerstgenoemd besluit is namens eiseres op bij aanvullend beroepschrift van 19 augustus 2002 aangevoerde gronden, beroep ingesteld.
Daarbij is verzocht:
a. het (…) besluit te vernietigen en primair zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat de uitspraak van de rechtbank in de plaats treedt van het bestreden besluit; subsidiair de Minister een termijn te stellen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank;
b. aan Wyckerveste de door de Minister, althans de door de rechtbank aan te wijzen rechtspersoon, het griffierecht te laten vergoeden;
c. de Minister, althans een door de rechtbank aan te wijzen rechtspersoon, te veroordelen tot vergoeding van de kosten die door Wyckerveste in deze procedure zijn gemaakt.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op 14 augustus 2002 ingezonden stukken zijn in kopie aan de gemachtigde van eiseres gezonden, evenals het door verweerder ingediende verweerschrift, gedagtekend 22 augustus 2002.
Bij brief van 16 december 2002 is de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak te 's-Gravenhage (hierna: de StAB) op voet van artikel 8:47, eerste lid, van de Awb verzocht de rechtbank ter zake dit beroep van advies te dienen.
Het door de StAB op 5 maart 2003 uitgebrachte verslag van het onderzoek is in kopie aan partijen gezonden, waarbij partijen ingevolge het bepaalde in artikel 8:47, vijfde lid, van de Awb door de rechtbank in de gelegenheid zijn gesteld hun zienswijze met betrekking tot het advies te geven.
Eiseres heeft vervolgens bij brief van haar raadsman van 22 april 2003 haar zienswijze met betrekking tot het verslag naar voren heeft gebracht; van de zijde van verweerder is geen reactie ontvangen.
Het beroep is behandeld ter zitting van deze rechtbank op 28 november 2003, waar namens eiseres is verschenen haar directeur Ir. H.P. Meijer, bijgestaan door haar raadsman mr. J.L. Stoop, advocaat te Maastricht. Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door mr. W.J.A. Vellekoop.
II. OVERWEGINGEN.
Eiseres is een op 29 mei 1987 opgerichte besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid, die zich blijkens haar statutaire doelomschrijving heeft toegelegd op het voorbereiden en ontwikkelen van, alsmede het bemiddelen en adviseren bij projecten ten behoeve van woning- en utiliteitsbouw, inclusief de daarbij behorende stedenbouwkundige, civieltechnische en infrastructurele voorzieningen.
Begin jaren '90 heeft eiseres plannen ontwikkeld om 350 dan wel, als alternatief, 289 recreatiewoningen, een hotel en een jachthaven met bijbehorende voorzieningen te realiseren in een gebied van ruim 9 hectare groot, gelegen aan de oever van de Zuidplas, een tussen de gemeenten Eijsden en Maastricht gelegen, door grindwinning ontstane plas die in een open verbinding staat met de rivier de Maas. De plannen zijn geprojecteerd in het stroomvoerend winterbed van de Maas. Zonder wijziging van het toentertijd geldende planologisch kader zou realisering van het project, genaamd “Portomaar”, niet tot de mogelijkheden hebben behoord. Zowel de gemeente Eijsden als de gemeente Maastricht hebben daarop, elk voor hun eigen grondgebied, het bestemmingsplan “Portomaar” in procedure gebracht, dat door de raad van de gemeente Eijsden op 2 februari 1993 en door de raad van de gemeente Maastricht op 9 maart 1993 is vastgesteld. Een naderhand bij wet gevolgde wijziging van de gemeentegrenzen heeft tot gevolg gehad dat de gronden waarop het project “Portomaar” zou moeten worden verwezenlijkt zich tegenwoordig volledig binnen de gemeentegrenzen van Maastricht bevinden.
Het bestemmingsplan "Portomaar" is na goedkeuring door gedeputeerde staten van Limburg op 21 september 1993, op 13 maart 1996 onherroepelijk geworden (KB 13 maart 1996, inzake No. 96.001334). Aan de in het plangebied gelegen gronden is de globale bestemming "Uit te werken recreatieve doeleinden, verblijfsrecreatie (Urv)" toegekend. Ingevolge de in artikel 3, tweede lid, van de planvoorschriften opgenomen uitwerkingsregels mogen ter plaatse maximaal 300 recreatiewoonverblijven en een hotelaccommodatie worden gerealiseerd. Op grond van het derde lid van artikel 3 van Pro de planvoorschriften mag, zolang en voor zover een uitwerkingsplan geen rechtskracht heeft verkregen, ter plaatse uitsluitend worden gebouwd indien het bouwplan in overeenstemming is met het voor die bestemming uitgewerkte plan en mits van gedeputeerde staten een verklaring van geen bezwaar is ontvangen. Eiseres is sinds 11 oktober 1994 eigenaar van een perceel grond kadastraal bekend als gemeente Eijsden, sectie P, nummer 6226, groot 4 hectare, 81 are en 85 centiare. Daarvan is een gedeelte ter grootte van ongeveer 2,31 hectare binnen het plangebied gelegen. Tot overdracht van de overigens voor de realisering van het project benodigde gronden, alle in eigendom bij de provincie Limburg, is het vervolgens niet meer gekomen.
In het kader van de verdere uitvoering van dit recreatieproject "Portomaar" heeft eiseres bij brief van 9 juli 1996 bij de Minister van Verkeer en Waterstaat een aanvraag ingediend voor de voor de realisering van het project benodigde vergunning op grond van de Rivierenwet. Deze vergunning is bij besluit van 1 augustus 1997 geweigerd wegens strijd met de op 12 mei 1997 in werking getreden tweede versie van de Beleidslijn "Ruimte voor de rivier" (Staatscourant 1997, nr. 87), hierna kortweg aangeduid als de beleidslijn. In dit besluit is voorts erop gewezen dat, voor zover er schade voortvloeit uit het feit dat plannen als gevolg van de implementatie van de beleidslijn, geen doorgang kunnen vinden, het Rijk planschade binnen nader te stellen randvoorwaarden zal vergoeden. Tevens is verwezen naar de mogelijkheid om vergoeding van planschade door de desbetreffende gemeenteraad.
Bij brief van 30 oktober 1997 heeft eiseres zich tot de Minister van Verkeer en Waterstaat gewend met het navolgende:
"Cliënte was voornemens op grond van het bestemmingsplan Portomaar op de betreffende locatie een recreatieve ontwikkeling te realiseren. Echter, door de hoog water problematiek en de daaruit voortkomende beleidslijn Ruimte voor de Rivier, gevolgd door de provinciale richtlijn, kan deze planontwikkeling geen doorgang vinden.
De onherroepelijke bouwtitel op grond waarvan de plannen van cliënte waren gebaseerd, is neergelegd in het Koninklijk Besluit van 13 maart 1996 betreffende een op 2 februari 1993 door de gemeenteraad vastgesteld en op 21 september 1993 door Gedeputeerde Staten goedgekeurd bestemmingsplan.
Bij brief d.d. 9 juli jl. (…) heeft de Minister van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer haar standpunt gehandhaafd dat het recreatieplan Portomaar niet kan worden gerealiseerd.
Cliënte wenst derhalve in aanmerking te komen voor planschade c.q. nadeelcompensatie."
De aanvraag van eiseres, die namens de Minister van Verkeer en Waterstaat ter verdere behandeling aan verweerder is overgedragen, strekt tot vergoeding van schade als gevolg van het bepaalde in de beleidslijn. Deze beleidslijn beoogt, op wat langere termijn, te voorzien in duurzame bescherming tegen hoogwater van met name de onbedijkte Maas en Rijn. Het erin neergelegde beleid is gericht op het scheppen van meer ruimte voor de rivier, het bieden van duurzame bescherming van mens en dier tegen overstroming bij hoogwater en het beperken van materiële schade, zulks door het handhaven van de beschikbare ruimte in het winterbed die alleen mag worden gebruikt voor activiteiten die onlosmakelijk aan de rivier gebonden zijn, het creëren van ruimte in de zin van vergroting van de afvoercapaciteit van de rivier en tot slot beperking van schade door voor nieuwe activiteiten die in het winterbed kunnen worden toegestaan en die bij hoge waterstanden tot schade kunnen leiden, een bepaald minimaal beschermingsniveau aan te houden (1:1250 per jaar).
