Uitspraak
Raad
van State
EO1.98.0574.
Datum uitspraak: 14 december 2000.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
A en A-B, persoonlijk en in hoedanigheid van vennoot van de v.o.f. "X" en de maatschap "A -B ", wonend te C,
appellanten,
en
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder.
1 . Procesverloop
Bij brief van 19 november 1997 hebben appellanten verweerder verzocht de schade te vergoeden die zij hebben geleden, nog lijden en zullen lijden als gevolg van het besluit van 25 oktober 1994, nr. DGRLDIVI/L 94.007352 (hierna: het aanwijzingsbesluit), waarbij verweerder op grond van artikel 27 juncto Pro 24 van de Luchtvaartwet de aanwijzing van het luchtvaartterrein Maastricht heeft gewijzigd ten behoeve van onder meer de aanleg van een oost-westbaan. Voorts hebben zij in deze brief verweerder verzocht een voorschot toe te kennen op grond van artikel 10 van Pro de in artikel 23, tweede lid, van het aanwijzingsbesluit van overeenkomstige toepassing verklaarde Regeling nadeelcompensatie Rijkswaterstaat.
Bij besluit van 27 februari 1998 heeft verweerder het verzoek om schadevergoeding afgewezen en een voorschot ter beschikking gesteld van f 300.000,-, vermeerderd met f 50.000,- per hectare voor de door- het Rijk van appellanten te verwerven gronden, zulks onder een aantal in dit besluit genoemde voorwaarden.
Bij besluit van 19 augustus 1998 heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij faxbericht van 29 september 1998 beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 26 oktober 1998. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 27 mei 1999 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juni 1999, waar appellanten, in persoon en vertegenwoordigd door mr. M. Kemme, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.B. van Rijn en mr. F.A. Mulder, zijn verschenen. Door verweerder is als getuige-deskundige meegebracht mr. ing. A.C.M.M. van Heesbeen. Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek ter zitting geschorst.
Bij besluit van 17 december 1999 heeft verweerder het besluit van 19 augustus 1998 gewijzigd en appellanten een vergoeding toegekend wegens door hen geleden dan wel te lijden schade ais gevolg van de besluitvorming inzake de oost-westbaan ter hoogte van f 1.497.785,95 vermeerderd met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 19 november 1997. Dit besluit is aangehecht.
Bij brief van 10 april 2000 hebben appellanten een reactie uitgebracht op dit besluit en het daaraan ten grondslag liggende advies.
Bij brief van 31 mei 2000 heeft verweerder gereageerd op deze reactie.
Appellanten hebben op 24 augustus 2000 nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 5 september 2000, waar appellanten, in persoon en vertegenwoordigd door mr. M. Kemme en prof. mr. A.Q.C. Tak, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.B. van Rijn, mr. F.A. Mulder, mr. E. Bosch en mr. E. Gielesen, zijn verschenen. Door appellanten zijn als getuige-deskundigen meegebracht R.P. van der Kruijk, mr. J.B.G.M. Maas, F.Th.M. Peters en N.P.M. van Oppen. Door verweerder is als getuige-deskundige meegebracht dr. J.W. van Zundert.
2. Overwegingen
Omvang van het geschil
2.1. Appellanten hebben in hun brief van 19 november 1997 verzocht om toekenning van schadevergoeding en verlening van een voorschot. Verweerder heeft op deze verzoeken beslist op 27 februari 1998 en dit besluit, zowel wat betreft de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding als de verlening van het voorschot, gehandhaafd in het bestreden besluit van 19 augustus 1998. Het besluit van 17 december 1999 strekt tot wijziging van het besluit van 19 augustus 1998, in die zin dat alsnog een schadevergoeding is toegekend. Nu hiermee niet geheel tegemoet is gekomen aan appellanten is het beroep, gelet op artikel 6:18, eerste lid, in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gericht tegen het besluit van 19 augustus 1998, zoals dit is gewijzigd in het besluit van 17 december 1999.
Het beroep tegen het besluit tot verlening van een voorschot
2.2. In het besluit van 27 februari 1998 heeft verweerder een voorschot ter beschikking gesteld. Dit besluit is gehandhaafd in het bestreden besluit van 19 augustus 1998, dat in zoverre nadien niet gewijzigd is. Het beroep richt zicht mede tegen de verlening van het voorschot. In het besluit van 17 december 1999 heeft verweerder alsnog ten gronde beslist over het verzoek tot schadevergoeding, waarbij wettelijke rente is toegekend vanaf 19 november 1997. Onder deze omstandigheden hebben appellanten geen procesbelang meer bij dit onderdeel van hun beroep. Hieraan doet niet af dat het verleende voorschot lager is dan het door hen verzochte bedrag, nu dit geschilpunt is afgeleid van het geschil over de schadevergoeding en geen zelfstandige betekenis meer heeft.
Het beroep is in zoverre niet-ontvankelijk.
Bevoegdheid van de Afdeling
2.3. Appellanten hebben zich in de loop van de procedure op het standpunt gesteld dat de burgerlijke rechter bevoegd is om over het verzoek om schadevergoeding te oordelen. In dit verband hebben zij verzocht de zaak met toepassing van artikel 8:71 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te verwijzen naar de burgerlijke rechter. Zij hebben dit verzoek gespecificeerd, in die zin dat zij de Afdeling verzoeken de besluiten van 19 augustus 1998 en 17 december 1999 te vernietigen, onder vaststelling dat deze besluiten moeten worden aangemerkt als een weigering tot volledige vergoeding van de schade als gevolg van het jegens hen onrechtmatige aanwijzingsbesluit, met verwijzing van de zaak naar de burgerlijke rechter voor de vaststelling van die schade. Deze mogelijkheid wordt volgens hen geboden door het arrest van de Hoge Raad van 17 december 1999 in de zaak Groningen -Raatgever (AB 2000, 89). De Afdeling overweegt hierover als volgt.
