Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Reg.nr.: AWB 03 / 602 WRO HEM
UITSPRAAK van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken in het geding tussen
het College van Burgemeester en Wethouders van de Gemeente Kessel te Kessel, eiser,
en
de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer -Centrale Directie Juridische Zaken-, gevestigd te 's-Gravenhage, verweerder.
Datum bestreden besluit: 7 maart 2003.
Kenmerk: MJZ2003057553.
Behandeling ter zitting: 20 februari 2004.
I. PROCESVERLOOP
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 7 maart 2003 heeft verweerder ongegrond verklaard de bezwaren van het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Kessel (verder: eiser) tegen verweerders beschikking van 26 augustus 2002, waarbij verweerder het besluit van het College van Gedeputeerde Staten van de provincie Limburg (verder: GS) van 2 juli 2002 (verzonden: 4 juli 2002) heeft vervangen door een weigering van de verlening van de verklaring van geen bezwaar.
Tegen dat besluit is namens eiser tijdig beroep ingesteld bij deze rechtbank.
Ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in kopie aan eiser gezonden. De inhoud van deze stukken wordt als hier herhaald en ingelast beschouwd. De tijdens de loop van het geding aan het dossier toegevoegde stukken zijn aan partijen verzonden.
Het beroep is gevoegd behandeld met de zaak bekend onder registratienummer
AWB 03 / 520 WRO ter zitting van deze rechtbank op 20 februari 2004. Namens eiser zijn T.M.M. Sieben, wethouder en mr. F.M.H. Merx, ambtenaar van de gemeente Kessel verschenen. Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door mw. drs. C.Y. Mandersloot, drs. M.A.J. Burgering en drs. F.M.A. Verputten. Na de behandeling ter zitting zijn de beroepen gesplitst, zodat in iedere zaak afzonderlijk uitspraak kan worden gedaan.
II. OVERWEGINGEN
Bij besluit van 2 juli 2002 (verzonden: 4 juli 2002) hebben GS -in weerwil van het negatieve advies van 8 maart 2002 van de regionaal inspecteur VROM-inspectie Regio Zuid- positief beslist omtrent de aanvraag voor een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO) van de gemeente Kessel voor het oprichten van een manege en dierenartsenpraktijk ten behoeve van WIFRAMA B.V. en ruiterclub ‘ De Maasruiters’ aan de [adres] in de gemeente Kessel.
Het bouwplan betreft het oprichten van een dierenartsenpraktijk en manege op het perceel, kadastraal bekend gemeente Kessel, sectie I, nummer 105 en 106 en plaatselijke aanduiding [adres] ongenummerd. Bedoeld perceel is gelegen in het bestemmingsplan “Buitengebied” en heeft hierin de bestemming “Agrarische doeleinden A”. De manege heeft een bruto vloeroppervlakte van 1017 m² en een bruto inhoud van 5900 m³. De dierenartsenpraktijk heeft een bruto vloeroppervlakte van 636 m² en een bruto inhoud van 2638 m³. Op de beoogde bouwlocatie zijn thans geen gebouwen aanwezig.
Bij brief van 23 juli 2002 heeft verweerder eiser en GS in kennis gesteld van zijn voornemen de verklaring van geen bezwaar te vervangen door een weigering van deze verklaring wegens strijd met het nationaal ruimtelijk beleid. Eiser heeft tegen dat voornemen zienswijzen ingediend bij verweerder.
Op grond van artikel 19a, tiende lid, van de WRO heeft verweerder de Rijksplanologische Commissie (RPC) gehoord. Voornoemde commissie heeft verweerder op 22 augustus 2002 geadviseerd. Hieruit blijkt dat de meerderheid van de Commissie de opvatting van de VROM-Inspectie onderschrijft dat de voorgestelde nieuwvestiging van een manege en dierenartsenpraktijk in strijd is met het geldend nationaal ruimtelijk beleid (de Planologische kernbeslissing (PKB) Actualisering Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (AcVinex). Voornoemde Commissie heeft verweerder in meerderheid geadviseerd over te gaan tot vervanging van de verklaring van geen bezwaar.