De beleidslijn als zodanig is te beschouwen als rijksbeleid en vormt voor alle betrokken overheden het toetsingskader waarbinnen moet worden beoordeeld of activiteiten dan wel ingrepen in het winterbed kunnen plaatsvinden, en zo ja onder welke voorwaarden. Implementatie van en toetsing aan de beleidslijn vindt plaats via de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) en de Rivierenwet, die in 1999 is geïntegreerd in de Wet beheer rijkswaterstaatswerken. De beleidslijn is van toepassing op alle nieuwe activiteiten (waaronder wijziging van bestaande activiteiten) in het winterbed van de grote rivieren. Blijkens de toelichting op deze overgangsregeling zullen de betreffende overheden alle nieuwe én voorgenomen plannen moeten toetsen aan de beleidslijn. Voor in voorbereiding zijnde plannen houdt dit dus een heroverweging in met het doel alsnog dan wel wederom een besluit te nemen of deze plannen wel of geen doorgang kunnen vinden en zo ja, onder welke voorwaarden. Vanwege de doelstelling van de beleidslijn zal de onderbouwing vanuit het rivierbeheer hiervoor de basis vormen. Voorts volgt uit de toelichting dat indien voorgenomen plannen op basis van heroverweging beleidsmatig niet kunnen worden toegestaan in het winterbed, de betrokken overheden in overleg dienen na te gaan welke juridische mogelijkheden er zijn om deze plannen in te (doen) trekken. Hierbij worden tevens de eventuele financiële consequenties betrokken van afstel van deze plannen (schadeclaims), waarbij ook de voorgeschiedenis van de plannen een rol kan spelen. Op deze wijze kan per plan gekomen worden tot maatwerk.
Ten aanzien van de activiteiten wordt in de beleidslijn onderscheid gemaakt op grond van een "ja, mits"- en een "nee, tenzij"-criterium. Het "ja, mits"-criterium is van toepassing op riviergebonden activiteiten, het "nee, tenzij"-criterium op niet riviergebonden activiteiten. Indien sprake is van een "nee, tenzij"-activiteit dan wordt deze niet toegestaan, tenzij wordt aangetoond dat sprake is van zwaarwegend maatschappelijk belang, én de activiteit niet redelijkerwijs buiten het winterbed kan worden gerealiseerd, én de activiteit op de locatie geen feitelijk belemmering vormt om in de toekomst de afvoercapaciteit te vergroten. In het onderhavige geval staat het "nee, tenzij"-criterium aan verdere realisering van het recreatieproject "Portomaar" in de weg.
Tijdens een bestuurlijk overleg op 23 april 1997 zijn tussen het Rijk, het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten afspraken gemaakt ter zake door het Rijk te vergoeden schade, die verband houdt met de implementatie van de beleidslijn. De teneur van deze afspraken was dat het Rijk bereid is grote verantwoordelijkheid te aanvaarden voor planschade die ontstaat door de beleidslijn. Deze afspraken zijn nader vastgelegd in een aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal gerichte brief van 7 juli 1997. Het sluitstuk van deze afspraken is onmiskenbaar de schadevergoedingsverplichting waartoe het Rijk zich heeft verbonden. Dit alles in aanmerking nemende en ook gelet op de eerdere toezegging die van de zijde van verweerder mede namens de Minister van Verkeer en Waterstaat in overleg met de Tweede Kamer op 22 januari 1997 is gedaan, heeft verweerder bij besluit van 15 oktober 1999, Stcrt. 1999, 218 (hierna: het Instellingsbesluit) de Commissie schadebeoordeling beleidslijn "Ruimte voor de rivier" in het leven geroepen, hierna kortweg aangeduid als: de commissie.
Met betrekking tot het door eiseres bij verweerder op 30 oktober 1997 ingediende verzoek om vergoeding van schade geleden als gevolg van de beleidslijn en het daardoor geen doorgang kunnen vinden van het recreatieproject "Portomaar" heeft de commissie de betrokken partijen in de gelegenheid gesteld op 17 maart 2000 ter zake te worden gehoord. Alleen eiseres heeft daarvan gebruik gemaakt. Naar aanleiding van de door eiseres bij die gelegenheid ingebrachte stukken heeft verweerder de commissie op 27 april 2000 een aanvullende schriftelijke reactie toegezonden. Vervolgens is de commissie in oktober 2000 met een concept-advies gekomen.
Verweerder heeft daarop bij brief van 6 december 2000 gereageerd, eiseres bij brief van 15 maart 2001, onder gelijktijdige toezending van een in haar opdracht opgesteld rapport van een “schaduw-commissie”, gedagtekend 14 maart 2001, bestaande uit mr. J.G. de Vries Robbé, advocaat, mr. ing. Janssens van Gellicum, rentmeester en de heer F.F. Grem, makelaar (hierna: de schaduwcommissie). Anders dan de commissie heeft de schaduwcommissie de door eiseres als gevolg van de beleidslijn geleden schade begroot op een bedrag van ƒ 19.320.000,-- (ofwel: € 8.767.033,77). Uiteindelijk is de commissie in juli 2001 tot de definitieve versie van haar rapport gekomen, daarin verweerder adviserend het verzoek van eiseres gedeeltelijk te honoreren en een schadevergoeding toe te kennen tot een bedrag van ƒ 997.750,-- (ofwel: € 452.759,21) te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 30 oktober 1997 tot de dag van de uitbetaling.
Bij brief van 2 oktober 2001 heeft eiseres een schriftelijke reactie doen formuleren op het door de commissie uitgebrachte definitieve rapport. Eiseres heeft daarin verwoord, kort samengevat, dat het advies van de commissie is gebaseerd op "enghartige uitgangspunten" en dat veel meer schade is geleden die redelijkerwijs niet voor haar rekening behoort te blijven dan de commissie verweerder heeft voorgesteld voor vergoeding in aanmerking te brengen. Tot slot heeft eiseres bij verweerder aangedrongen op heroverweging van het definitieve advies.
Deze reactie is voor verweerder aanleiding geweest de commissie te verzoeken het definitieve advies nader te bezien in het licht van de inhoud van de brief van eiseres van 2 oktober 2001. In april 2002 heeft de commissie vervolgens aan verweerder een aanvullend advies uitgebracht, waarin de commissie uiteindelijk tot de slotsom is gekomen de eerder geadviseerde schadevergoeding te verhogen met een bedrag van € 126.780,52 (ofwel: ƒ 279.387,50).
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het namens eiseres ingediende bezwaarschrift van 27 november 1998, gericht tegen het niet tijdig beslissen op het bij brief van 30 oktober 1997 gedane verzoek om schadevergoeding als gevolg van de beleidslijn, impliciet, gegrond verklaard en eiseres tevens, overeenkomstig het definitieve en aanvullende advies van de commissie, waarnaar in het besluit wordt verwezen, een schadevergoeding toegekend van € 579.539,73 te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 30 oktober 1997 tot aan de dag van uitbetaling.
Eiseres heeft zich met dit standpunt van verweerder niet kunnen verenigen. Daartoe heeft zij in beroep verwezen naar de door de schaduwcommissie opgeworpen bezwaren en de inhoud van de brief van 2 oktober 2001. Eiseres heeft daarbij, in hoofdlijnen, de volgende vierdeling aangebracht:
1. Inkomensschade
Op de eerste plaats heeft eiseres betoogd dat zij, behalve vermogensschade, ook inkomensschade heeft geleden die verband houdt met gederfde inkomsten uit de – nog niet aangevangen – exploitatie van het recreatieproject "Portomaar". Ook die schade behoort volgens haar voor vergoeding in aanmerking te komen;
2. Eigendommen provincie Limburg
Bovendien heeft verweerder ten onrechte buiten beschouwing gelaten dat tussen haar, eiseres, en de provincie Limburg wilsovereenstemming bestond over de verkoop van circa 8,3 hectare binnen het plangebied gelegen grond, welke grond nodig was voor de uitvoering van het recreatieproject "Portomaar", dat de koopsom van ƒ 2,50 per m² veel lager lag dan de actuele waarde, dat de koopovereenkomst die deze wilsovereenstemming behelst door eiseres is ondertekend en op 1 september 1995 ter medeondertekening door gedeputeerde staten aan de provincie is gezonden, zodat het enkel aan de hoogwaterproblematiek en de beleidslijn is te wijten dat de overdracht uiteindelijk geen doorgang heeft kunnen vinden; ter ondersteuning van deze stellingen heeft eiseres nog verwezen naar de inhoud van een tweetal door haar als productie 13 en 14 in het geding gebrachte brieven van 15 maart 2000 (van de gedeputeerde Tindemans) en 13 november 2001 (van gedeputeerde staten);
3. Schadeberekening
Voorts wordt de gehele wijze van schadeberekening door de commissie en hetgeen daarbij door de commissie tot uitgangspunt is genomen, door eiseres betwist. Zo heeft de commissie volgens eiseres miskend dat in casu sprake is van bouwrijpe grond en niet slechts van "gunstig gelegen, nader te bestemmen ruwe bouwgrond"; ook de wijze van taxeren door de commissie, en in het bijzonder dat de commissie is voorbij gegaan aan de door eiseres aangedragen referentieprojecten elders in Limburg, heeft eiseres in dit verband aan de kaak gesteld.