2.3.1. Artikel 8:71 van Pro de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat voor zover uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld dit in de uitspraak wordt vermeld. De burgerlijke rechter is aan die beslissing gebonden.
2.3.2. Het verzoek om schadevergoeding van 19 november 1997 strekt tot vergoeding van de schade die appellanten hebben geleden, nog lijden en zullen lijden als gevolg van het aanwijzingsbesluit, in het bijzonder door de daarin voorziene aanleg van een oost-westbaan. Het aanwijzingsbesluit is gebaseerd op artikel 27 in Pro samenhang met artikel 24 van Pro de Luchtvaartwet. In het besluit van 27 februari 1998 heeft verweerder op het verzoek om schadevergoeding beslist. Deze beslissing is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan op een verzoek om vergoeding van schade, die veroorzaakt zou zijn binnen het kader van de uitoefening door dat orgaan van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid en daarom, zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 6 mei 1997, Van Vlodrop (AB 1997, 229), een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. In deze uitspraak is voorts overwogen, voor zover hier van belang, dat de bijzondere bestuursrechter bevoegd is tot kennisneming van beroepen tegen een zuiver schadebesluit, indien die rechter ook bevoegd is te oordelen over beroepen tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf. Aangezien in dit geval tegen het aanwijzingsbesluit ingevolge artikel 30 van Pro de Luchtvaartwet beroep kon worden ingesteld bij de Afdeling, is de Afdeling ook bevoegd ten aanzien van het beroep van appellanten tegen het zuivere schadebesluit van 27 februari 1998, dat is gehandhaafd in het besluit op bezwaar van 19 augustus 1998.
2.3.3. Het arrest Groningen - Raatgever doet aan de bevoegdheid van de Afdeling niet af. De Hoge Raad heeft in dit arrest een uitzondering op het beginsel van formele rechtskracht voor zuivere schadebesluiten aanvaard, in dier voege dat ook indien bij zulk een besluit afwijzend is beslist op een op een onrechtmatig besluit gegrond verzoek tot schadevergoeding, de eiser niet op grond daarvan door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in een op dezelfde grondslag ingestelde vordering tot vergoeding van schade (ro 3.5.5). Het arrest heeft geen betrekking op de bevoegdheid van de bestuursrechter om van beroepen tegen zuivere schadebesluiten kennis te nemen en laat de jurisprudentie hierover onverlet.
2.3.4. Nu de Afdeling bevoegd is om van het beroep kennis te nemen, doet zich niet de situatie voor dat uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld, zodat artikel 8:71 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet kan worden toegepast. Overigens zou deze toepassing niet kunnen inhouden dat het beroep naar de burgerlijke rechter zou worden verwezen, maar slechts dat in de uitspraak zou worden vermeld dat uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld.
De besluitvorming over het verzoek om schadevergoeding
2.4. In het besluit van 19 augustus 1998 heeft verweerder het verzoek om schadevergoeding, dat hij heeft aangemerkt als een verzoek om nadeelcompensatie, afgewezen. Hij heeft daartoe overwogen dat het aanwijzingsbesluit het in aanmerking te nemen besluit is dat de schade beweerdelijk heeft veroorzaakt. In het algemeen geldt dat vorm, inhoud en omvang van de schade niet vaststaan voordat de besluitvorming rechtens onaantastbaar is, dan wel de middels de besluitvorming gewenste activiteiten zijn gerealiseerd. Tot het moment waarop het beweerdelijk schadeveroorzakend besluit derhalve rechtens onaantastbaar is geworden kan een bestuursorgaan, blijkens vaste jurisprudentie, tot afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie beslissen. Nu in dit geval nog geen sprake is van een rechtens onaantastbaar aanwijzingsbesluit, heeft hij het verzoek om nadeelcompensatie terecht afgewezen, aldus verweerder.
2.4.1. Verweerder heeft op 8 april 1999 een commissie van deskundigen ingesteld, onder voorzitterschap van dr. J.W. van Zundert. Bij het instellingsbesluit is de commissie verzocht te adviseren over de volgende vragen:
1. Lijdt A schade (en heeft hij schade geleden) tengevolge van de besluitvorming inzake het luchtvaart-terrein Maastricht (het besluit in 1994 tot aanleg van de oostwestbaan, de daaruit voortvloeiende besluitvorming en besluiten en de principebeslissing in 1999 tot het afzien van de aanleg ervan) en de daarmee verband houdende gedragingen van de Staat, en zo ja in hoeverre, een en ander rekening houdend met alle relevante omstandigheden van het geval, waaronder de (wijzigingen in) de regelgeving ten aanzien van de varkensbranche, de besluitvorming en wijze van handelen van de […]bank, alsmede het handelen van A zelf?
2. In hoeverre bestaat er, gelet op het voorgaande, aanleiding deze schade op grond van hetzij rechtmatige daad, hetzij onrechtmatige daad aan de Staat toe te rekenen
3. Hoe hoog is het bedrag van de schadevergoeding waarop A, gelet op het voorgaande jegens de Staat c.q. zijn bestuursorganen aanspraak kan maken?
