Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Reg.nr.: AWB 03 / 1336 BELEI FEE
UITSPRAAK van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken in het geding tussen
[A] en 284 anderen te Meerssen, eisers,
en
de Minister van Verkeer en Waterstaat -Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat Directie Limburg-, gevestigd te 's-Gravenhage, verweerder.
Datum bestreden besluit: ---.
Kenmerk: besluit als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht
Behandeling ter zitting: 7 juni 2004.
I. PROCESVERLOOP
Bij schrijven van 9 juli 2001 hebben eisers beroep doen instellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het namens eisers ingediende bezwaar van 22 december 2000, gericht tegen verweerders besluit van 20 december 2000.
In laatstgenoemd besluit zijn eisers niet ontvankelijk verklaard in hun verzoek om schadevergoeding van 17 november 2000.
De rechtbank heeft het beroep op 24 augustus 2001 ter afhandeling doorgezonden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bij besluit van 21 december 2001 (verzonden 27 december 2001) heeft verweerder alsnog beslist op het bezwaar van eisers. Ingevolge het bepaalde in artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep mede geacht te zijn gericht tegen het besluit van 21 december 2001.
Bij uitspraak van 10 september 2003 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRS) zich in een andere procedure tussen partijen (met betrekking tot een verzoek om nadeelcompensatie) onbevoegd verklaard. Onder verwijzing naar die uitspraak heeft de Afdeling voornoemd ook de onderhavige ter afhandeling doorgezonden aan deze rechtbank.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Awb ingediende stukken zijn in afschrift aan de gemachtigde van eisers gezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 7 juni 2004 alwaar [B], [C], [D] en echtgenote, [E] vergezeld van dochter en echtgenoot, [F], [G] met echtgenote, [H], [I], [J], [K], [L], [M], [O] vergezeld van echtgenote, [P], mevrouw [Q], mevrouw [R], [S] vergezeld van echtgenote, [T] vergezeld van echtgenote, mevrouw [U], mevrouw [V], [W] en [X] in persoon zijn verschenen, bijgestaan door mr. A.Q.C. Tak, die als gemachtigde van eisers optreedt. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mevrouw mr. W.D.W. van Aken, werkzaam bij directie Limburg.
II. OVERWEGINGEN
II.1 Op 25 oktober 1994 heeft verweerder in overeenstemming met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, onder intrekking van de aanwijzing van 26 oktober 1971, de aanwijzing van het luchtvaartterrein Maastricht opnieuw vastgesteld op grond van het bepaalde in artikel 27 juncto Pro artikel 24 van Pro de Luchtvaartwet (Lvw). Dit aanwijzingsbesluit (hierna: A-besluit) strekte tot wijziging van de aanwijzing van het luchtvaartterrein Maastricht ten behoeve van de aanleg van de oost-westbaan en tot vaststelling van de geluidszones, alsmede ten behoeve van de noord-zuidbaan.
In samenhang met het A-besluit heeft de Minister van VROM bij besluit van 25 oktober 1994 (RO-besluit) op grond van artikel 26 Lvw Pro juncto artikel 37 WRO Pro de gemeenten Beek, Maastricht, Meerssen, Nuth en Schinnen verplicht bestemmingsplannen vast te stellen of te herzien voor gronden, gelegen binnen de op de bijlagen bij het A-besluit weergegeven geluidszones, waarbij tevens aanwijzingen zijn gegeven omtrent de inhoud van deze bestemmingsplannen.
Bij brief van 25 oktober 1994 (het N-besluit) heeft verweerder medegedeeld dat er geen geluidszone wordt vastgesteld in de op 19 januari 1993 aangevangen zoneringsprocedure voor het bestaande luchtvaartterrein Maastricht, waarmee de afzonderlijke zoneringsprocedure voor de noord-zuidbaan werd afgebroken.
Tegen een of meer van deze besluiten c.q. mededeling zijn bezwaarschriften ingediend.
Bij de beslissing op bezwaar heeft verweerder het A-besluit (op ondergeschikte punten) deels herroepen en deels gewijzigd, terwijl de minister van VROM de bezwaarschriften tegen het RO-besluit ongegrond heeft verklaard.