4. Kosten schaduwcommissie
Ten slotte zijn, aldus eiseres, de kosten verband houdende met het inschakelen van de schaduwcommissie, gelet op de complexheid van de materie, niet onredelijk en hadden op die grond door verweerder voor vergoeding in aanmerking behoren te worden gebracht; de stelling van de commissie dat het advies van de schaduwcommissie redelijkerwijs niet noodzakelijk was, is volgens eiseres niet houdbaar, in aanmerking genomen dat de commissie daarin kennelijk wel voldoende aanleiding heeft gezien om naderhand een aanvullend advies uit te brengen.
Het is aan de rechtbank om bij de beoordeling van een haar voorgelegd geschil tevens ambtshalve bevoegdheids- en ontvankelijkheidsvragen onder ogen te zien. In dat kader ziet de rechtbank zich in deze zaak in het bijzonder geplaatst voor de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat tegen zijn besluit van 12 juni 2002 beroep bij de rechtbank kon worden ingesteld, óók voor zover daarbij voor een eerste maal is beslist omtrent de aanspraken van eiseres op vergoeding van schade als gevolg van de beleidslijn.
Ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld het niet tijdig nemen van een besluit.
Ingevolge artikel 6:20, eerste lid, van de Awb blijft, voor zover hier van belang, indien het bezwaar is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, het bestuursorgaan verplicht een besluit op de aanvraag te nemen.
In artikel 6:20, tweede lid, van de Awb is vervolgens bepaald dat het in het eerste lid bepaalde niet geldt:
a. gedurende de periode dat het bezwaar aanhangig is;
b. na de beslissing op het bezwaar indien de indiener van de aanvraag als gevolg daarvan geen belang meer heeft bij een besluit op de aanvraag.
Ingevolge artikel 6:20, vierde lid, van de Awb wordt het bezwaar geacht mede te zijn gericht tegen het besluit op de aanvraag, tenzij dat besluit aan het bezwaar geheel tegemoet komt.
In het zesde lid van artikel 6:20 van Pro de Awb is ten slotte bepaald dat het bezwaar of beroep tegen het niet tijdig beslissen op de aanvraag alsnog gegrond kan worden verklaard, indien de indiener van het bezwaar- of beroepschrift daarbij belang heeft.
De rechtbank stelt voorop dat het met toepassing van artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb maken van bezwaar tegen het uitblijven van een beslissing op grond van vaste rechtspraak primair moet worden gezien als een procedureel middel om een bestuursorgaan tot besluitvorming te bewegen. Het bestuursorgaan zal in het algemeen alsnog een reële beslissing dienen te nemen, – dat kan ook hangende de procedure tegen het niet tijdig nemen van een beslissing – waartegen de nodige rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. In de Awb is niet bepaald dat het niet tijdig beslissen op een bepaalde wijze materieel moet worden geduid. Evenmin is er aanleiding het niet tijdig nemen van een besluit, aan de hand van hetgeen het bestuursorgaan in de loop van de procedure naar voren heeft gebracht, wat betreft de inhoud met een uitdrukkelijk besluit gelijk te stellen. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 3 december 1998 in de zaak no. H01.97.1411 (gepubliceerd in AB 1999/ 107).
Het is evenzeer vaste rechtspraak dat artikel 6:20, vierde lid, van de Awb ertoe strekt dat, indien tegen het uitblijven van een beslissing een rechtsmiddel is benut, bij het alsnog afkomen van die beslissing niet opnieuw een rechtsmiddel behoeft te worden aangewend. Dit artikel houdt echter niet in dat, in geval tegen het niet tijdig beslissen bezwaar is gemaakt, het bestuursorgaan uitsluitend in de vorm van een beslissing op bezwaar een primair besluit kan nemen. Alsdan immers zou de mogelijkheid van een inhoudelijke bestuurlijke heroverweging worden weggenomen (Afdeling bestuursrechtspraak 3 oktober 2001, zaak no. 200101280/1, gepubliceerd in JB 2001, 294). Uit deze uitspraak van de Afdeling leidt de rechtbank af dat, in geval tegen het uitblijven van een beslissing bezwaar is gemaakt, het bestuursorgaan een keuze heeft om al dan niet bij wege van beslissing op bezwaar een primair besluit te nemen.
In het onderhavige geval heeft verweerder bij besluit van 12 juli 2002 een reële beslissing genomen op de aanvraag van eiseres om schadevergoeding en impliciet, zoals de rechtbank dat besluit verstaat, het bezwaar van eiseres tegen het uitblijven van deze beslissing gegrond verklaard. Dat besluit als zodanig is een beslissing op bezwaar. Alleen tegen de reële beslissing richten zich echter de grieven van eiseres. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden staande gehouden dat eiseres het recht op het instellen van beroep tegen deze beslissing moet worden ontzegd en dat zij in plaats daarvan was gehouden eerst tegen deze reële beslissing een bezwaarschrift bij verweerder in te dienen. Daartoe overweegt de rechtbank dat noch uit de wijze van totstandkoming – waarin de commissie eerst een conceptadvies heeft uitgebracht, eiseres, maar ook verweerder, bovendien in de gelegenheid zijn geweest hun bezwaren tegen dat conceptadvies op een daartoe belegde hoorzitting uiteen te zetten en eiseres ook nog eens heeft kunnen reageren op het definitieve advies – noch uit de inhoud van het besluit van 12 juli 2002, waarbij de rechtbank wijst op de onder het besluit geplaatste rechtsmiddelenclausule, valt op te maken dat is beoogd een reële primaire beslissing op de aanvraag te nemen, waartegen eerst een bezwaarschrift bij verweerder had moeten worden ingediend. Ter zitting is deze lezing zowel van de zijde van eiseres als van de zijde van verweerder bevestigd. Hoewel op het bestreden besluit valt af te dingen dat verweerder daarin niet expliciet tot uitdrukking heeft gebracht dat het bezwaar van eiseres tegen het uitblijven van een beslissing op het verzoek om vergoeding van schade gegrond dan wel, bij gebreke van enig procesbelang, niet ontvankelijk moet worden geacht, ziet de rechtbank geen enkel wettelijk voorschrift eraan in de weg staan het besluit van 12 juli 2002 als een beslissing op bezwaar aan te merken, waartegen eiseres, nu zij het daar niet mee eens was, aanstonds beroep kon instellen.
Met betrekking tot de inhoudelijke punten van geschil overweegt de rechtbank het volgende.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder d, van het Instellingsbesluit heeft de commissie tot taak verweerder van advies te dienen over een rechtstreeks aan hem gericht verzoek tot vergoeding van schade die de verzoeker lijdt of zal lijden omdat de gemeente schriftelijk vastgelegde toezeggingen of privaatrechtelijke overeenkomsten tengevolge van de beleidslijn niet meer kan nakomen, welke toezeggingen of overeenkomsten niet zijn gedaan of aangegaan op basis van een geldend bestemmingsplan, of andere gevallen van schade in het kader van de beleidslijn.
Op grond van het tweede lid van artikel 4 van Pro het Instellingsbesluit adviseert de commissie in deze gevallen verweerder mede ten aanzien van de vraag of hij gelet op het schrijnende karakter van het geval het verzoek in beschouwing zou moeten nemen.