2.4.2. De commissie heeft op 3 december 1999 advies uitgebracht. In haar rapport heeft zij voorop gesteld dat in dit geval sprake is van zogenaamde schaduwschade of voorbereidingsschade, omdat het aanwijzingsbesluit nimmer formele rechtskracht heeft gekregen. Zij heeft vervolgens overwogen: "De commissie is van mening dat het onder omstandigheden onvermijdelijk is dat van een (belangrijke) mutatie in de fysieke leefomgeving reeds waardedalende effecten uitgaan voordat het daartoe strekkende besluit formele rechtskracht heeft verkregen. Ook de procedure van besluitvorming kan derhalve voor een belanghebbende onevenredige nadelige effecten met zich brengen, die naar het oordeel van de commissie niet zonder meer voor rekening van de gelaedeerde behoren te blijven. Blijkens de aan de commissie verstrekte opdracht gaat overigens ook de Minister uit van de mogelijkheid van schade als gevolg van de besluitvormingsprocedure zelf."
Ten aanzien van appellanten heeft de commissie overwogen: "De commissie is van oordeel dat A schaduwschade in bovenbedoelde zin heeft geleden, omdat het aanwijzingsbesluit reeds in de fase vóór het verkrijgen van formele rechtskracht voor verzoeker een risicosfeer heeft veroorzaakt, die eruit bestond dat, áls het besluit formele rechtskracht zou verkrijgen, dit waarschijnlijk tot onevenredige beperkingen voor de bedrijfsvoering zou leiden en daarmede tevens tot waardedaiing van de onroerende zaken, welke mede van betekenis is voor het verkrijgen van externe financiering."
"De commissie is overigens, onverminderd de betekenis van bovengenoemde jurisprudentie, van oordeel dat A gedurende de periode van -besluitvorming de onderpandfunctie van de waarde van zijn bedrijfsbebouwing en zijn bedrijfswoning(en) in belangrijke mate heeft moeten missen. Immers een redelijk denkend en handelend koopgegadigde zou, vanaf het tijdstip waarop het aanwijzingsbesluit was genomen, voor de onroerende (en bijbehorende roerende) zaken van A niet de prijs hebben willen betalen, die onder omstandigheden het aanwijzingsbesluit weggedacht, zou hebben kunnen zijn bedongen. Na de aankondiging van de voorgenomen intrekking c.q. wijziging van het aanwijzingsbesluit verviel deze invloed daarvan." (advies, p. 8-10).
2.4.3. Op basis van dit uitgangspunt heeft de commissie geadviseerd een aantal schadeposten te vergoeden die verband houden met het feit dat appellanten in de periode tussen 25 oktober 1994 en 7 januari 1999 - de datum dat het voornemen tot intrekking van het aanwijzingsbesluit bekend is gemaakt - een aantal investeringen niet hebben kunnen doen, omdat hun leencapaciteit als gevolg van de in die periode dreigende aanleg van de oost-westbaan hen daartoe niet in staat stelde. Het betreft de volgende schadeposten:
a. hogere kosten vanwege het feit dat appellanten geen investeringen konden doen om de varkenshouderij vóór 1 september 1998 aan te passen aan de eisen van de Wet herstructurering varkenshouderij en het Varkensbesluit;
b. hogere kosten vanwege het feit dat appellanten geen investeringen konden doen om uiterlijk per 1 september 1998 hun mestproductierechten om te zetten in varkensrechten en om de vleesvarkensstal vóór die datum uit te breiden;
c. hogere kosten vanwege het feit dat appellanten geen investeringen konden doen in de varkensslachterij om te kunnen voldoen aan aangescherpte eisen in EG- en nationale regelgeving van milieuhygiënische en veterinaire aard en op het gebied van vleeskwaliteit en arbeidsomstandigheden;
d. gederfde inkomsten uit de slachterij, omdat deze niet meer voldeed aan de eisen van de EG-Richtlijn 9 11498, waardoor vanaf 15 april 1996 op aanwijzing van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees 30 in plaats van voorheen 300 slachtingen per week verricht mochten worden.
Deze schadeposten bedragen volgens de commissie in totaal f 1.356.430,00.
2.4.4. In het besluit van 17 december 1999 heeft verweerder alsnog een schadevergoeding toegekend ter hoogte van het door de commissie geadviseerde bedrag. Hij heeft daarbij overwogen dat de commissie overeenkomstig de vraagstelling genoegzaam heeft onderzocht of er aanleiding bestaat om schade, op grond van hetzij rechtmatige daad, hetzij onrechtmatige daad aan de Staat toe te rekenen. Het advies is gebaseerd op een zorgvuldig onderzoek, waarbij de betrokkenen zijn gehoord en ook overigens in de gelegenheid zijn geweest hun commentaar op genoegzame wijze te geven. Het advies is deugdelijk gemotiveerd en ook overigens zijn geen termen aanwezig om te twijfelen aan de validiteit van het advies. Verweerder heeft hierbij opgemerkt dat de bijzondere omstandigheden van het geval integrale overname van het advies rechtvaardigen. Voor zover het advies een afwijking inhoudt van de geldende normen met betrekking tot het al dan niet vergoeden van planologische schaduwschade en met betrekking tot de berekening van de hoogte van de schade, mag de omstandigheid dat het advies wordt overgenomen niet worden beschouwd als een wijziging van het tot dusver gevoerde beleid van verweerder terzake. Dit beleid blijft onverminderd gehandhaafd, in het bijzonder de opvatting dat planologische schaduwschade niet voor vergoeding in aanmerking komt. Ter verklaring van het feit dat in dit geval wordt afgeweken van dit beleid heeft verweerder aangevoerd dat het aanwijzingsbesluit weliswaar nog steeds niet onherroepelijk is, maar dat het kabinet in december 1998 de principebeslissing heeft genomen om van de aanleg van de oost-westbaan af te zien. Hierdoor staat in voldoende mate vast hoe de toekomstige situatie van het bedrijf van appellanten in relatie tot het luchtvaartterrein Maastricht er zal uitzien. Gelet hierop bestaat er geen beletsel om tot afhandeling ten gronde van het verzoek om schadevergoeding over te gaan, aldus verweerder.