Bij besluit van 26 augustus 2002 heeft verweerder het besluit van GS vervangen door een weigering van de verklaring van geen bezwaar wegens kennelijke strijd met het vigerend en toekomstig nationaal ruimtelijk beleid. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat:
? In de Planologische Kernbeslissing Nationaal Ruimtelijk Beleid (PKB NRB) is opgenomen dat nieuwbouw voor woningen en voor bedrijfsvestigingen in het buitengebied wordt tegengegaan, voor zover deze geen functie hebben voor agrarische bedrijfsvoering of het beheer van het gebied ter plaatse. Het onderhavige project betreft geen agrarische productfuncties en is derhalve in strijd met het vigerend nationaal ruimtelijk beleid;
? De gemeente Kessel geen ruimtelijke onderbouwing als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO, heeft gegeven;
? Aangezien het Strategisch Regeerakkoord, waarbij voor de uitvoering van het ruimtelijk beleid meer eigen verantwoordelijkheid wordt gelegd bij provincie en gemeente, nog niet nader is uitgewerkt, het onderhavige plan niet getoetst kan worden aan toekomstig rijksbeleid;
? Het plan voorts in strijd is met het provinciaal beleid (POL). In het POL ligt het perceel in een P4 (perspectief 4) gebied: vitaal landelijk gebied. Voor een dergelijk gebied wordt behoud van landschappelijke kwaliteit en identiteit voorgestaan. In de Handleiding Bestemmingsplannen, een handreiking voor Limburgse gemeente, waarin vastgesteld beleid is geformuleerd, is voorts gesteld dat de vestiging van nieuwe niet agrarische bedrijven in het buitengebied, dient te worden uitgesloten;
? Verweerder geen bijzondere omstandigheden zijn gebleken die het oprichten van het onderhavige project op deze plaats noodzakelijk of dringend gewenst maken.
Tegen dat besluit heeft eiser een bezwaarschrift ingediend bij verweerder.
Eiser heeft daarbij het navolgende aangevoerd.
? Provincie en gemeente hebben in een meerjarig traject getracht een geschikte locatie te vinden voor het bouwplan;
? In dezelfde procedure wordt aan twee verschillende uitgangspunten getoetst, namelijk eerst aan de Vijfde Nota, vervolgens aan de PKB NRB deel 4. Door deze handelwijze wordt de rechtszekerheid geschonden;
? Een onderbouwing waarom alleen getoetst is aan de agrarische bedrijfsvoering en niet aan de beheersfunctie ontbreekt;
? Eiser is van mening dat het project bijdraagt aan de kwaliteitsverbetering van het buitengebied en daarmee invulling geeft aan een zorgvuldig beheer van het gebied ter plaatse, hetgeen niet in strijd geacht kan worden met het vigerend rijksbeleid;
? De vestiging van manege en dierenartsenpraktijk kan gezien worden als een nieuwe vestiging in een recreatieve toeristische functie, hetgeen niet in strijd is met het POL;
? In de ruimtelijke onderbouwing (met name op p 3, 4 en 5) wordt aangegeven wat de relatie is met het huidige bestemmingsplan en waarom het project past binnen de toekomstige bestemming van het gebied, zodat er wel degelijk een ruimtelijke onderbouwing is gegeven;
? Verweerder heeft op geen enkele wijze rekening gehouden met de belangen van de dierenartsenpraktijk en manege.
Eiser is in de gelegenheid gesteld de bezwaren toe te lichten tijdens een hoorzitting, welke op
11 december 2002 heeft plaatsgevonden. Van dit horen is verslag opgemaakt.
Vervolgens heeft verweerder het thans bestreden besluit genomen, waarbij de bewaren van eiser ongegrond zijn verklaard.
Eiser kan zich met dat besluit niet verenigen en heeft daartoe beroep ingesteld bij deze rechtbank. In beroep heeft eiser verwezen naar de inhoud van het bezwaarschrift. Voorts is aangevoerd dat:
? De keuze van de locatie voor het project weloverwogen is;
? De behoefte aan de beoogde bedrijfsbebouwing genoegzaam is aangetoond en voldoende draagvlak heeft;
? Er duidelijke signalen zijn dat provincies en gemeenten meer vrijheid krijgen om gezamenlijk te komen tot een planologische invulling van onder andere het buitengebied. Eiser is van mening dat er alles voor te zeggen is om initiatieven, zoals de onderhavige, op zijn eigen merites te beoordelen en provincie en gemeente ruimte te geven om te komen tot creatieve ideeën;
? De vergelijking met een in het buitengebied gebruikelijke inhoud van een agrarische bedrijfswoning niet correct is. Een manege is geen optelsom van 12 bedrijfswoningen;
? Verweerder geheel voorbij gaat aan het feit dat het onderhavige project wel degelijk een bijdrage kan leveren aan een kwaliteitsverbetering van het buitengebied en de leefbaarheid van het platteland.
Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Daarbij heeft verweerder geconcludeerd dat realisering van het project in het buitengebied van de gemeente Kessel in flagrante strijd is met het rijksbeleid in de PKB Vinac ter bescherming van landelijke gebieden tegen aantasting door de vestiging van niet-agrarische functies, neergelegd in de beslissing van wezenlijk belang aangeduid als gele koers. Voorts is de verklaring van geen bezwaar van eiser in flagrante strijd met het provinciaal beleid waarin het rijksbeleid is verankerd.
De rechtbank dient thans te beoordelen of verweerder het bestreden besluit terecht en op goede gronden heeft genomen. Het geschil spitst zich daarbij toe op de vraag of sprake is van kennelijke strijd met het nationaal ruimtelijk beleid. Daartoe wordt het volgende overwogen.
De volgende bepalingen zijn relevant.
Artikel 19a, lid 9, van de WRO
Indien de inspecteur van de ruimtelijke ordening aan gedeputeerde staten te kennen heeft gegeven dat de beoogde vrijstelling in kennelijke strijd is met het nationaal ruimtelijk beleid en gedeputeerde staten niettemin besluiten tot verlening van de verklaring van geen bezwaar, treedt het besluit van gedeputeerde staten niet in werking. Gedeputeerde staten doen hiervan mededeling bij de bekendmaking van hun besluit aan de gemeenteraad of in voorkomend geval burgemeester en wethouders, onder gelijktijdige verzending van een afschrift aan de inspecteur van de ruimtelijke ordening.
Artikel 19a, lid 10, van de WRO
Onze Minister kan gedurende acht weken na verzending aan de inspecteur van de ruimtelijke ordening van de mededeling, bedoeld in het negende lid, het besluit van gedeputeerde staten vervangen door een eigen besluit inhoudende weigering van de verklaring. Alvorens te besluiten hoort hij de Rijksplanologische Commissie en gedeputeerde staten. Indien Onze Minister binnen die termijn geen besluit heeft bekendgemaakt dan wel zoveel eerder als hij heeft medegedeeld van vervanging af te zien, treedt het besluit van gedeputeerde staten in werking. Gedeputeerde staten doen daarvan mededeling aan de gemeenteraad of in voorkomend geval burgemeester en wethouders.
Blijkens het bestreden besluit is verweerder van mening dat de afgifte van een verklaring van geen bezwaar door eiser kennelijke strijd oplevert met het nationaal ruimtelijk beleid, zoals neergelegd in de PKB NRB, neergelegd in de VINEX inclusief de AcVinex. Het onderhavige project is gelegen in landelijk gebied waarvoor in de PKB de gele koers is aangewezen.
In de PKB NRB is aangegeven dat deze koersbepaling als een wezenlijk belang als bedoeld in artikel 3, lid 2, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 geldt. Dit betekent dat afwijking daarvan slechts mogelijk is na herziening of intrekking van (delen van) de PKB.
Voor de gele koers is onder II.2.e van de PKB als beslissing van wezenlijk belang aangegeven dat de ontwikkeling van agrarische produktiefuncties, geconcentreerd in regionale complexen, richtinggevend is voor de ruimtelijke ontwikkeling. De uitwerking daarvan is te vinden onder III.4.1b van de PKB en wordt als volgt verwoord:
“ Agrarische produktierichtingen, die zich in verband met regionale concentratie van kennis, kapitaal en afzetstructuur geconcentreerd in regionale complexen, ontwikkelen, kunnen zich binnen gebieden met een gele koers optimaal ontwikkelen. Het betreft onder meer de (glas)tuinbouw, de boomkwekerij, de bloembollenteelt en de intensieve veehouderij. Door deze geconcentreerde ontwikkeling blijft ruimte beschikbaar voor niet-agrarische functies.
Aan andere functies, zoals natuur, recreatie en energievoorziening wordt binnen deze gebieden alleen ruimte geboden wanneer zij in hydrologische en landschappelijk duidelijk begrensde eenheden kunnen worden gesitueerd zodat ze ecologisch beheersbaar en handhaafbaar zijn (gescheiden van de omgeving), en de ontplooiingsmogelijkheden van de agrarische complexen niet wezenlijk in de weg staan.
Combinatie van functies kan in deze gebieden slechts incidenteel worden toegestaan. Wel dienen de ruimtelijke mogelijkheden te worden opengehouden voor toekomstige combinatie van sommige vormen van geconcentreerde landbouw met stedelijke bedrijvigheid. In deze bedrijvenparken kan ook verwante functies, zoals mestverwerkingsfabrieken, een plaats worden geboden, terwijl ook combinatie met energiewinning goed mogelijk is.”.
In de beleidsuitspraak onder III.4.10 van de PKB wordt (voor zover hier van belang) het navolgende aangegeven:
“ Nieuwbouw voor woningen en voor bedrijfsvestigingen wordt in het buitengebied tegengegaan, voor zover deze geen functie hebben voor de agrarische bedrijfsvoering of het beheer van het gebied ter plaatse.”.
Niet in geschil is dat het in geding zijnde project als geheel (manege met een groeps-dierenartsenpraktijk) niet valt onder de kwalificatie “agrarisch bedrijf”. Evenmin is in geschil dat het project een niet agrarische functie heeft die niet in het buitengebied thuishoort. Voorts is niet in geschil dat het project is gelegen in een landelijk gebied waarvoor de gele koers is aangewezen. Tenslotte is niet in geding dat het betreffende perceel niet is gelegen in een aangewezen bundelingsgebied.
Ingevolge artikel 19, tiende lid, van de WRO heeft verweerder de bevoegdheid het besluit van Gedeputeerde Staten inzake een verlening van een verklaring van geen bezwaar te vervangen door een eigen besluit, voor zover het besluit van Gedeputeerde Staten in kennelijke strijd is met het nationaal ruimtelijk beleid.
Daarbij dient hij er rekening mee te houden dat deze vervangingsbevoegdheid een zwaar middel is dat slechts in uitzonderlijk situaties dient te worden toegepast. De beslissing van Gedeputeerde Staten moet een flagrante doorkruising van het nationaal ruimtelijk beleid betekenen die de minister niet voor zijn verantwoordelijkheid kan nemen. De rechtbank kan slechts tot vernietiging van het besluit van verweerder overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Verweerder heeft zich bij het thans bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het in geding zijnde project een substantiële voorgenomen bouwkundige ingreep van niet-agrarische aard in het buitengebied betreft, die blijkens de PKB aan strikte voorwaarden zou dienen te voldoen. Gebleken is dat de voorgenomen bouw van het project in het geheel niet is te beschouwen als onderdeel van de in de PKB bedoelde agrarische complexgewijze productiefuncties. Evenmin is gebleken dat sprake is van wel toegelaten functies in gebieden met een gele koers, zoals natuur, recreatie, energievoorziening en dergelijke.
Gelet op het hiervoor weergegeven relevante nationaal ruimtelijk beleid, de grootschaligheid van het bouwplan (manege annex dierenartsenpraktijk) en de vaststaande feiten (het project is niet te kwalificeren als een agrarisch bedrijf en heeft geen agrarische functie, het perceel is gelegen in het landelijk gebied waarvoor een gele koers is aangewezen, het perceel ligt niet in een bundelingsgebied), is de rechtbank met verweerder van oordeel dat het besluit van GS van 2 juli 2002 in kennelijke strijd is met het nationaal ruimtelijk beleid in de zin van artikel 19, negende lid, van de WRO. Naar het oordeel van de rechtbank is deze strijdigheid zodanig ernstig dat niet gezegd kan worden dat verweerder niet van zijn bevoegdheid ex artikel 19a, tiende lid, WRO gebruik heeft kunnen maken.
Eiser heeft betoogd dat weliswaar sprake is van verstening, maar dat verstening voor toeristisch recreatieve ontwikkelingen niet op voorhand zonder meer moet worden uitgesloten.
Dienaangaande overweegt de rechtbank dat uit de hiervoor geciteerde beleidsuitspraak onder III.4.10 van de PKB blijkt dat nieuwbouw voor woningen en voor bedrijfsvestigingen in het buitengebied wordt tegengegaan, voor zover deze geen functie hebben voor de agrarische bedrijfsvoering of het beheer van het gebied ter plaatse. De rechtbank stemt in met verweerders standpunt dat het rijksbeleid geen ruimte biedt om het project op de beoogde locatie toe te staan, mede gezien de omvang van het bouwwerk (in totaal 8500 m³), de functie manege annex dierenartsenpraktijk, de bestemming van het perceel (agrarische doeleinden A) en het gegeven dat sprake is van niet-agrarische nieuwe bebouwing. Ook hetgeen door eiser is aangevoerd met betrekking tot natuurcompensatie, heft de strijdigheid met het nationaal ruimtelijk beleid niet op. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank voorts niet gebleken dat het in geschil zijnde project een toeristisch-recreatieve functie zou hebben.
Eiser heeft voorts betoogd dat verweerder had dienen te anticiperen op nieuw rijksbeleid.
Verweerder heeft gesteld dat dit niet aan de orde is nu, zakelijk weergegeven, dit nieuwe beleid nog geen vorm heeft gekregen. Tot dat moment geldt het vigerend beleid. Dit standpunt is neergelegd in de Stellingnamebrief van november 2002. De rechtbank ziet geen aanleiding dit beleid als onredelijk aan te merken.
Tenslotte kan de rechtbank verweerders standpunt onderschrijven dat instemming van het rijk met het onderhavige bouwplan, gelet op de functie maar ook vooral gelet op het bouwvolume, een zeer ongewenste precedentwerking kan hebben.
Op grond van voorgaande overwegingen ziet de rechtbank geen aanleiding te oordelen dat verweerder bij de afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid van de hem ingevolge artikel 19a, tiende lid, van de WRO toekomende bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Daarbij neemt de rechtbank mede in overweging dat gezegd moet worden dat bij het onderhavige bouwplan sprake is van ernstige strijdigheid met het nationaal ruimtelijk beleid. Het bestreden besluit waarbij verweerder een vervangingsbesluit ingevolge voornoemd artikel heeft genomen kan derhalve de rechterlijke toets doorstaan.
Het beroep van eiser moet dan ook voor ongegrond worden gehouden.
Op grond van artikel 8:70 van Pro de Awb wordt als volgt beslist.
III. BESLISSING
De rechtbank Maastricht:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. M.C.A.E. van Binnebeke, voorzitter, en de mrs. T.E.A. Willemsen en
F.L.G. Geisel in tegenwoordigheid van mr. J.A.L. Devoi als griffier en in het openbaar
uitgesproken op 25 maart 2004 door mr. Van Binnebeke voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. J. Devoi w.g. M.C. van Binnebeke
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden: 25 maart 2004
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA
’s-Gravenhage. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Indien hoger beroep is ingesteld kan ingevolge het bepaalde in artikel 39 van Pro de Wet op de Raad van State juncto artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht de Voorzitter van de Afdeling bestuurs-rechtspraak op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.