In artikel 1, aanhef en onder f, van het Instellingsbesluit is schade gedefinieerd als inkomens- of vermogensschade die redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van een persoon behoort te blijven en waarvan vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.
Voor de wijze van het berekenen of begroten van de schade geeft het Instellingsbesluit geen nadere regels en de beleidslijn zelf evenmin. Uit de toelichting bij het Instellingsbesluit blijkt wel dat het uitgangspunt in dezen is dat bij toepassing van het Instellingsbesluit zoveel mogelijk dient te worden aangesloten bij de praktijk van de wettelijke schadevergoedingsregeling ex artikel 49 van Pro de WRO en de daarover ontwikkelde jurisprudentie. Voorts blijkt uit de toelichting dat inroepen van juridische of andere deskundige bijstand in het algemeen niet nodig wordt geoordeeld, wat overigens onaangeroerd laat dat in bijzondere, ingewikkelde gevallen, de kosten van ingeroepen financiële of juridische bijstand bij de schadevaststelling toch kunnen worden gerekend tot de te vergoeden schade.
In haar vergadering van 17 maart 2000 heeft de commissie het reglement voor haar eigen werkwijze vastgesteld.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van het reglement stelt de commissie een onderzoek in naar:
- de vraag of de verzoeker schade heeft geleden;
- de vraag of de schade een gevolg is van de beleidslijn;
- de omvang van de schade;
- de vraag of de schade redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van de verzoeker dient te blijven;
- de vraag of de vergoeding van de schade geheel of anderszins is verzekerd;
- de vraag of en in hoeverre er aanleiding bestaat om een bijdrage in de deskundigenkosten toe te kennen.
Ingevolge het tweede lid brengt de commissie schriftelijk en gemotiveerd verslag uit over haar bevindingen. Indien de conclusie is dat de verzoeker in aanmerking komt voor een vergoeding van de schade, adviseert zij tevens over de hoogte van de vergoeding.
Tussen partijen staat niet ter discussie dat bij de huidige stand van zaken verwezenlijking van het recreatieproject "Portomaar" geen haalbare kaart meer is: door de beleidslijn kan de benodigde vergunning ingevolge de Rivierenwet niet meer worden verleend en bovendien staat de beleidslijn ook eraan in de weg dat ter zake nog een uitwerkingsplan wordt vastgesteld of ter zake een binnenplanse vrijstelling wordt verleend. Evenmin ter discussie staat dat eiseres hierdoor schade lijdt en heeft geleden die redelijkerwijs niet voor haar rekening dient te blijven en mitsdien op grond van de aan de beleidslijn ten grondslag liggende uitgangspunten voor vergoeding in aanmerking kan komen. Daarentegen verschillen partijen fundamenteel van mening over de aard en vooral de omvang van de schade die ingevolge de beleidslijn, in dit specifieke geval voor vergoeding in aanmerking zou moeten worden gebracht.
De rechtbank stelt om te beginnen vast dat verweerder de beantwoording van de hier voorliggende vraag of en in hoeverre eiseres aanspraak kan maken op vergoeding van schade als gevolg van de beleidslijn, in handen van de commissie heeft gelegd. De bevoegdheid van de commissie in deze zaak vormt tussen partijen geen punt van geschil en naar het oordeel van de rechtbank valt daarop ook weinig af te dingen, gegeven de taakstelling van de commissie zoals die is vastgelegd in het in onderling verband en samenhang met het tweede lid te lezen artikel 4, eerste lid, aanhef en sub d, van het Instellingsbesluit. Niet ten onrechte is de situatie waarin eiseres zich bevindt als een schrijnend geval als bedoeld in het tweede lid van artikel 4 van Pro het Instellingsbesluit aangemerkt. Daar moet bij worden betrokken, en ook de commissie heeft dat laten meewegen, dat van vergoeding van schade langs de peiler van artikel 49 WRO Pro voorlopig weinig heil valt te verwachten. Zoals ter zitting, onbetwist, naar voren is gekomen neemt de raad van de gemeente Maastricht met betrekking tot de gronden waarop het project “Portomaar” zou worden verwezenlijkt weliswaar jaarlijks een voorbereidingsbesluit, maar anderzijds bestaat er geen concrete aanwijzing te veronderstellen dat binnen afzienbare tijd een nieuw bestemmingsplan in procedure zal worden gebracht.
Een tweede vaststelling van de zijde van de rechtbank is dat verweerder zich bij beantwoording van de vraag naar de voor vergoeding in aanmerking komende schade uiteindelijk vierkant achter het definitieve en het aanvullende advies van de commissie heeft geschaard. In het bestreden besluit heeft verweerder dan ook volstaan met een verwijzing naar deze adviezen, aldus de inhoud van die adviezen tot het meest wezenlijke onderdeel van zijn besluitvorming makend.
Daarmee spitst dit geding zich toe op de concrete vraag of verweerder het bestreden besluit om aan eiseres ten titel van schadevergoeding vanwege als gevolg van de beleidslijn geleden nadeel, een bedrag van € 579.539,73, te vermeerderen met de wettelijke rente daarover vanaf 30 oktober 1997, toe te kennen, in redelijkheid heeft kunnen baseren op de adviezen van de commissie.
In deze vraagstelling ligt besloten, hetgeen in deze procedure als uitgangspunt voorop dient te worden gesteld, dat de inhoud van de adviezen van de commissie voor verweerder niet zonder meer een vast staand gegeven moet zijn. Een andersluidende opvatting zou ook miskennen dat artikel 3:9 van Pro de Awb meebrengt dat het bestuursorgaan, indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, zich ervan heeft te vergewissen dat dit onderzoek dat aan de besluitvorming (mede) ten grondslag ligt, op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. In samenhang met artikel 3:2 van Pro de Awb volgt hieruit dat een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit slechts mag afgaan op een door een extern deskundige uitgebracht advies als daaruit ten minste blijkt op basis van welke gegevens het tot stand is gekomen en welke procedure daarbij is gevolgd. Dit bestuursorgaan mag alsdan, gelet op artikel 3:49 van Pro de Awb, en voor zover van belang, ter motivering van zijn besluit omtrent, zoals in dit geval, aanspraak op vergoeding van schade als gevolg van de beleidslijn, volstaan met een verwijzing naar het met het oog daarop uitgebrachte advies van de commissie, mits dat advies zelf de motivering bevat en van het advies kennis is of wordt gegeven aan de belanghebbende, hetwelk, vanzelfsprekend, onverlet laat dat de desbetreffende motivering deugdelijk dient te zijn, zoals voorgeschreven in artikel 3:46 en Pro, bij een beslissing op bezwaar, in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Uit het definitieve advies van de commissie van juli 2001, zoals aangevuld bij haar nader advies van april 2002, waarnaar in het bestreden besluit wordt verwezen, komt naar voren dat de commissie zich in het onderhavige geval heeft gericht op beantwoording van de vraag of sprake is van het als gevolg van de inwerkingtreding van de beleidslijn vervallen of niet meer kunnen benutten van bouwmogelijkheden en, zo dit het geval is, of eiseres daardoor in een nadeliger positie is komen te verkeren, waardoor zij schade lijdt of zal lijden die redelijkerwijs niet voor haar rekening behoort te blijven. Het uitgangspunt waarvan de commissie zich in dat kader heeft bediend, steunt op de gedachte dat het bij claims van burgers, en ook bij rechtspersonen, redelijk en billijk is om uit te gaan van 19 april 1996 als peildatum, zijnde de datum waarop een eerste – naderhand, tegelijk met de inwerkingtreding van de tweede versie ingetrokken – versie van de beleidslijn in de Staatscourant is gepubliceerd. Daarmee wijkt de commissie af van het door verweerder in zijn brief aan de Tweede Kamer van 7 juli 1997 geformuleerde uitgangspunt alle planschade te vergoeden die ontstaat of is ontstaan door het schrappen van vóór 1 februari 1995 in een bestemmingsplan opgenomen bouwmogelijkheden, omdat, in de aanvankelijke visie van de minister, door de hoge waterstanden van 1993 en 1995 uiterlijk op dat tijdstip voor een ieder in Nederland glashelder moet zijn geweest dat bouwen in de winterbedding van de grote rivieren als een uitermate risicovolle investering geldt. Voorts heeft de commissie, in aanmerking genomen dat het ter plaatse vigerende bestemmingsplan "Portomaar" nog uitwerking zou hebben behoefd, aangesloten bij de in de planschadejurisprudentie ontwikkelde lijn en in deze zaak als beoordelingsmaatstaf aangelegd, hetgeen bij uitwerking van de globale bestemming te verwachten zou zijn geweest. Dat heeft de commissie ertoe gebracht in dit geval van de veronderstelling uit te gaan dat zonder beleidslijn uiteindelijk een gave bouwtitel tot stand zou zijn gekomen, die had voorzien in de realisering van 300 recreatiewooneenheden, een hotelaccommodatie met 60 kamers en een 80 ligplaatsen tellende jachthaven. Elke veronderstelling die uitgaat van een grotere capaciteit is naar dezerzijds oordeel door de commissie terecht als ongewis en te speculatief buiten beschouwing gelaten.