Het besluit van 19 augustus 1998
2.5. Verweerder is in het besluit van 19 augustus 1998 niet ten gronde ingegaan op het verzoek om schadevergoeding, omdat het aanwijzingsbesluit toen nog niet onherroepelijk was en dit volgens hem in de weg stond aan een inhoudelijke beoordeling van het verzoek. Blijkens de adviesaanvraag aan de Commissie-Van Zundert en het besluit van 17 december 1999 heeft verweerder naderhand in het feit dat het aanwijzingsbesluit nog niet onherroepelijk was geen belemmering meer gezien om het verzoek inhoudelijk te beoordelen. De reden hiervan is volgens hem dat door de kabinetsbeslissing om af te zien van de aanleg van de oost-westbaan de toekomstige situatie van het bedrijf van appellanten in relatie tot het luchtvaartterrein Maastricht voldoende vaststaat. De hierboven omschreven schadeposten die verweerder heeft vergoed staan echter los van de feitelijke situatie van het bedrijf na de kabinetsbeslissing om af te zien van de oost-westbaan; zij zijn terug te voeren op de vóór dat moment bestaande dreiging dat deze baan zou worden aangelegd en de daaruit voortvloeiende financieringsproblemen van appellanten.
Appellanten hebben in hun verzoek van 19 november 1997 en in hun bezwaarschrift vergoeding verzocht van de schade die zij geleden hebben, nog lijden en zullen lijden als gevolg van het aanwijzingsbesluit. Zij hebben daarbij zowel gewezen op schade in verband met het niet kunnen investeren in de slachterij als op schade door het niet kunnen aanpassen van de varkenshouderij. Het gevorderde bedrag hebben zij tot op zekere hoogte gespecificeerd en geadstrueerd. Zij hebben nadrukkelijk gesteld dat alle schade het gevolg is van financieringsproblemen die te wijten zijn aan de dreigende aanleg van de oost-westbaan.
Verweerder was ook uit andere stukken en contacten met appellanten op de hoogte van deze problematiek.
De Afdeling is van oordeel dat het feit dat geen zekerheid bestond over de vraag of de oost-westbaan zou worden aangelegd, niet zonder meer in de weg stond aan een inhoudelijke beoordeling van het verzoek om schadevergoeding. Dit was in elk geval mogelijk voor de hiervoor onder a - d genoemde schadeposten, die zijn terug te voeren op de omstandigheid dat appellanten investeringen om te voldoen aan wettelijke eisen niet of niet tijdig hebben kunnen doen. Deze wettelijke eisen golden voor hun bedrijf, ongeacht of de oost-westbaan zou worden aangelegd. Ook de berekening van de hoogte van deze schade staat, in elk geval wat betreft de onder a - c genoemde posten, los van de oost-westbaan.
Al deze schadeposten waren voorts beweerdelijk het gevolg van financieringsproblemen die zich ten tijde van het besluit van 19 augustus 1998 reeds hadden voorgedaan. Onder deze omstandigheden kon naar het oordeel van de Afdeling van verweerder gevergd worden dat hij het verzoek om schadevergoeding van 19 november 1997 inhoudelijk had bezien en, zo nodig na inwinning van deskundigenadvies, ten tijde van het besluit van 19 augustus 1998 een beslissing had genomen over dit verzoek. Indien hij daarbij tot het oordeel zou zijn gekomen dat over de toewijsbaarheid of de hoogte van een bepaalde schadepost in verband met het nog niet onherroepelijk zijn van het aanwijzingsbesluit nog geen beslissing gengmen kon worden, had hij zijn beslissing in zoverre kunnen opschorten.
Dit laat onverlet de mogelijkheid van artikel 23 van Pro het aanwijzingsbesluit om met overeenkomstige toepassing van de Regeling nadeelcompensatie Rijkswaterstaat in een dergelijk geval eventueel een voorschot te verlenen. Nu verweerder in het besluit van 19 augustus 1998 geen inhoudelijk oordeel heeft gegeven over het verzoek om schadevergoeding, maar dit onder verwijzing naar het niet onherroepelijk zijn van het aanwijzingsbesluit heeft afgewezen, is dit besluit niet deugdelijk gemotiveerd en daarom in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Voorts heeft verweerder bij de voorbereiding van dit besluit niet de nodige kennis vergaard om het verzoek te kunnen beoordelen, zodat het besluit tevens in strijd is met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Het besluit van 19 augustus 1998 dient daarom, voor zover het verzoek om schadevergoeding is afgewezen, te worden vernietigd.
Het advies van de Commissie-Van Zundert
2.6. Appellanten zijn met betrekking tot het besluit van 17 december 1999 primair van mening dat verweerder dit niet had mogen baseren op het advies van de Commissie-Van Zundert. Zij hebben in dit.verband de onafhankelijkheid van deze commissie in twijfel getrokken, omdat deze eenzijdig door verweerder is ingesteld en zij er geen eigen deskundige in hebben kunnen aanwijzen. Verder hebben zij aangevoerd dat het advies geen basis kan vormen voor een beslissing op hun verzoek, omdat zij een volledige vergoeding van de geleden schade op grond van onrechtmatige besluitvorming hebben verzocht, terwijl de commissie het verzoek heeft behandeld als een verzoek om nadeelcompensatie.