Tegen een of meer van deze beslissingen op bezwaar is beroep ingesteld bij de ABRS. Bij uitspraak van 8 januari 1998 heeft de ABRS de beroepen (deels) gegrond verklaard, waarbij de beslissingen op bezwaar zijn vernietigd wegens het ontbreken van een draagkrachtige motivering.
Volgens de ABRS diende onder meer de geluidszonering geheel binnen de grenzen van een van kracht zijnde planologische kernbeslissing te worden gebracht en diende voorts een passende regeling te worden getroffen ter compensatie van het sinds 1978 ontbreken van een zonering voor de noord-zuidbaan, hoewel de wetgever de plicht daartoe in het leven had geroepen.
Ten gevolge van deze uitspraak herleefden de primaire besluiten. De ABRS zag hierin aanleiding om te bepalen dat de door de Voorzitter van de ABRS in zijn uitspraak van 2 mei 1997 getroffen voorlopige voorziening bleef gelden tot zes weken nadat opnieuw op de bezwaren zou zijn beslist, aangezien bij deze voorlopige voorziening voor de noord-zuidbaan een geluidszonering met een beperktere omvang dan in het A-besluit in het leven was geroepen.
In december 1998 heeft het kabinet de principebeslissing genomen om af te zien van de aanleg van de oost-westbaan van het luchtvaartterrein Maastricht.
Verweerder heeft deze beslissing uitgewerkt in het besluit tot wijziging van het A-besluit, alsmede vaststelling van de geluidszones van 28 april 2000 (het Interim-aanwijzingsbesluit, hierna: IA-besluit) dat op 12 mei 2000 in werking is getreden.
II.2 Bij schrijven van 17 november 2000 hebben eisers een verzoek om een zuiver schadebesluit doen indienen bij verweerder. In dat verzoek wordt verwezen naar de zienswijzen en bezwaren die zijn ingebracht tegen het (ontwerp) IA-besluit.
Daarbij is ten aanzien van het schade-aspect aangevoerd, dat het A-besluit in feite werd gedragen door het element Oost-Westbaan. Nu dat is weggevallen hadden de bezwaren tegen dat besluit volgens cliënten formeel gegrond dienen te worden verklaard, onder intrekking van dat besluit en vergoeding van de door dat onrechtmatige besluit teweeggebrachte kosten, schaden en andere nadelen.
Ook het oude A-besluit was immers volgens uitdrukkelijke overweging in de uitspraak van de Raad van State van 8 januari 1998 in strijd met de wet, i.c. de Luchtvaartwet, en wel wegens het ontbreken van een geldig PKB. Mitsdien was en is dit besluit volgens vaste rechtspraak onrechtmatig in de zin van artikel 6:162 Burgerlijk Pro wetboek, ook reeds zonder dat nog door de Raad van State is ingegaan op de (overige) bezwaren, en de kritiek in het rapport van de Adviseur van de Raad van State. Weliswaar is later met (bestuursrechtelijk) terugwerkende kracht alsnog het SBL van toepassing verklaard, maar zulks kan uiteraard de onrechtmatigheid naar burgerlijk recht niet met terugwerkende kracht ongedaan maken. Na de vaststelling van de onrechtmatigheid door de hoogste bestuursrechter zijn volgens vaste rechtspraak nu enkel nog een declaratoir van onrechtmatigheid, schadevergoeding, verbod van verdere voortzetting of herhaling, en een gebod tot behoorlijk gedrag in het vervolg, in civilibus als uitspraken mogelijk.
De in de bijlage vermelde cliënten hebben allen nadelige gevolgen ondervonden van het A-besluit. Zij hebben gezien het voorgaande aanspraak op volle schadevergoeding (ingevolge de artikelen 8:73 Awb jo. 6:162 BW) op grond van onrechtmatige besluitvorming in plaats van – slechts – de compensatie van eventueel onevenredig nadeel, naar redelijkheid en billijkheid toe te kennen bij rechtmatig handelen overheid in algemeen belang, zoals het uitgangspunt is van het Interimbesluit: artikelen 15 en 16.