Bij het licht van de in de beleidslijn en de toelichting daarop weergegeven doelstellingen, en ook gelet op het Instellingsbesluit met daarbij behorende toelichting, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden volgehouden dat de commissie zich aldus bij beantwoording van de hier voorliggende vraag naar de hoogte van de voor vergoeding in aanmerking komende schade van eiseres als gevolg van, kort gezegd, het inwerkingtreden van de beleidslijn, van onredelijke of anderszins onaanvaardbare uitgangspunten zou hebben bediend. Enige twijfel kan rijzen bij de in dezen te hanteren peildatum, maar de rechtbank ziet deze twijfel weggenomen nu door de gemachtigde van verweerder ter zitting is verklaard dat de minister zich ook wat betreft de gehanteerde peildatum volledig achter het standpunt van de commissie schaart, dat mogelijk een nuancering op zijn plaats is voor gevallen waarin nog na 1 februari 1995 grond in eigendom is verworven maar ook, dat de situatie waarop dat voorbehoud betrekking heeft, hier niet aan de orde is.
Eiseres heeft het advies van de commissie op inhoudelijke gronden aangevochten met een viertal, hiervoor kort weergegeven grieven, waarmee wordt getracht de deugdelijkheid van het definitieve en aanvullende advies van de commissie in twijfel te trekken en welke grieven, zo deze doel treffen, in hun meest verstrekkend gevolg ertoe zouden kunnen leiden dat moet worden geoordeeld dat verweerder zich niet in redelijkheid op die adviezen had kunnen baseren en die adviezen mitsdien niet zonder meer aan zijn besluit ten grondslag had mogen leggen.
Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
Het betoog van eiseres, als eerste grief aangevoerd, dat zij behalve vermogensschade, ook inkomensschade heeft geleden die verband houdt met gederfde inkomsten uit de – nog niet aangevangen – exploitatie van het recreatieproject "Portomaar" en dat ook die schade, naar analogie van het onteigeningsrecht, voor vergoeding in aanmerking behoort te komen, heeft de commissie weerlegd met een verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 26 mei 1994, in de zaak no. G09.92.0005 van het recreatiecentrum Caldenbroich versus de voormalige gemeente Grubbenvorst (gepubliceerd in BR 1995/ blz. 236). Daarin heeft de Afdeling de weigering van de gemeente om gederfde winst op voet van artikel 49 van Pro de WRO te vergoeden gesanctioneerd, nu (eventuele) gederfde winst uit onderneming – onder meer omdat toekomstige exploitatie-opbrengsten werden misgelopen – (reeds) tot uitdrukking kwam in de waarde van de desbetreffende gronden. De lijn die in deze uitspraak is uitgezet, kan volgens de commissie dan ook naadloos worden doorgetrokken naar de claim van eiseres in onderhavige procedure.
De rechtbank volgt de commissie daarin niet, reeds omdat uit de adviezen van de commissie onvoldoende helder naar voren komt of en zo ja in hoeverre de in de toekomst te derven winst vanwege het mislopen van exploitatie-opbrengsten ook in dit geval geacht moeten worden te zijn verdisconteerd in de voor de berekening van de schade door de commissie, met behulp van de door haar daartoe in de arm genomen taxateur, vastgestelde waarde van de grond. De omstandigheid dat de taxateur en in navolging daarvan de commissie, niet is uitgegaan van bouwrijpe grond en een daarop gebaseerde kavelprijs – waarvan immers gebruikelijk is dat daarin een op de consument af te wentelen winst- en risico-opslag is opgenomen – duidt naar het oordeel van de rechtbank veeleer op het tegendeel.
Daarnaast merkt de rechtbank op dat het in dit geding gaat om de vraag of er als gevolg van het inwerkingtreden van de beleidslijn, en het daardoor niet (meer) kunnen realiseren van het recreatieproject "Portomaar", schade is opgetreden die redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van eiseres behoort te blijven en waarvan vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd. Hoewel uitdrukkelijk is beoogd dat bij de beantwoording van deze vraag zoveel mogelijk aansluiting wordt gezocht bij vaste planschadevergoedingsjurisprudentie – waarin een, in beginsel, terughoudend gebruik van de mogelijkheid om inkomensschade te vergoeden wordt voorgestaan – kan naar het oordeel van de rechtbank niet eraan worden voorbij gezien dat bij het Instellingsbesluit, behalve in vergoeding van vermogensschade, uitdrukkelijk ook is voorzien in vergoeding van inkomensschade, voor zover deze schade zich voordoet en het bedrag daarvan redelijkerwijs kan worden vastgesteld. De blote stelling van de commissie dat er geen plaats is voor vergoeding van inkomensschade, nu realisatie van het recreatieproject "Portomaar" niet van de grond is gekomen, welke stelling wordt gedeeld door de StAB, de in dezen op voet van artikel 8:47 van Pro de Awb benoemde deskundige, acht de rechtbank op zichzelf onvoldoende om de weigering tot het vergoeden van inkomensschade over te gaan, te ondersteunen. In dat kader acht de rechtbank van wezenlijk belang dat de totstandkoming van het recreatieplan "Portomaar", dat, onweersproken, in nauw overleg met de provincie Limburg was opgezet en ontwikkeld, en zelfs zijn weerslag had gekregen in een door eiseres samengestelde op potentiële kopers gerichte brochure, met een aan zekerheid grenzende mate van waarschijnlijkheid mocht worden verwacht, en dat het slechts aan de inwerkingtreding van de beleidslijn en de daaruit voortvloeiende verplichting van de (lagere) overheden tot implementatie daarvan over te gaan, is te wijten dat daarvan uiteindelijk niets terecht is gekomen. Van een situatie vergelijkbaar met de zaak Caldenbroich/ Grubbenvorst, waarin de realisering van het project afhankelijk was van de geenszins zekere medewerking van de provincie en de totstandkoming ervan alleen al daarom in hoge mate speculatief – onder welke omstandigheden het veel meer gerechtvaardigd zou zijn geweest, de beweerdelijk geleden inkomenschade niet voor vergoeding in aanmerking te brengen – kan in het onderhavige geval dan ook geen sprake zijn. Anders dan de commissie ziet de rechtbank dan ook niet waarom dat soort schade, die evenzeer is gerelateerd aan het inwerkingtreden van de beleidslijn als de vermogensschade die eiser lijdt, vervolgens niet voor vergoeding op voet van de beleidslijn en de daaraan ten grondslag liggende uitgangspunten in aanmerking zou kunnen komen.
Het betoog van eiseres voor zover dat tevens ertoe strekt dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd om de kosten gemaakt ter voorbereiding van de exploitatie van het recreatieproject "Portomaar" – door de Afdeling in de zaak Caldenbroich/ Grubbenvorst beschouwd als een negatieve component van de mogelijke exploitatie-opbrengsten en hierna samengebracht onder de noemer "ontwikkelingskosten" – als schade te vergoeden, heeft de commissie, die zich ook in dit opzicht gesteund voelt door voormelde uitspraak Caldenbroich/ Grubbenvorst, weerlegd door erop te wijzen dat eiseres een professionele wederpartij is, die in dit geval een belangrijk deel van de ontwikkelingskosten al gemaakt had voordat het bestemmingsplan "Portomaar" was vastgesteld. Daardoor moet eiseres geacht worden meer risico dan gebruikelijk te hebben genomen. De kans dat het project uiteindelijk niet door zou gaan en het risico dat daardoor deze kosten tevergeefs blijken te zijn gemaakt, heeft zij daarmee op de koop toe genomen, aldus de commissie.