2.6.1. Blijkens de stukken heeft voorafgaand aan de instelling van de Commissie-Van Zundert tussen partijen overleg plaatsgevonden om het verzoek om schadevergoeding voor te leggen aan een in samenspraak samen te stellen adviescommissie, maar heeft dit overleg niet tot overeenstemming geleid. Vervolgens heeft verweerder de Commissie-Van Zundert ingesteld en daarbij de leden van deze commissie benoemd. De Afdeling overweegt dat, wat er ook zij van de redenen waarom partijen geen overeenstemming hebben bereikt, het verweerder vrijstond om ter voorbereiding van een nader besluit over het verzoek om schadevergoeding zelf een adviescommissie in te stellen. In de samenstelling van de commissie noch in de wijze van totstandkoming van haar advies ziet de Afdeling aanleiding om te twijfelen aan de onafhankelijkheid van de commissie. In dit verband is mede van belang dat partijen hebben kunnen reageren op een concept-advies van de commissie, hetgeen heeft geresulteerd in enkele aanpassingen ten gunste van appellanten.
2.6.2. In haar advies, dat is getiteld "Advies nadeelcompensatie A", heeft de commissie overwogen dat er vooralsnog geen grond is om uit te gaan van onrechtmatigheid van de besluiten, de besluitvorming en de gedragingen van de Staat in verband met de oost-westbaan en derhalve voor een schadevergoeding deswege. Wel zouden er naar de mening van de commissie eventueel termen aanwezig kunnen zijn voor de conclusie van onrechtmatigheid, indien een compensatie van de door A door een en ander te lijden schade achterwege zou blijven. Zij heeft haar opdracht zo opgevat dat moet worden nagegaan of in het samenstel van besluiten, besluitvorming en gedragingen jegens A geacht moet worden sprake te zijn van onevenredigheid van de nadelige gevolgen daarvan ten opzichte van A in verhouding tot de daarmee te dienen doelen (advies, p. 5-7).
De commissie heeft aldus het standpunt van appellanten dat het aanwijzingsbesluit als zodanig onrechtmatig is niet overgenomen. De Afdeling ziet evenwel niet in dat appellanten hierdoor op enigerlei wijze zijn benadeeld. Ten eerste is in het advies de potentiële schadeoorzaak ruim afgebakend, waardoor belemmeringen in verband met de toerekening van schadeposten zijn vermeden. Ten tweede is geadviseerd om schadeposten die zijn aan te merken als schaduwschade te vergoeden. Ten derde heeft de commissie de vraag of, gelet op artikel 23 van Pro het aanwijzingsbesluit en artikel 2 van Pro de Regeling nadeelcompensatie Rijkswaterstaat, de schade die zij heeft vastgesteld redelijkerwijze ten laste van appellanten behoort te blijven, ontkennend beantwoord. Een en ander heeft erin geresulteerd dat de commissie heeft geadviseerd om alle door haar vastgestelde schade als gevolg van de besluitvorming over de oost-westbaan volledig te vergoeden.
Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de commissie tot een hogere te vergoeden schade zou zijn gekomen, indien zij was uitgegaan van onrechtmatigheid van het aanwijzingsbesluit. Hieraan doet niet af dat appellanten de conclusies van de commissie over het al dan niet vergoeden van bepaalde schadeposten en de hoogte van deelbedragen betwisten. Deze geschilpunten zouden niet anders zijn indien de commissie was uitgegaan van onrechtmatigheid van het aanwijzingsbesluit.
2.6.3. Gelet op het voorgaande geven de wijze van instelling en de samenstelling van de Commissie-Van Zundert, de wijze van totstandkoming van haar advies noch de opvatting van de commissie over de grondslag van een schadevergoeding, aanleiding voor de conclusie dat verweerder zijn besluit van 17 december 1999 niet op dit advies heeft kunnen baseren. De Afdeling zal thans ingaan op dit besluit, voor zover wordt bestreden dat daarin bepaalde schadeposten niet of niet volledig zijn vergoed.
Gederfde winst wegens niet doorgaan EG-slachterij
2.7. Appellanten hebben een schadevergoeding van f 9.153.460,00 gevorderd wegens gederfde winst als gevolg van het niet doorgaan van de ontwikkeling van hun slachterij tot een slachterij die voldoet aan de eisen van EG-Richtlijn 91/497, waartoe zij het volgende hebben aangevoerd.
De mogelijkheid van deze ontwikkeling deed zich eind 1995, begin 1996 voor. Aangezien de eisen van de EG-Richtlijn voor een groot aantal slachterijen investeringen betekenden die, gelet op het aanbod van te slachten vee, niet rendabel waren, werden tussen slachterijen en vleeshandelaren afspraken gemaakt, in die zin dat meerdere bedrijven die tot dusver hun eigen vee hadden geslacht zich verplichtten hun vee te laten slachten in één slachterij, die voldeed aan de EG-normen.
Appellanten hadden uitgewerkte plannen hun slachterij aan te passen aan de EG-normen. Zij hebben een overeenkomst gehad met vier veehandelaren uit de omgeving waardoor zij een gegarandeerd aanbod van te slachten vee hadden dat aanzienlijk hoger lag dan de toenmalige capaciteit van circa 300 slachtingen per week. Bovendien viel er in deze periode in Zuid-Limburg een gat in de markt door de sluiting van een slachterij in Heerlen, die jaarlijks ruim 500.000 slachtingen verrichtte. Appellanten wilden hiervan 10% overnemen. In totaal zouden zij bij het doorgaan van de ontwikkeling tot EG-slachterij circa 2000 slachtingen per week hebben kunnen uitvoeren. Zij hebben tenslotte gesteld dat de investering in de EG-slachterij noodzakelijk was om te voorkomen dat hun slachtcapaciteit vanwege het niet voldoen aan de EG-Richtlijn zou worden teruggebracht tot 30 slachtingen per week. De uitbreiding was de enige manier om de voor de aanpassing aan de Richtlijn benodigde investeringen te kunnen dragen. De enige reden dat de uitbreiding niet is doorgegaan is dat de financiering voor de noodzakelijke aanpassingen niet rondkwam, omdat de […]bank deze investeringen in verband met de aanleg van de oost-westbaan niet verantwoord achtte.