(…)
Evenwel gaan zowel artikel 15 als Pro de ‘passende regeling’ van artikel 16 Interimbesluit Pro uit van de rechtmatigheid van het zoneringsbesluit. Gezien ook de overwegingen van het gerechtshof te ’s Gravenhage van 26 september 1991 en van de Raad van State van 8 januari 1998 moet in deze als gezegd worden uitgegaan van onrechtmatigheid wegens strijd met de toen vigerende wettelijke voorschriften. Hierdoor is schade geleden, die op de voet van artikel 6:162 Burgerlijk Pro Wetboek voor vergoeding in aanmerking dient te worden genomen: slechts zodanige vergoeding mag in deze dus ‘passend’ heten.
Het verzoek is niet gebaseerd op het Interim-aanwijzingsbesluit als zijnde het besluit dat de schade veroorzaakt maar op onrechtmatige besluitvorming. De schade is volgens eisers veroorzaakt door het toelaten van vliegtuigbewegingen van de luchthaven.
Bij besluit van 20 december 2000 heeft verweerder eisers niet ontvankelijk verklaard in hun verzoek:
Voor het in behandeling kunnen nemen van uw schadeverzoek is vereist dat er sprake is van onrechtmatig veroorzaakte schade. Uw verzoek baseert u op het interim-aanwijzingsbesluit Luchtvaartterrein Maastricht. De onrechtmatigheid van dit besluit staat op generlei wijze vast. Daarnaast, indien door de bestuursrechter dit besluit zou worden vernietigd, bestaat er voor u de mogelijkheid een vordering in te stellen als bedoeld in artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Een en ander laat echter onverlet dat een ieder die meent dat jegens hem of haar onrechtmatig wordt of is gehandeld hiertoe een procedure kan opstarten bij de burgerlijke rechter.
Tegen dit besluit hebben eisers bij schrijven van 22 december 2000 een bezwaarschrift op grond van de Awb doen indienen bij verweerder. Ter zake van het bezwaarschrift heeft op 20 februari 2001 een hoorzitting als bedoeld in artikel 7:5 van Pro de Awb plaatsgevonden. Van het horen is een verslag gemaakt.
De termijn voor het beslissen op het bezwaarschrift is, overeenkomstig het bepaalde in artikel 7:10, derde lid, van de Awb verdaagd tot 5 maart 2001. Nadien is de beslistermijn met instemming van eisers een aantal keren verlengd, uiteindelijk tot 26 juni 2001.
Bij schrijven van 9 juli 2001 hebben eisers beroep doen instellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het namens eisers ingediende bezwaar van 22 december 2000, gericht tegen verweerders besluit van 20 december 2000.
Bij besluit van 21 december 2001 heeft verweerder beslist op het bezwaar van eisers tegen het besluit van 20 december 2000.
Verweerder heeft overwogen dat er in het primaire besluit ten onrechte van is uitgegaan dat het verzoekschrift alleen is gebaseerd op het IA-besluit. Voorts is overwogen dat in het primaire besluit ten onrechte voorbij is gegaan aan de mogelijkheid van een plicht tot schadevergoeding in geval van een rechtmatig genomen besluit en dat een verzoek om een zuiver schadebesluit ook mogelijk is buiten artikel 8:73 van Pro de Awb. Verweerder heeft erkend dat de Awb niet voorziet in de mogelijkheid van niet-ontvankelijk verklaring van een aanvraag. Op grond van deze overwegingen is het bezwaar gegrond verklaard. In heroverweging heeft verweerder het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Die afwijzing was enerzijds gebaseerd op de overweging dat een beslissing op de schadeverzoeken eerst kan worden genomen wanneer de eventuele schadeveroorzakende besluiten rechtens onaantastbaar zijn geworden. Verweerder heeft daarbij gesteld dat het A-besluit en het IA-besluit ten tijde van het bestreden besluit nog niet onherroepelijk waren. Voorts heeft verweerder er op gewezen dat de gemachtigde van eisers tijdens de hoorzitting heeft aangegeven dat de schade is veroorzaakt door het toelaten van de vliegtuigbewegingen van de luchthaven en dat die schade voor rekening dient te komen van verweerder terwijl deze schade – ook niet desgevraagd tijdens de hoorzitting – is gerelateerd aan enig schadeveroorzakend besluit.