Ook de weerlegging van dat onderdeel van het betoog door de commissie, acht de rechtbank onvoldoende. De weigering van verweerder om de ten behoeve van het recreatieproject "Portomaar" gemaakte ontwikkelingskosten te vergoeden, is naar het oordeel van de rechtbank met een enkele verwijzing naar het vroege stadium waarin (een gedeelte van) deze kosten zijn gemaakt – te weten: voordat het bestemmingsplan "Portomaar" door de gemeenten Maastricht en Eijsden was vastgesteld – en het onevenredig grotere risico dat eiseres daardoor willens en wetens heeft genomen, volstrekt onvoldoende gemotiveerd. Ook anderszins is aan de hand van de adviezen van de commissie niet inzichtelijk geworden waarom de ontwikkelingskosten ten volle voor rekening van eiseres moeten blijven. Dit klemt te meer nu, om met de eigen woorden van de commissie te spreken, het niet ondenkbaar is dat eiseres vanwege de positieve en mogelijk zelfs stimulerende opstelling van de provincie Limburg een stap verder is gegaan met de voorbereiding van de plannen, en daarmee in vroegtijdig stadium meer kosten heeft gemaakt, dan door redelijk handelende projectontwikkelaars normaal gesproken in soortgelijke projecten in een zo’n pril stadium zouden zijn gedaan. Onder die omstandigheden kan er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake meer van zijn dat de nadelige consequenties van de beleidslijn, namelijk het staken van de ontwikkeling van het recreatieproject "Portomaar" en het daardoor niet alleen niet kunnen afwentelen van in vroeg stadium van het project gemaakte ontwikkelingskosten, maar ook het mislopen van inkomsten uit de uiteindelijke exploitatie van het project, nog als een tot het normaal maatschappelijk bedrijfsrisico behorend gevolg, door eiseres ten volle moeten worden aanvaard.
Voorts is het de rechtbank opgevallen dat de commissie in dit verband in haar definitieve advies nog heeft overwogen bereid te zijn om, buiten het kader van de formele taakstelling zoals deze, in de opvatting van de commissie, voortvloeit uit het Instellingsbesluit, nader te bezien welke van de ontwikkelingskosten uit billijkheidsoverwegingen voor vergoeding in aanmerking zouden kunnen komen, maar verweerder heeft dat aanbod gelaten voor wat het is en het standpunt betrokken dat deze kosten naar hun aard niet voor vergoeding in het kader van onderhavige procedure in aanmerking komen en voor verdere advisering door de commissie in dit opzicht derhalve geen plaats is. Zonder nadere motivering is het voor de rechtbank nochtans onvoldoende helder waarom de onmiskenbaar forse voorbereidings-en ontwikkelingskosten die eiseres in het kader van het project "Portomaar" heeft gemaakt, en waarvan niet ter discussie staat dat deze bij de huidige stand van zaken, niet op enigerlei wijze op derden kunnen worden verhaald of anderszins, bijvoorbeeld door exploitatie, kunnen worden terugverdiend, op voet van de in deze zaak aan te leggen maatstaf buiten beschouwing zouden behoren te blijven. Juist vanwege het betrekkelijk uitzonderlijke karakter van het onderhavige geval zou er naar het oordeel van de rechtbank veel voor zijn te zeggen om ook een gedeelte van die kosten binnen het kader van deze procedure, reeds voor vergoeding in aanmerking te brengen. Het advies van de commissie is derhalve ook op dit punt onvoldoende deugdelijk gemotiveerd.
Met betrekking tot de weigering van verweerder om die schade te vergoeden die valt toe te rekenen aan het feit dat de grondtransactie van ongeveer 8,3 hectare met de provincie Limburg te elfder ure geen doorgang kon vinden, heeft de commissie gesteld dat eiseres ten tijde van de peildatum geen zakelijk gerechtigde was tot deze binnen het plangebied "Portomaar" gelegen gronden en daardoor geen belanghebbende in de zin van de beleidslijn. De tweede grief van eiseres richt zich tegen dit in de ogen van eiseres "enghartige" uitgangspunt, en naar het oordeel van de rechtbank niet ten onrechte. Vooreerst stelt de rechtbank daartoe vast dat de beleidslijn geen definitie kent van het begrip belanghebbende. Het door de commissie gehanteerde belanghebbende-begrip, dat de belanghebbende als zodanig klaarblijkelijk beperkt tot de hoedanigheid van zakelijk-gerechtigde tot de grond, vindt geen steun in de beleidslijn of het Instellingsbesluit. De beperking zoals hier door de commissie voorgestaan, verdraagt zich dan ook niet met doel en strekking van de toepasselijke regelgeving. Daarmee immers is beoogd om te voorzien in vergoeding van alle schade, zowel inkomens- als vermogensschade, als gevolg van de beleidslijn die redelijkerwijs niet ten laste van de betrokkene behoort te blijven. Ook de vaste rechtspraak over het begrip belanghebbende in artikel 49 WRO Pro-procedures dwingt niet tot een beperking als waarvan de commissie hier blijk geeft. Integendeel, naar het oordeel van de rechtbank geven juist de bijzondere omstandigheden van dit geval voldoende grond te veronderstellen dat de positie van eiseres zoveel overeenkomsten vertoont met die van een (economisch) eigenaar of zakelijk-gerechtigde, dat haar positie daarmee voor beantwoording van de vraag of schade zich voordoet en of deze redelijkerwijs al dan niet voor eigen rekening moet blijven, zonder meer op één lijn kan worden gesteld. De vrees dat alsdan zowel de eigenaar als de koper-in spe een claim kunnen doen gelden, wat door verweerder ter zitting als onaanvaardbaar is bestempeld, deelt de rechtbank niet, reeds omdat de beleidslijn en het Instellingsbesluit niet beogen te voorzien in schade die voortvloeit uit de niet-nakoming van privaatrechtelijke overeenkomsten. De rechtbank voegt daaraan toe dat indien de provincie meent als gevolg van een en ander schade te hebben geleden, zij zich tot de burgerlijke rechter kan wenden. Tegen de achtergrond van de hier toepasselijke bepalingen van het Instellingsbesluit is niet in te zien dat er daarnaast ook een taak voor de commissie zou zijn weggelegd.
Voorts kan de rechtbank de commissie en ook de StAB, die het standpunt van de commissie onderschrijft, evenmin volgen waar zij stellen dat voor beantwoording van de vraag of eiseres vermogensschade heeft geleden slechts relevant is welke grond aan haar op de peildatum in eigendom toebehoorde en dat grond die eiseres zo goed als zeker zou hebben verworven, bij het bepalen van de omvang van de schade geen enkele rol kan spelen. Naar het oordeel van de rechtbank gaat de commissie hierdoor te lichtvaardig eraan voorbij dat tussen eiseres en de provincie Limburg wilsovereenstemming was bereikt over de bewuste grondtransactie, wat verweerder overigens bestrijdt. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de wilsovereenstemming is vastgelegd in een zogenaamde ontwerp-overeenkomst d.d. 28 april 1995, waarvan elke pagina door de enig en zelfstandig bevoegd bestuurder van eiseres is geparafeerd en welke ontwerp-overeenkomst aan het slot door diezelfde persoon is ondertekend. Deze ontwerp-overeenkomst is vervolgens, onbetwist, bij brief van 1 september 1995 ter mede-ondertekening aan de provincie gezonden. De commissie heeft daar slechts tegenover gesteld dat de overdracht geenszins zeker was en dat slechts sprake was van een intentie-overeenkomst. De tekst van de ontwerp-overeenkomst daarentegen bevat geen enkel aanknopingspunt daarvoor dat slechts beoogd is intenties vast te leggen en ook de door eiseres als productie 13 overgelegde brief van de toenmalig gedeputeerde Tindemans van 15 maart 2000, waarin gewag wordt gemaakt van "consensus die niet meer is omgezet in een door beide partijen ondertekende overeenkomst" wijst niet in deze richting. In dit kader kan de rechtbank bovendien niet voorbij zien aan de door eiseres als productie 14 overgelegde brief van, nota bene, gedeputeerde staten van Limburg van 13 november 2001, waarin, voor zover hier van belang, het volgende wordt verwoord:
"Wij kunnen uw redenering onderschrijven dat zeker overdracht van de door u bedoelde gronden zou hebben plaatsgevonden tussen Wijckerveste en Provincie ware het niet dat dit ter elfder ure is doorkruist ten gunste van de werking van de Beleidslijn Ruimte voor de Rivier. Eveneens zijn wij met u van mening dat door de beleidslijn Ruimte voor de Rivier bedrijfsschade is ontstaan die verder gaat dan de planschade ex artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
Ook de door u geleden schade als gevolg van de niet gerealiseerde overdracht van de gronden van Portomaar van de Provincie naar uw rechtspersoon is immers een direct gevolg van de beleidslijn."