2.7.1. De Commissie-Van Zundert heeft geadviseerd dit onderdeel van de schadeclairn niet te honoreren. Zij heeft daartoe overwogen dat de weigering van de […]bank om de gevraagde financiering van circa één tot anderhalf miljoen gulden te verstrekken niet alleen kan worden toegeschreven aan de als gevolg van het aanwijzingsbesluit aanmerkelijk gedaalde onderpandwaarde van het bedrijf van appellanten, maar dat de beoogde ontwikkeling van het bedrijf tot EG-slachterij onvoldoende perspectief bood vanwege enerzijds de financiële positie van de onderneming en anderzijds de marktontwikkelingen in deze sector. Op grond van de uitkomsten van haar onderzoek naar de financiële positie van het bedrijf in de periode 1992 tot en met 1995 heeft de commissie geconcludeerd dat A de sprongmutatie naar een EG-slachterij met circa 2000 slachtingen per week ook zonder de stagnatie als gevolg van het aanwijzingsbesluit niet zou hebben kunnen realiseren. Zij heeft daartoe mede gewezen op de hoge ondernemersrisico's die aan de vlees- en speciaal de varkenssector inherent zijn en die ook toen al hebben geleid tot diverse sluitingen van slachterijbedrijven. Verder heeft de commissie geconstateerd dat van een duidelijk en onderbouwd ondernemingsplan voor de ontwikkeling naar een EG-slachterij geen sprake was. Zij acht niet geloofwaardig dat een kredietverstrekking van de gevraagde omvang zou hebben plaatsgevonden zonder een degelijke onderbouwing van de aanvraag. Gelet op een en ander acht de commissie begrijpelijk dat de […]bank de financieringsaanvraag heeft afgewezen. De aangekondigde oost-westbaan is volgens de commissie aangegrepen als extra argument. De commissie heeft het niet nodig geacht de directeur van de […]bank te horen om zijn beslissing tot weigering van de financiering nader toe te lichten. Zij heeft daartoe overwogen dat deze functionaris waarschijnlijk niet anders zou hebben verklaard dan dat vooral dan wel uitsluitend de oost-westbaan de oorzaak was van de weigering om de financiering te verstrekken en dat de financiële positie van de onderneming geen rol zou hebben gespeeld (advies, p. 10-15).
2.7.2. Appellanten hebben deze conclusies van de commissie bestreden. In hun reactie van 10 april 2000 hebben zij gewezen op kanttekeningen van hun accountant, mr. J.B.G.M. Maas, bij de conclusies met betrekking tot de financiële positie van de onderneming. Verweerder heeft bij zijn brief van 31 mei 2000 een reactie op deze kanttekeningen gevoegd van E.H. Horlings RA, lid van de commissie. Appellanten hebben verder een schriftelijke verklaring ingebracht van hun voormalige accountant F.Th.M. Peters over de plannen inzake de EG-slachterij en de berekening van de gederfde omzet als gevolg van het niet doorgaan daarvan. Ook hebben zij overgelegd de reactie van R.P. van der Kruijk, werkzaam bij het Productschap voor Vee, Vlees en Eieren, op door hen gestelde vragen over de invloed van genoemde EG-Richtlijnen op het bedrijf en de marktsituatie in de varkenssector. Ter zitting op 5 september 2000 zijn de heren Maas, Peters en Van der Kruijk door de raadsvrouw van appellanten ondervraagd, alsmede hun taxateur N.P.M. van Oppen over de invloed van de oost-westbaan op de waarde en de verkoopbaarheid van het bedrijf. De Afdeling heeft over een en ander vragen gesteld aan de heren A, Maas, Peters en Van Zundert.
2.7.3. De Afdeling is, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, van oordeel dat de conclusie van de Commissie-Van Zundert dat de […]bank de financieringsaanvraag van appellanten voor de uitbreiding van de slachterij tot EG-slachterij om andere redenen heeft geweigerd dan de voorgenomen aanleg van de oost-westbaan, niet als onjuist kan worden aangemerkt. De commissie heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geconcludeerd dat de financiële positie en de resultaten van het bedrijf in verhouding tot de investeringsvraag weinig florissant waren. De kritiek van appellanten op de in het rapport van de commissie neergelegde financiële gegevens heeft de Afdeling er niet van kunnen overtuigen dat deze gegevens in betekenende mate onjuist of onvolledig zouden zijn. Voorts heeft de commissie belang kunnen hechten aan de ook toen al ongunstige marktontwikkeling in de vee- en vleessector en in het bijzonder de varkenssector, die de ontwikkeling van een grootschalige EG-slachterij zakelijk riskant maakten. Dat de marktsituatie in Zuid-Limburg destijds wellicht gunstiger was dan elders leidt niet tot een ander oordeel. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat appellanten geen stukken hebben overgelegd, zoals een ondernemingsplan of een gemotiveerde kredietaanvraag, waaruit blijkt dat het voornemen tot ontwikkeling van de EG-slachterij concreet en reëel was.