Ingevolge het bepaalde in artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb wordt het beroep mede geacht te zijn gericht tegen het besluit van 21 december 2001.
In beroep hebben eisers bestreden dat pas op het verzoek om schadevergoeding kan worden beslist indien eventuele schadeveroorzakende besluiten onaantastbaar zijn geworden. Door eisers is er daarbij op gewezen dat de onderhavige vordering is gebaseerd op onrechtmatige daad en dat over die vordering reeds geprocedeerd kan worden voordat het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk vaststaat.
II.3 Het beroep ten aanzien van het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 20 december 2000
Niet in geding is dat verweerder niet tijdig op het bezwaar van eisers heeft beslist, zodat hetgeen door de gemachtigde van eisers op dit punt in beroep naar voren is gebracht in zoverre doel treft. Verweerder heeft echter met zijn besluit van 21 december 2001 alsnog een inhoudelijke beslissing op dit bezwaar genomen, zodat ingevolge het bepaalde in artikel 6:20, zesde lid, van de Awb dient te worden bezien of eisers thans nog belang hebben bij een gegrondverklaring van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar. Dat belang kan gelegen zijn in een aanspraak op schadevergoeding ingevolge artikel 8:73 van Pro de Awb. Van een daartoe strekkend verzoek is de rechtbank echter niet gebleken, zodat het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op voormeld bezwaar- naar het oordeel van de rechtbank voor niet-ontvankelijk moet worden gehouden wegens het ontbreken van enig belang bij een uitspraak dienaangaande.
De rechtbank dient vervolgens te beoordelen of in de omstandigheden van het geval grond is gelegen om over te gaan tot een proceskostenveroordeling ter zake. Een zodanige grond kan gelegen zijn in de omstandigheid dat het bestuursorgaan aan de indiener van het beroep is tegemoetgekomen.
Onder verwijzing naar en uitspraak van de ABRS van 9 april 1998, gebpubliceerd in JB 1998/116, is de rechtbank van oordeel dat het alsnog nemen van een beslissing op bezwaar hangende de procedure tegen het niet tijdig nemen van een besluit moet worden aangemerkt als een tegemoetkomen.
De rechtbank acht dan ook termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de kosten, die eisers in verband met de behandeling van het ter zake ingediende beroep bij de rechtbank redelijkerwijs hebben moeten maken.
Het bedrag van de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand wordt daarbij vastgesteld overeenkomstig het tarief, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
De rechtbank kent ter zake van de verrichte proceshandelingen één punt met een waarde van € 322,-- toe voor de indiening van het beroepschrift en bepaalt het gewicht van de zaak, gelet op de aard en de inhoud van het geschil (ABRS 13 juni 2001, NA 2001/235), op zeer licht (wegingsfactor 0,25). Het
te vergoeden bedrag voor verleende rechtsbijstand bedraagt derhalve 1 x € 322,-- x 0,25 = € 80,50.
Met betrekking tot het beroep va eisers tegen verweerders beslissing op bezwaar van 21 december 2001 overweegt de rechtbank het volgende.
II.4 Het beroep ten aanzien van het besluit van 21 december 2001
De rechtbank dient thans, met inachtneming van het bepaalde in artikel 8:69 van Pro de Awb, te beoordelen of het bestreden besluit in rechte stand kan houden. Daarbij spitst het geschil zich toe op de vraag of verweerder terecht heeft geoordeeld dat een beslissing op de verzoeken om schadevergoeding – behoudens uitzonderingsgevallen – eerst kan worden genomen wanneer de eventuele schadeveroorzakende besluiten rechtens onaantastbaar zijn geworden.