De bewoordingen waarin deze brief is gesteld zijn duidelijk en nauwelijks voor tweeërlei uitleg vatbaar. Hiertegenover legt het pleit van verweerder, die ter zitting bij monde van zijn gemachtigde heeft benadrukt dat gedeputeerde staten van Limburg steeds onder voorbehoud van instemming van provinciale staten hebben onderhandeld, dat eiseres dit wist en minstgenomen behoorde te weten, en dat een tot verkoop strekkend besluit van provinciale staten ontbrak, dan geen gewicht meer in de schaal. Bewijs van zijn stellingen heeft verweerder bovendien niet geleverd, hoewel dat onder de geschetste omstandigheden, – eiseres heeft de stelling dat wilsovereenstemming was bereikt van een deugdelijke, met bewijsstukken gestaafde onderbouwing voorzien – eens te meer op diens weg had gelegen.
Naar het oordeel van de rechtbank doet het standpunt van de commissie dat eiseres geen belanghebbende is met betrekking tot de gronden die (nog) in eigendom toebehoorden aan de provincie Limburg, ook overigens onvoldoende recht aan het betrekkelijk uitzonderlijke karakter van deze zaak en de bijzondere positie die eiseres in dit geheel inneemt. Niet kan dan ook worden staande gehouden dat een ontwikkeling zoals die zich in dit geval heeft voltrokken, en die voor eiseres heeft meegebracht dat een vrijwel zekere exploitatie van het recreatieproject "Portomaar" buiten haar toedoen geen doorgang kon vinden, geacht moet worden in de normale lijn der verwachting te liggen en de door eiseres als gevolg hiervan geleden schade in redelijkheid voor eigen rekening diende te blijven. Een en ander brengt mee dat zonder verdergaande motivering en/of bijkomende omstandigheden de vaststelling van de commissie dat eiseres op de peildatum geen eigenaar was en (dus) evenmin belanghebbende, een ontoereikende grondslag vormt voor de weigering van de commissie vergoeding van schade die eiseres door het mislopen van deze transactie met de provincie onmiskenbaar lijdt. Dat klemt te meer nu de commissie voor wat betreft de aan eiseres in eigendom toebehorende gronden die zijn gelegen buiten het plangebied "Portomaar" wel oog heeft gehad voor de uitzonderlijke situatie waarin eiseres zich bevindt, terwijl buiten elke twijfel is dat het inwerkingtreden van de beleidslijn op zich niet meebrengt dat deze gronden eiseres in een nadeligere positie hebben gebracht. De beleidslijn brengt immers als zodanig geen verandering teweeg in de gebruiksmogelijkheden van deze buiten het plangebied gelegen gronden, die ingevolge het ter plaatse geldende regiem van het "Uitbreidingsplan aanwijzende de bestemming in hoofdzaak" zijn bestemd tot "Agrarische doeleinden II", terwijl de bouwmogelijkheden ter plaatse toch al beperkt waren. Desondanks heeft de commissie geoordeeld dat de inwerkingtreding van de beleidslijn een verlies aan meerwaarde tot gevolg heeft gehad.
Dat de tussen eiseres en de provincie overeengekomen prijs van ƒ 2,50/m² aan de lage kant is, kan meebrengen dat de schade die eiseres heeft geleden minder is dan door haar begroot, maar het is geen argument om de beweerdelijk geleden schade niet voor vergoeding in aanmerking te brengen. Ook het argument van de schadebeperkingsplicht waarop eiseres zich heeft beroepen, en welke verplichting volgens de commissie niet valt te rijmen met het standpunt van eiseres dat met de uiteindelijk niet overgedragen grond toch rekening dient te worden gehouden, vindt de rechtbank geen reden om de waarde van deze grond bij de berekening van de omvang van de schade buiten beschouwing te laten. Wél brengt de omstandigheid dat eiseres haar schade heeft beperkt en daarom heeft afgezien in rechte levering van de grond af te dwingen, mee dat eiseres zich daartegenover de aan de provincie verschuldigde koopsom, de overdrachtsbelasting, het kadastrale recht en de notariskosten heeft kunnen besparen, en bovendien ook een niet te verwaarlozen rentevoordeel heeft genoten. Deze voordelen aan de zijde van eiseres behoren vanzelfsprekend bij de berekening van de schade die eiseres in dit opzicht heeft opgelopen te worden verdisconteerd.
Met betrekking tot de door eiseres bestreden, en als derde grief verwoorde, berekening van de vermogensschade overweegt de rechtbank dat de commissie zich bij de waardebepaling van de grond die eiseres in het plangebied in eigendom heeft, heeft laten bijstaan door de heer W.H. van Loosdrecht, makelaar/ taxateur te Nunspeet, gespecialiseerd in recreatief vastgoed. Deze deskundige, wiens deskundigheid op het gebied van recreatieprojecten door eiseres niet in twijfel wordt getrokken, heeft deze grond aangemerkt als gunstig gelegen, planologisch nader te bestemmen, ruwe bouwgrond. De commissie heeft de taxateur in dat standpunt gevolgd. Vervolgens is de commissie, daarbij als maatstaf nemend wat een redelijk denkend en handelend gegadigde voor de grond zou hebben neergeteld, op basis van drie verschillende methoden overgegaan tot een waardering van de grond. Waar mogelijk is een onderscheid gemaakt tussen hotelaccommodatie, wooneenheden en ligplaatsen . De uitkomsten van deze drie methoden heeft de commissie ten slotte herleid tot een gemiddelde prijs, wat ertoe heeft geleid dat de waarde van de gunstig gelegen, planologisch nader te bestemmen, ruwe bouwgrond, voor zover gelegen binnen het plangebied "Portomaar" kon worden gesteld op een bedrag van ƒ 47,50/m² en op een bedrag van ƒ 15,85/m² voor de daar buiten gelegen gronden, terwijl de restwaarde, gegeven de overblijvende, door eiseres niet betwiste agrarische gebruiksmogelijkheden van de grond, op een bedrag van ƒ 5,--/m² is gesteld. Aldus heeft de commissie de door eiseres in de vorm van waardevermindering geleden schade berekend op een bedrag van ƒ 981.750,-- voor de binnen het plangebied "Portomaar" gelegen gronden en op een bedrag van ƒ 279.387,50 voor de daar buiten gelegen gronden. De door de commissie gevolgde methode is helder en inzichtelijk. De rechtbank ziet dan ook geen reden om, waar het op waardebepaling van de in geding zijnde gronden aankomt, de commissie en de StAB, die het oordeel van de commissie onderschrijft, niet te volgen. Voorts heeft de commissie naar het oordeel van de rechtbank niet ten onrechte de waarde van ruwe bouwgrond tot maatstaf voor haar waardebepaling genomen. Behalve naar het advies van de StAB, verwijst de rechtbank in dit verband ook naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 1995 in de zaak no. G09.92.0173, van E.Keur-Tadema versus de gemeente Zeist (gepubliceerd in BR 1996, 230), waarin een benadering als deze door de Afdeling wordt gesanctioneerd. De rechtbank voegt daaraan toe dat de door eiseres betrokken stelling, die erop neer komt dat bij de waardebepaling had moeten worden uitgegaan van de waarde van bouwrijpe grond, in ieder geval moet worden verworpen. Ook indien de beleidslijn niet in werking zou zijn getreden en het recreatieproject "Portomaar" wél zou zijn gerealiseerd, kan niet worden volgehouden dat op de peildatum reeds sprake was van bouwrijpe grond, nu daarvoor is vereist dat ofwel ter zake van die grond een bouwvergunning is verleend ofwel met het oog op de bebouwing van die grond, bewerkingen plaatsvinden of hebben plaatsgevonden dan wel ten aanzien van die grond of in de omgeving daarvan voorzieningen worden of zijn getroffen die uitsluitend dienstbaar zijn aan die grond. Onweersproken is gebleven dat van niets van dit alles ten tijde van de peildatum sprake was. De ter zitting door eiseres betrokken stelling dat in ieder geval aan de waterlijn van de Zuidplas bewerkingen hebben plaatsgevonden, is niet nader onderbouwd noch met bewijsstukken gestaafd en kan reeds daarom buiten beschouwing blijven.