Tenslotte heeft de commissie terecht vraagtekens geplaatst bij de realiteit en de duurzaamheid van het beweerde aanbod van slachtdieren. De volgens appellanten bestaande toezeggingen waren mondeling en illustreren het grote ondernemersrisico. Dat mondelinge overeenkomsten in deze sector niet ongebruikelijk zouden zijn maakt dit niet anders. Het feit dat de commissie de directeur van de […]bank Beek niet heeft gehoord acht de Afdeling een omissie. Dit neemt echter niet weg dat de commissie op grond van de hiervoor genoemde objectieve redenen heeft kunnen concluderen dat de ontwikkeling door appellanten van een EG-slachterij, ook indien de oost-westbaan niet zou worden aangelegd, zakelijk onvoldoende perspectief bood om de daarvoor noodzakelijke investeringen te financieren. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder dit onderdeel van het verzoek om schadevergoeding op goede gronden afgewezen.
Gederfde opbrengst wegens het elders slachten van eigen varkens
2.8. De Commissie-Van Zundert heeft geadviseerd om een schadevergoeding toe te kennen wegens gederfde inkomsten uit de slachterij, omdat deze niet meer voldeed aan de eisen van de EG-Richtlijn 911498, waardoor vanaf 15 april 1996 op aanwijzing van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees 30 in plaats van voorheen 300 slachtingen per week verricht mochten worden. De commissie is uitgegaan van een gemiste opbrengst in de periode van 15 april 1996 tot 7 januari 1999 van 270 slachtingen per week. Op basis hiervan heeft zij geadviseerd een vergoeding van f 258.930,00 toe te kennen. Appellanten hebben in hun reactie van 10 april 2000 gesteld dat ten onrechte buiten beschouwing is gebleven het voordeel dat zij zouden hebben gehad indien zij vanaf 15 april 1996 hun eigen varkens hadden kunnen slachten. Uitgaande van 100 varkens per week die vanaf die datum elders moesten worden geslacht hebben zij per jaar f 749.320,00 minder opbrengst gehad, aldus appellanten. De Afdeling overweegt dat in het concept-advies van de commissie de inkomstenderving wegens de gedeeltelijke sluiting van de slachterij per 15 april 1996 niet als schadepost was opgenomen. Appellanten hebben in hun reactie op het concept-advies, vervat in brieven van 8 oktober 1999 en 5 november 1999, niet gesteld dat zij minder opbrengst hebben gehad wegens het elders moeten slachten van eigen varkens. Gelet hierop konden de commissie bij het opstellen van haar definitieve advies en verweerder bij het nemen van zijn besluit van 17 december 1999 met deze schadepost, wat daarvan ook zij, geen rekening houden. Deze grief van appellanten faalt daarom.
Kosten wegens sluiting en herstart van de varkenshouderij
2.9. Appellanten hebben in hun reactie van 10 april 2000 gesteld dat zij in november 1999 de varkenshouderij hebben moeten sluiten, omdat deze door financiële problemen niet goed meer te onderhouden was. Door de op 17 december 1999 toegekende schadevergoeding is er weer financiële ruimte voor het opnieuw starten van de varkenshouderij. De kosten van het herstarten bedragen volgens een door appellanten overgelegd advies van het bureau Hendrix UTD van 13 maart 2000 f 464.973,00. Deze kosten zijn volgens appellanten toe te rekenen aan het aanwijzingsbesluit. De Afdeling overweegt dat in het concept-advies van de commissie, gedateerd 30 september 1999, van een aanstaande sluiting van de varkensfokkerij geen melding is gemaakt. In de brief van appellanten van 5 november 1999 aan de commissie wordt aan het slot gemeld dat A heeft moeten besluiten met zeugen te stoppen. Een verzoek om vergoeding van schade als gevolg hiervan is in deze brief niet vervat. In een brief van 26 november 1999 van appellanten aan mr. F.A. Mulder, gemachtigde van verweerder, delen zij mee dat onlangs twee ongevallen zijn gebeurd met het vee op hun bedrijf, die het directe gevolg zijn van het feit dat zij financieel niet in staat zijn de varkenshouderij naar behoren te onderhouden. Hierdoor is een voor mens en dier gevaarlijke situatie ontstaan op grond waarvan zij hebben besloten de varkensfokkerij te sluiten. Deze brief bevat evenmin een verzoek om schadevergoeding.
Nu appellanten weliswaar melding hebben gemaakt van de sluiting van de varkenshouderij, maar geen verzoek om vergoeding van schade als gevolg daarvan hebben gedaan, konden reeds hierom de commissie bij het opstellen van haar definitieve advies en verweerder bij het nemen van zijn besluit van 17 december 1999 met deze schadepost, wat daarvan ook zij, geen rekening houden.
Deze grief van appellanten faalt daarom.
Kosten van deskundigen en rechtsbijstand
2.10. Verweerder heeft in zijn besluit van 17 december 1999 conform het advies van de commissie f 141.355,95 vergoed voor door appellanten gemaakte kosten van deskundigen en rechtsbijstand. Appellanten hebben in hun reactie van 10 april 2000 de berekening van deze kosten betwist. Zij hebben onder verwijzing naar jurisprudentie gesteld dat gezien de wel buitengewone complexiteit van deze zaak alle door hen ingeroepen bijstand van deskundigen en rechtsbijstand redelijk en noodzakelijk is en dat de door hen opgevoerde posten alleszins redelijk zijn. Zij hebben in deze brief niet aangegeven welke specifieke posten of bedragen zij betwisten. Ter zitting op 5 september 2000 hebben zij aangegeven dat de totale kosten inmiddels zijn opgelopen met een bedrag van f 114.727,66, welk bedrag in hoofdzaak bestaat uit de kosten van hun advocaat sinds de laatste opgave aan de Commissie-Van Zundert op 12 juli 1999 (f 44.600,00) en de kosten van adviezen van het Bureau Bestuursrechtelijke Jur. Adv. (f 59.747,84).