II.4.1 Hoewel de rechtbank met verweerder van oordeel is dat eisers niet tijdig naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van de ABRS gronden hebben ingediend ten aanzien van dit besluit, ziet de rechtbank geen aanleiding in dit stadium van de procedure - nu de ABRS hieraan geen consequenties heeft verbonden en het beroep ter afhandeling heeft doorgezonden - eisers alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.
II.4.2 Vooropgesteld dient te worden dat een schadevergoedingsgeschil alleen aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd voorzover het betrekking heeft op schade die beweerdelijk veroorzaakt is door een appellabel schadebesluit.
Anders dan verweerder is de rechtbank – gelet op de onder II.2 aangehaalde passages uit het verzoek om schadevergoeding – van oordeel dat het verzoek om schadevergoeding wel is gerelateerd aan enig schadeveroorzakend besluit. Blijkens het verzoek om schadevergoeding stellen eisers zich immers op het standpunt dat het A-besluit onrechtmatig is.
Met de vernietiging van een besluit door een bestuursrechter staat de onrechtmatigheid van dat besluit (alsook de schuld van het bestuursorgaan) vast.
Ten tijde van het indienen van het thans aan de orde zijnde verzoek om schadevergoeding alsook ten tijde van het bestreden besluit was het A-besluit nog niet onherroepelijk. ABRS heeft in de beslissing van 8 januari 1998 de beslissing op de bezwaren tegen het A-besluit gegrond verklaard waardoor het primaire besluit (het A-besluit) is herleefd. De ABRS achtte het niet op voorhand uitgesloten dat in het kader van de nieuwe beslissingen op bezwaar alsnog een deugdelijke grondslag onder het A-besluit zou worden gelegd. De ABRS was van oordeel dat aan het A-besluit niet zodanig ernstige gebreken kleefden dat deze niet in een nieuwe beslissing op bezwaar geheeld zouden kunnen worden.
Nu het A-besluit ten tijde van het bestreden besluit niet was vernietigd en de onrechtmatigheid van het A-besluit ook niet op andere wijze is vastgesteld, is de rechtbank gelet op het voorgaande van oordeel dat ten tijde van de indienen van het verzoek om schadevergoeding de onrechtmatigheid van het A-besluit (nog) niet vast stond.
II.4.3 De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 14 december 2000 inzake Leers (AB 2001/199), waarnaar door eisers is verwezen, maakt het voorgaande niet anders.
De vordering van Leers was niet gebaseerd op onrechtmatigheid terwijl bovendien in het geval van Leers – in tegenstelling tot de gevallen van eisers – sprake was van schaduwschade. Daar komt nog bij dat in het geval van Leers sprake was van een samenloop van omstandigheden nu Leers moest voldoen aan Europese richtlijnen, maar de daarvoor benodigde financiering niet rond kon krijgen omdat de bank medewerking weigerde in verband met de voorgenomen aanleg van de oost-westbaan
Het beroep kan derhalve niet slagen zodat wordt beslist als geformuleerd onder III.
III. BESLISSING
De rechtbank Maastricht:
1. verklaart het beroep ten aanzien van het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 20 december 2000 niet ontvankelijk;
2. veroordeelt verweerder tot vergoeding van de kosten van de onderhavige procedure bij de rechtbank, aan de zijde van eisers begroot op € 80,55 (zijnde de kosten van rechtsbijstand), te vergoeden door de Staat der Nederlanden aan eisers;
3. bepaalt dat voormelde rechtspersoon aan eisers het door deze voor de onderhavige procedure gestorte griffierecht ad € 204,20 (f 450,--) volledig vergoedt;
4. verklaart het beroep ten aanzien van het besluit van 21 december 2001 ongegrond.
Aldus gedaan door mr. A.G.M. Jansberg, voorzitter, en mr. J.N.F. Sleddens en mr. M. Hillen, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.B.A. Ferwerda als griffier en in het openbaar uitgesproken op 21 juli 2004
w.g. E. Ferwerda w.g. A.G.M. Jansberg
Voor eensluidend afschrift,
de wnd. griffier,
Verzonden: 21 juli 2004
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.
Bij een spoedeisend belang bestaat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan, nadat hoger beroep is ingesteld, tevens de mogelijkheid om de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.