Dat de door de commissie in de arm genomen taxateur zich niet ter plaatse heeft georiënteerd en bovendien eiseres niet heeft gevolgd in haar aanbeveling van de te gebruiken referentieobjecten – die alle aan het water én in de provincie Limburg lagen – vindt de rechtbank niet bepaald logisch, maar op zichzelf genomen van onvoldoende gewicht om het advies van de taxateur op voorhand als niet geloofwaardig of daarom als minder deugdelijk te bestempelen. In hetgeen overigens door eiseres met betrekking tot de wijze van taxatie en waardebepaling is aangevoerd, ziet de rechtbank evenmin grond of aanleiding het advies van de commissie voor onjuist te houden. De rechtbank merkt op zich in dit verband gesterkt te voelen door het hiervoor aangehaalde rapport van de StAB, die tot de slotsom is gekomen dat de commissie de schade van eiseres terecht en conform de toelichting van het Instellingsbesluit heeft berekend op de wijze waarop bij de toepassing van artikel 49 WRO Pro vermogensschade pleegt te worden berekend.
Als vierde en laatste grief heeft eiseres ten slotte aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd om de kosten van de door haar in het leven geroepen schaduwcommissie voor vergoeding in aanmerking te brengen.
De rechtbank overweegt daartoe dat uit de toelichting behorende bij het Instellingsbesluit blijkt dat het in het algemeen niet nodig zal zijn dat juridische of andere deskundige bijstand wordt ingeroepen, maar dat desondanks in bijzondere, ingewikkelde gevallen, de kosten van ingeroepen financiële of juridische bijstand bij de schadevaststelling gerekend kunnen worden tot de te vergoeden schade, mits deze kosten redelijk zijn en de inschakeling van de deskundigen redelijkerwijs noodzakelijk was om tot een geobjectiveerde waardebepaling te komen. Die situatie doet zich hier naar de stellingen van de commissie evenwel niet voor, nu de door eiseres ingeschakelde deskundigen – in dit geval schaduwcommissie – niet in belangrijke mate hebben bijgedragen aan een juiste beeldvorming van de zaak, terwijl ook de werkzaamheden van de commissie hierdoor niet zijn verlicht en het rapport van de schaduwcommissie reeds daarom redelijkerwijs niet noodzakelijk was voor haar beoordeling.
De rechtbank kan het standpunt van de commissie onderschrijven, waarbij in aanmerking wordt genomen dat het voor de hand zou hebben gelegen dat eiseres eerst het definitieve advies van de commissie had afgewacht. De commissie immers is blijkens het Instellingsbesluit en de toelichting daarop een onafhankelijke commissie, die is ingesteld om verweerder, zonder verdere last of ruggespraak, te adviseren over de vraag of de belanghebbende schade heeft geleden, of die schade een gevolg is van de beleidslijn en voorts ook over de omvang van de schade. De onafhankelijkheid van de commissie is door eiseres overigens ook niet als een punt van geschil aan de kaak gesteld.
Weliswaar is er voor de commissie aanleiding geweest een aanvullend advies uit te brengen, zoals eiseres op zichzelf terecht heeft opgemerkt, maar daartoe was niet zozeer het rapport van de schaduwcommissie redengevend, dat rapport was immers ten tijde van het uitbrengen van het advies al bij de commissie bekend, maar veeleer de inhoud van de brief van de advocaat van eiseres van 2 oktober 2001, waarin werd gesteld dat het definitieve advies was gebaseerd op "enghartige uitgangspunten". Gelet hierop, en nu verder niet is gebleken dat het advies van de commissie dat verweerder bij het bestreden besluit tot het zijne heeft gemaakt, niet op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen, is de rechtbank van oordeel dat de kosten die eiseres heeft gemaakt door het samenstellen van een eigen, drie man sterke schaduwcommissie voorbarig zijn geweest en niet op grond van de beleidslijn of anderszins voor rekening van verweerder behoefden te komen.
Tot slot is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen komen tot het standpunt, voor zover al door eiseres betwist, dat de kosten van de door haar in dezen ingeroepen juridische bijstand worden vergoed tot een bedrag van ƒ 16.000,--.
Uit al het voorgaande volgt dat de beide adviezen, waarnaar verweerder in het bestreden besluit heeft verwezen, in tweeërlei opzicht niet kunnen worden gedragen door de daartoe gebezigde motivering.
Om die reden is het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid en had verweerder de adviezen van de commissie niet zonder meer aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen. Nu verweerder dat toch heeft gedaan, moet het beroep van eiseres voor gegrond worden gehouden en komt het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:9 van de Awb in onderling verband en samenhang beschouwd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, voor vernietiging in aanmerking.
De rechtbank ziet geen mogelijkheid zelf in de zaak te voorzien. Niet kan worden gezegd dat rechtens nog maar één besluit mogelijk is, zodat het door eiseres verzochte in zoverre dient te worden afgewezen. Verweerder zal wél met inachtneming van het gestelde in deze uitspraak, een nieuwe beslissing (op bezwaar) dienen te nemen. Van de kant van eiseres is verzocht daaraan een termijn te verbinden. De rechtbank ziet in de duur van de procedure tot op heden aanleiding dat verzoek te honoreren en zal met toepassing van artikel 8:72, lid 5, van de Awb bepalen dat verweerder daartoe een maximale termijn van 12 weken na de datum van verzending van deze uitspraak zal worden gegund.
De rechtbank acht voorts termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de kosten, die eiseres in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken.
Het bedrag van de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand wordt daarbij vastgesteld overeenkomstig het tarief, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb).
De rechtbank kent ter zake 2,5 punten met elk een waarde van € 322,-- toe voor de indiening van het beroepschrift, de schriftelijke reactie op het verslag van de StAB en de verschijning ter zitting en bepaalt het gewicht van de zaak, gelet op de aard en de inhoud van het geschil, op zwaar (wegingsfactor 1,5).
Het te vergoeden bedrag voor verleende rechtsbijstand bedraagt derhalve 2,5 x € 322,-- x 1,5 = € 1.207,50.
Andere voor vergoeding op voet van het Bpb in aanmerking komende kosten zijn gesteld noch gebleken.
Op grond van de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Awb wordt als volgt beslist.
III. BESLISSING.
De rechtbank Maastricht:
1. verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
2. draagt verweerder op om binnen 12 weken na de datum van verzending van deze uitspraak, met inachtneming van het overigens in deze uitspraak gestelde een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres;
3. bepaalt dat aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 218,-- wordt vergoed door de Staat der Nederlanden;
4. veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiseres begroot op € 1.207,50, te vergoeden door de Staat der Nederlanden aan eiseres.
Aldus gedaan door mr. F.L.G. Geisel als voorzitter en mr. T.E.A. Willemsen en mr. J.N.F. Sleddens als leden in tegenwoordigheid van mr. J.A.L. Devoi als griffier en in het openbaar uitgesproken op 11 december 2003 door mr. Geisel voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. J. Devoi w.g. Geisel
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden: 11 december 2003
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA
’s-Gravenhage. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Indien hoger beroep is ingesteld kan ingevolge het bepaalde in artikel 39 van Pro de Wet op de Raad van State juncto artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht de Voorzitter van de Afdeling bestuurs-rechtspraak op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.