De Afdeling overweegt dat de commissie in haar concept-advies adviseerde uitsluitend een bedrag voor de inschakeling van deskundigen te vergoeden. wat betreft de kosten van rechtsbijstand veronderstelde de commissie dat deze reeds vergoed waren uit een rechtsbijstandverzekering. In de brief van appellanten van 8 oktober 1999 aan de commissie delen zij mee dat de door de rechtsbijstandsverzekeraar uitgekeerde bedragen aan deskundigen zijn betaald en niet aan hun raadsvrouw. Een nadere opgave van kosten van rechtsbijstand is in deze brief niet gedaan. Naar aanleiding hiervan heeft de commissie in haar definitieve advies alsnog geadviseerd een bedrag voor kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Bij de bepaling van de hoogte van dit bedrag heeft zij zich gebaseerd op het aantal uren dat de raadsvrouw van appellanten op 12 juli 1999 had opgegeven. Nu appellanten de commissie geen nadere opgave hebben verstrekt van de sinds 12 juli 1999 gemaakte kosten van deskundigen en rechtsbijstand, konden reeds hierom de commissie bij het opstellen van haar definitieve advies en verweerder bij het nemen van zijn besluit van 17 december 1999 met deze schadepost, wat daarvan ook zij, geen rekening houden. Voor zover de kosten na 17 december 1999 zijn gemaakt kunnen zij reeds om die reden niet betrokken worden bij de beoordeling van dit besluit. Deze grief van appellanten faalt daarom.
Schadeposten in verband met verplaatsing van het bedrijf
2.11. In het verzoek van 19 november 1997 hebben appellanten een vergoeding van f 5.321.000,00 gevorderd voor schadeposten die verband houden met het sluiten van hun bedrijf in C en het elders starten van een nieuw bedrijf. Deze schade is gebaseerd op de veronderstelling dat de oost-westbaan aangelegd wordt en dat het bedrijf als gevolg daarvan niet meer rendabel te exploiteren is. Aangezien in december 1998 is besloten af te zien van aanleg van de oost-westbaan, is aan dit deel van het verzoek feitelijke grondslag komen te ontvallen. Verweerder behoefde daarom in zijn besluit van 17 december 1999 op deze schadeposten niet in te gaan.
Slotsom ten aanzien van de besluiten inzake schadevergoeding
2.12. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder in zijn besluit van 17 december 1999 terecht een schadevergoeding heeft toegekend ter hoogte van het door de Commissie-Van Zundert geadviseerde bedrag. Ook overigens ziet de Afdeling in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat dit besluit is voorbereid of genomen in strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.12. l. Zoals hiervoor overwogen dient het besluit van 19 augustus 1998, voor zover daarbij het verzoek om schadevergoeding is afgewezen, te worden vernietigd. In het besluit van 17 december 1999 is het verzoek alsnog gedeeltelijk toegewezen, inclusief wettelijke rente vanaf 19 november 1997. Voor zover in dit besluit het verzoek nog steeds is afgewezen, is hiervoor door verwijzing naar het rapport van de Commissie-Van Zundert een inhoudelijke motivering gegeven. In deze uitspraak is het beroep daartegen behandeld. De daaruit getrokken conclusie dat verweerder terecht een bedrag heeft toegekend ter hoogte van het door de commissie geadviseerde bedrag impliceert dat het verzoek, voor zover meer is gevorderd, terecht is afgewezen. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de rechtsgevolgen van het besluit van 19 augustus 1998, voor zover dit wordt vernietigd, in stand te laten.
Proceskosten
2.13. Gelet op de gedeeltelijke vernietiging van het besluit van 19 augustus 1998 zijn termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling. Wat betreft de kosten van rechtsbijstand worden alleen proceshandelingen in aanmerking genomen die verband houden met deze vernietiging en niet reeds vergoed zijn of hadden kunnen worden in het besluit van 17 december 1999.
Dit betreft de aanwezigheid ter zitting op 5 september 2000 van de raadsvrouw van appellanten. Vanwege de zwaarte van de zaak wordt een wegingsfactor van 1,5 toegepast.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep, voor zover dit is gericht tegen de in het besluit van verweerder van 19 augustus 1998 gehandhaafde verlening van een voorschot niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep, voor zover dit is gericht tegen de in het besluit van verweerder van 19 augustus 1998 gehandhaafde weigering om schadevergoeding toe te kennen, gegrond;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. vernietigt het besluit van verweerder van 19 augustus 1998, kenmerk DGRLD/JBZ/98.210555, voor zover daarin is gehandhaafd de afwijzing van het verzoek van appellanten om schadevergoeding van 19 november 1997;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het onder N. genoemde besluit, voor zover dit is vernietigd, in stand blijven;
VI. veroordeelt verweerder in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte kosten tot een bedrag van f 1610,010, waarvan f 1065,00 is toe te rekenen aan dooi een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de Staat (het ministerie van Verkeer en Waterstaat) te worden betaald aan appellanten;
VII. gelast dat de Staat (het ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan appellanten het voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (f 450,-) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en
mr. A. Kosto, Leden, in tegenwoordigheid van dr. E. Dijt, ambtenaar van
Staat.
w.g. Cleton w.g. Dijt
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2000.
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,
145.
Verzonden: