Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Sector Bestuursrecht
Procedurenummer: AWB 05 / 1652 WET
Uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
het College van Gedeputeerde Staten van Limburg,
gevestigd te Maastricht, eiser,
tegen
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
gevestigd te 's-Gravenhage, verweerder.
Datum bestreden besluit: 20 juli 2005
Kenmerk: AGSZW/JA/2005/52188
Behandeling ter zitting: 6 september 2006
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 20 juli 2005 heeft verweerder een namens het College van Gedeputeerde Staten van Limburg (hierna: de Provincie) ingediend bezwaarschrift van 23 april 2002 tegen een door verweerder genomen besluit van 29 maart 2002 ongegrond verklaard.
Bij brief van 25 augustus 2005 is tegen eerstgenoemd besluit namens de Provincie beroep ingesteld door haar gemachtigde mr. N.J.M. de Munnik, advocaat te Rotterdam.
Bij brief van 23 september 2005 zijn de nadere gronden waarop het beroep berust bij de rechtbank ingediend.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken zijn in kopie aan de gemachtigde van de Provincie gezonden, evenals het door verweerder ingediende verweerschrift van 23 november 2005.
Bij brief van 15 mei 2006 heeft verweerder een door de Provincie uitgebracht onderzoeksrapport inzake Abb MCG b.v. aan de rechtbank doen toekomen.
Bij brief van 19 mei 2006 heeft de gemachtigde van de Provincie nog een nader stuk in het geding gebracht, te weten een aanvullend bezwaarschrift ter zake van een andere, gelijksoortige procedure.
Bij brief van 21 augustus 2006 heeft verweerder een aantal uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State aan de rechtbank gezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van deze rechtbank op 6 september 2006. De Provincie is verschenen, vertegenwoordigd door W.M.H.B. Eggen. Tevens is verschenen de gemachtigde van de Provincie, mr. M. Gideonse, advocaat te Rotterdam, vergezeld van A.J.M. Franken, verbonden aan Ctrl Consultancy.
Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door mr. M.C. Fhijnbeen.
2. Overwegingen
De feiten
Bij beschikking van 14 december 1994 heeft de Commissie van de Europese Gemeenschap¬pen aan Nederland gelden uit het Europees Sociaal Fonds (ESF) toegewezen ter realisatie van het programma ESF doelstelling 4 Scholing voor behoud van werk. Dit programma beoogt de met werkloosheid bedreigde werknemers te scholen, met name de lager opgeleide werknemers in het midden- en kleinbedrijf. De Minister van Sociale Zaken en Werk¬gelegen¬heid diende vervolgens de toegewezen gelden toe te kennen aan de Nederlandse provincies.
De Provincie heeft op 15 mei 1996 in het kader van de Subsidieregeling ESF doelstelling 4 Scholing voor behoud van werk (Stcrt. 1995, 83) bij verweerder een aanvraag ingediend, strekkende tot toekenning van subsidie voor het kaderproject Experimenteel programma scholing voor behoud van werk in Limburg, projectnummer 95/D4/008.
Bij besluit van 1 oktober 1996 heeft het hoofd van het Bureau Uitvoering Europese Subsidieinstrumenten (BUESI) ten behoeve van het kaderproject Kaderprogramma ESF-4 1995-1996 voor maximaal ƒ 13.950.000,-- subsidie verleend onder de voorwaarden zoals vermeld in de bij de beschikking behorende bijlagen. Hierin staat onder meer, dat de Provincie als aanvrager in grote mate bij de toetsing aan de criteria van de regeling ESF-4 zal worden betrokken. Aan de toekenning is dan ook een aantal voorwaarden verbonden die betrekking hebben op de wijze waarop van de Provincie verlangd wordt om controles op deelprojectniveau (of clusterniveau) uit te voeren. Tevens is een aantal voorwaarden opgenomen met betrekking tot het verstrekken van informatie die nodig is om deelprojecten te kunnen beoordelen. De Provincie is zowel aanvrager als garantsteller. Zij is derhalve verantwoordelijk voor de goede uitvoering zowel van alle deelprojecten als van het totale project als zodanig en kan te allen tijde hiervoor aansprakelijk worden gehouden. De Provincie is verantwoordelijk voor de inrichting van de projectadministratie van het totale project en staat tevens garant voor de administratie van de deelprojecten. De administratie dient uit te gaan van een opbouw per bedrijf op projectniveau. De rapportage dient echter te geschieden op deelprojectniveau. Dit houdt onder meer in dat kostenposten e.d. met tarieven en uren geregistreerd dienen te staan conform de bijgevoegde administratievoorschriften en dat deze gesaldeerd per deelproject moeten worden ingediend.
Vervolgens heeft de Provincie voor de verschillende deelprojecten per cluster subsidie aangevraagd. Verweerder heeft in de periode van 26 februari 1997 tot 15 januari 1999 voor elk cluster, bestaande uit verschillende deelprojecten, subsidie verleend. In deze beschikkingen is per cluster het maximale subsidiabele bedrag genoemd en zijn administratievoorschriften als voorwaarden opgenomen en bijgevoegd.
De aanvraag voor ESF-4 subsidie bestond (oorspronkelijk) uit 34 deelprojecten. Door deze specifieke kaderaanpak waren diverse uitvoerders en bedrijven bij het project betrokken.
In de periode 1997 en 1998 zijn de verschillende (deel)projecten uitgevoerd. Daarbij is onder meer gebruik gemaakt van de intermediaire organisatie Abb Management Consulting Group B.V. (hierna: Abb), die projecten ontwikkelde en in het kader daarvan stichtingen oprichtte. Deze stichtingen dienden de subsidie-aanvraag in en besteedden (een deel van) de uitvoering en administratie van de projecten aan Abb uit.
Bij brief van 6 september 1999 heeft de directeur hoofdgroep Economie en Gemeentefinanciën namens de Provincie ten behoeve van het project Experimenteel programma scholing voor behoud van werk in Limburg de einddeclaratie over de jaren 1997 en 1998 ingediend. Daarbij is aangegeven, dat over de diverse clusters aan de hand van een inhoudelijk verslag en een spreadsheet met kwantitatieve gegevens wordt gerapporteerd.
Bovendien is een rapportage over het totale programma bijgevoegd, zowel inhoudelijk als kwantitatief. De Provincie heeft een gerealiseerd subsidiebedrag ad ƒ 11.147.427 berekend.
Bij brief van 4 juli 2000 heeft Deloitte & Touche de gewaarmerkte declaratieformulieren en de daarbij behorende accountantsverklaring ten behoeve van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Provincie doen toekomen. Daarbij heeft de accountant verklaard:
- dat een administratie is gevoerd waarin alle gegevens zijn verwerkt die voorkomen in de aanvraag om subsidie, de tussenrapportage en de einddeclaratie,
- dat de in de aanvraag om subsidie, de tussenrapportage en de einddeclaratie verstrekte gegevens juist zijn en in overeenstemming met de gevoerde administratie,
- dat uit de gevoerde administratie blijkt dat de einddeclaratie overeenkomt met de werkelijkheid en voldoet aan de gestelde subsidievereisten ten aanzien van het aantal deelnemers en de kenmerken daarvan, de door deze deelnemers gerealiseerde uren, de daarmee gepaard gaande subsidiabele kosten en de overige in de einddeclaratie opgevoerde subsidiabele kosten en gegevens van de financiering van het project,
- dat daarmee de rechtmatigheid van de totale projectkosten kon worden vastgesteld,
- dat de voorschotten, zoals vermeld in de einddeclaratie, juist zijn gespecificeerd,
- dat dit project zich niet richtte op zelfstandige ondernemers waar minder dan 250 werknemers waren,
zulks met uitzondering van de daarin omschreven projecten.
Vervolgens hebben de Provincie en medewerkers van BUESI over de afwikkeling van de eind¬declaratie een aantal besprekingen gevoerd met betrekking tot de aan te leveren infor¬matie op bedrijfsniveau.
Naar aanleiding van diverse artikelen in dagbladen over mogelijk onrechtmatige besteding van ESF-gelden door of met hulp van Abb heeft op 23 oktober 2001 op initiatief van BUESI een gesprek met de Provincie plaatsgevonden. De Provincie heeft tijdens dit gesprek aangegeven, dat de Provincie opdracht heeft gegeven aan Deloitte & Touche en aan Price Waterhouse Coopers om een onderzoek uit te voeren naar de Abb-casus, gericht op de volgende twee thema’s:
1. de bevoorschotting van Abb-projecten vanuit de Provincie;
2. de persoonlijke en financiële relaties tussen Abb, de uitvoerende stichtingen die Abb inhuurden als onderaannemer, en de Provincie en de hoogte en samenstelling van de tarieven van Abb.
Het Bijzonder Onderzoeksteam (BOT) van het Agentschap SZW heeft in die periode een nader onderzoek verricht naar de besteding van ESF-subsidies in de Provincie Limburg bij projecten van (het inmiddels failliete) Abb.
Op 15 maart 2002 heeft het BOT zijn rapportage uitgebracht. Op basis van de in het rapport beschreven bevindingen is geconcludeerd dat de subsidie voor alle in dat rapport vermelde projecten dient te worden herberekend en dat ten gevolge van deze bevindingen de ESF-subsidie voor elk project nihil dient te bedragen.
Voormelde bevindingen betreffen onder meer de navolgende aspecten:
Projectadministratie
De projectadministratie is door Abb gevoerd en kent veel omissies. Vier projecten betreffen enerzijds scholing van werkzoekenden en anderzijds scholing van werkenden. Daar de regelgeving vereist dat bij scholing van werkenden een private bijdrage van 33% in de kosten wordt geleverd, dient een splitsing in de administratie te worden gemaakt in de opbrengsten en kosten ter zake van scholing van werklozen en scholing van werkenden. Dit heeft niet plaatsgevonden, zodat niet kan worden vastgesteld of aan de eis van de private bijdrage is voldaan.
Deelnemersadministratie
Van veel werkloze deelnemers ontbreken identiteitsbewijzen, bewijzen van inschrijving bij het arbeidsbureau en deelnemersovereenkomsten. Hierdoor is niet te controleren wie hebben deelgenomen. Van alle werkenden bij de deelnemende bedrijven ontbreken aanvaardbare persoonsgegevens en aanvaardbare en controleerbare vastleggingen van bestede tijd aan het project. Deelnemende bedrijven zijn onder andere voorwendselen verzocht om aan projecten deel te nemen (bijvoorbeeld goedkope stagekrachten inzetten).
Urenadministratie
Er ontbreken veel geautoriseerde aanwezigheidsregistraties (presentielijsten). De aanwezige registraties zijn vaak niet door de deelnemers getekend of zijn achteraf ingevuld en ondertekend, zodat de juistheid van de opgevoerde uren niet is vast te stellen. Tijdens controle van de lijsten werden veel fouten aangetroffen. De recapitulatie van de uren bevat veel fouten.
Er zijn meer uren verantwoord dan daadwerkelijk gerealiseerd. De urenadministratie is gemanipuleerd en derhalve niet betrouwbaar.
Financiële projectadministratie
De financiële projectadministratie is door Abb gevoerd en bestaat hoofdzakelijk uit spreadsheetoverzichten van bestede kosten aan het project. Er is geen (aansluitende) interne financiële projectadministratie. De opgevoerde kosten bestaan uit inkomen deelnemers (werkzoekenden en werkenden), facturen van onderuitvoerders, die veelal aan Abb werden gericht, alsmede declaraties van Abb. Een nadere en aanvaardbare onderbouwing van alle opgevoerde posten en declaraties ontbreekt. Soms is met een onderuitvoerder een andere prijs per prestatie overeengekomen dan in het project is verantwoord en is achteraf getracht om een en ander sluitend te krijgen door te schuiven met uren en creditnota’s. Ofwel er werden meer kosten verantwoord dan daadwerkelijk gemaakt. De verantwoorde instructiekosten, exploitatiekosten en overheadkosten zijn gebaseerd op ingediende facturen van Abb en grotendeels niet onderbouwd met specificaties en bescheiden.
Bij besluit van 29 maart 2002 heeft verweerder het bedrag aan totale subsidiabele kosten voor het project Experimenteel programma scholing voor behoud van werk in Limburg (clusters A-K) vastgesteld op € 12.059.059,15. Met betrekking tot ESF-4 bestaat recht op een totaal subsidiebedrag van € 3.679.935,65. De subsidievaststelling heeft tot gevolg dat een verrekening moet plaatsvinden met reeds betaalde voorschotten. In het onderhavige geval betekent dit dat een bedrag van € 552.992,91 wordt teruggevorderd.
De reden, wijze van berekening en vastgesteld bedrag per deel c.q. clusterproject is opgenomen in bijlage 2 bij dat besluit. In deze bijlage is per korting (1-7) de argumentatie weergegeven.
Korting 1 heeft betrekking op de volgende deelprojecten:
Abb35 Scholingsproject energie en water ƒ 686.296
Abb43 Scholingsproject t.b.v. installatiebedrijven ƒ 219.636
Abb45 Kwaliteit en Milieu Bedrijventerreinen ƒ 123.696
Abb18 Kwaliteit, milieu, veiligheid en vaktechniek ƒ 1.292.421
Abb50 Verbetering kwaliteit en veiligheid schildersbedrijven ƒ 339.136
Abb54 Veiligheid en kwaliteit Intern Transport ƒ 309.840
Totaal ƒ 2.971.025
Deze korting is mede gebaseerd op voormeld BOT-rapport van 15 maart 2002. Daaruit blijkt onder meer dat de financiële projectadministratie door Abb is gevoerd en hoofdzakelijk bestaat uit spreadsheet-overzichten van bestede kosten aan het project. Er is geen (aansluitende) interne financiële projectadministratie. Een nadere en aanvaardbare onderbouwing van alle opgevoerde posten in de declaraties ontbreekt. Doordat ook de deelprojecten uit het Kaderprogramma Scholing voor behoud van werk onderdeel hebben uitgemaakt van deze spreadsheetoverzichten worden de bevindingen ook op deze deelprojecten van toepassing geacht. De wijze waarop Abb zowel haar eigen administratie als de administratie van projecten heeft ingericht en bijgehouden is niet inzichtelijk, zodat geen conclusies kunnen worden getrokken over de feitelijke situatie. De rechtmatigheid van de kosten kan dan ook niet worden vastgesteld. Daarom zijn deze kosten uit de einddeclaratie verwijderd.
Bij brief van 23 april 2002 is namens de Provincie tegen dat besluit bij verweerder bezwaar gemaakt. Het bezwaar richt zich slechts tegen de in het besluit opgenomen nihilstellingen, waarvoor de overwegingen zijn opgenomen in bijlage 2 onder korting 1. In bezwaar is aangevoerd, dat Abb geen feitelijk uitvoerder was van de deelprojecten, maar optrad als onderaannemer c.q. als coördinator van de deelprojecten. In opdracht van de verschillende stichtingen voerde Abb het projectmanagement, de projectadministratie en de projectcoördinatie uit. Blijkens de goedgekeurde verklaringen van de accountant kunnen de werkelijke kosten (gemaakt door derden) worden aangetoond. Bij deelproject 18 is sprake geweest van een aanbestedingsprocedure en dient de aanbestedingsprijs als “werkelijke kosten” te worden beschouwd en daarmee als volledig subsidiabel. Het BOT-onderzoek heeft betrekking op projecten van Abb met betrekking tot ESF doelstelling 2, 3 en 5b. Er is geen enkel project met ESF doelstelling 4 onderzocht. Toch zijn de conclusies uit het BOT-rapport op de onderhavige 6 deelprojecten toegepast. Niet is aangegeven waarom voorbij wordt gegaan aan de conclusie van de accountantsdienst van SZW dat de opzet en werking van de deelnemers- en financiële administratie voldoen aan de daaraan te stellen eisen. De spreadsheetoverzichten zijn enkel samenvattende overzichten (het eindproduct ten behoeve van de einddeclaratie). Het extrapoleren van de deelbevindingen van het BOT-onderzoek en het niet onderzoeken van de werkelijke projectadministratie is niet conform de zorgvuldigheid, daar de achterliggende rekeningen wel in de projectadministratie zitten. De opzet en werking van de deelnemers- en financiële administratie voldoen aan de daaraan te stellen eisen. Dat blijkt niet alleen uit het rapport van het controlebezoek dat heeft plaatsgevonden in januari 1999, maar ook uit de accountantsverklaringen van “Wolting Dienstverlening accountants belastingadviseurs” ten aanzien van de deelprojecten 18, 35, 43, 45, 50 en 54. Op verzoek van de Provincie heeft het bureau Ctrl consultancy, in de persoon van de heer T. Franken als onafhankelijk deskundige, de projectadministraties bij de projecten met ESF doelstelling 4 waarbij Abb was betrokken beoordeeld. In zijn rapportage van 27 juni 2002 komt hij tot de conclusie dat de projectadministraties volledig zijn en een goed beeld geven van de in de afzonderlijke projecten uitgevoerde trajecten.
De rapportage van het BOT-team is op een andere regelgeving gebaseerd dan de regelgeving inzake ESF-4. Hiervoor gelden andere eisen. Projectadministraties onder verschillende regelingen en onder verantwoordelijkheid van verschillende aanvragers kunnen fundamenteel verschillen. Er diende voor elk ESF-4 project na afloop een (goedkeurende) accountantsverklaring te zijn, vervolgens diende voor het totaalprogramma een (goedkeurende) accoun¬tantsverklaring aanwezig te zijn van een zogenaamde clusteraccountant, zulks in tegenstelling tot de controles van ESF-2, -3 en -5b projecten, die in de loop van 1998-1999 zijn ontheven van de verplichting van een (goedkeurende) accountantsverklaring. De bevinding in de BOT-rapportage dat veel (deel-)gegevens niet meer aanwezig zijn is niet van toepassing op de projectadministraties van de zes Abb-projecten van de Provincie. Deze projectadministraties zijn volledig en (nog steeds) fysiek aanwezig bij de Provincie en zijn destijds door de betreffende projectaccountant beoordeeld, gecontroleerd en voorzien van goedkeurende accountantsverklaringen. Deze accountant heeft zich daarbij gehouden aan het controleprotocol subsidieregeling ESF-4 Scholing voor behoud van werk en is gereviewd door de door de Provincie aangestelde clusteraccountant Deloitte & Touche.
In het voorjaar van 2002 heeft de Provincie voorts een extern bureau onderzoek laten verrichten naar de kwaliteit van de betreffende projectadministraties. Dit onderzoek heeft uitgewezen dat de projectadministraties volledig zijn en een goed beeld geven van de in de afzonderlijke projecten uitgevoerde trajecten. Ten aanzien van de bevindingen in de BOT-rapportage dat de financiële administraties hoofdzakelijk bestaan uit spreadsheet-overzichten en er geen (aansluitende) interne financiële administratie is, wordt opgemerkt dat de financiële administratie basaal is ingericht maar zeker voldoet aan de basisvoorwaarden.
Het is zeer wel gebruikelijk dat de totale financiële recapitulatie (ten behoeve van de eind-declaratie) van een project bestaat uit een spreadsheetoverzicht. In het geval van de zes Abb-projecten is dat ook zo. Daaronder liggen dan bankafschriften, facturen, deelnemergegevens, opstellingen van verleturen, uurlonen e.d.
De Provincie en haar gemachtigde zijn in de gelegenheid gesteld om op 24 augustus 2004 op het bezwaar te worden gehoord. Zij hebben daarvan gebruik gemaakt.
Het besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van de Provincie ongegrond verklaard. In de door de Provincie opgestelde en door de accountant gewaarmerkte, inhoudelijke toelichting bij de einddeclaratie is Abb expliciet als uitvoerder genoemd en dus als zodanig door haar beschouwd. Mede op basis hiervan moet Abb voor de zes projecten in feite als uitvoerder worden beschouwd. Het is van essentieel belang dat de totale kosten van een project kunnen worden verantwoord jegens de Europese Commissie. Daarom dient er een juiste en volledige projectadministratie te worden gevoerd waarin niet alleen de daadwerkelijk gemaakte kosten en de daadwerkelijke uren, op grond waarvan de werkelijke kosten kunnen worden berekend, maar alle noodzakelijke gegevens worden bijgehouden. De Provincie is als projectindiener formeel verantwoordelijk voor een adequate uitvoering van het project, ook als de administratie elders wordt gevoerd. Voor de onderhavige zes deelprojecten blijkt dat Abb de projectadministratie uitvoerde. Dit behelsde, ten behoeve van het opstellen van rapportages en einddeclaratie, het recapituleren van de door de afzonderlijke deelnemende bedrijven geregistreerde gegevens en het administreren van de eigen activiteiten van Abb. In feite voerde Abb de overkoepelende administratie van de onderhavige zes deelprojecten. Gelet op de constatering van het BOT-team dat in de door Abb gevoerde overkoepelende projectadministratie geen (aansluitende) interne financiële projectadministratie aanwezig is en een nadere en aanvaardbare onderbouwing van alle kosten ontbreekt, kon destijds niet anders worden geconcludeerd dan dat ook de kosten van derden, in casu de deelnemende bedrijven, door Abb onvoldoende waren geadministreerd en daarom niet voor subsidie in aanmerking konden komen. Het feit dat deze kosten in de basaal ingerichte financiële administratie bij de bedrijven werden bijgehouden, is onvoldoende om te kunnen concluderen dat de onder regie van Abb gevoerde overkoepelende projectadministratie aan de eisen van artikel 13 van Pro de Subsidieregeling ESF-4 voldoet.
Ook uit het door de Provincie verrichte onderzoek naar de werkwijze van Abb blijkt, dat in het geautomatiseerde systeem geen module was ingericht ten behoeve van het registreren en financieel monitoren van projecten (geen projectadministratie).
Gelet op het feit dat er geen sprake was van meerdere aanbieders en onduidelijkheid bestaat over de wijze waarop de aanbestedingsprocedure is gevoerd, is vooralsnog niet aan de normen van de Richtlijn Diensten voldaan. Daarom dient de Provincie ook voor deze kosten te voldoen aan de verplichting om een inzichtelijke en controleerbare aparte administratie bij te houden of doen bijhouden, waarbij de daarmee feitelijk gemaakte uitgaven moeten worden aangetoond. Er zijn geen redenen om aan te nemen dat de wijze van administreren van de Subsidieregeling ESF-4 verschilde met de wijze van administreren voor de andere ESF-regelingen.
Het onderzoek van de accountantsdienst van SZW had als doel om een indruk te krijgen van de werking van de administratieve systemen en was niet gericht op het verkrijgen van een oordeel over de juistheid van de uitkomsten van de systemen. Daarom is aan deze rapportage minder belang gehecht. De accountantsdienst kan op basis van het rapport geen uitspraak doen over de juistheid van de (eind)declaratie, waar het hier juist om gaat. De omstandigheid dat een goedkeurende accountantsverklaring is overgelegd betekent niet dat niet meer voldaan zou behoeven te worden aan de in artikel 13 van Pro de Subsidieregeling ESF-4 gestelde eisen ten aanzien van de projectadministratie. Uit het in opdracht van de Provincie verrichte onderzoek kan worden opgemaakt, dat de werkzaamheden van Abb divers waren en zelfs per project konden verschillen. De beschrijving van de werkzaamheden komt voor een deel overeen met de beschrijving, zoals opgenomen in het BOT-rapport. De rol van Abb is niet altijd inzichtelijk. Aan het voorgaande doet niet af dat de einddeclaraties zijn voorzien van accountantsverklaringen. De regeling biedt geen ruimte voor het standpunt dat met het overleggen van deze verklaringen niet meer voldaan zou behoeven te worden aan de in artikel 13 van Pro de Subsdieregeling ESF-4 gestelde eisen ten aanzien van de projectadministratie.
De Provincie heeft ten aanzien van het voeren van een projectadministratie onder regie van Abb een hoofdverplichting geschonden waarvan vaststaat dat niet-nakoming daarvan reden is om de subsidie in te trekken c.q. op nihil vast te stellen. Van eventuele bijzondere omstan¬digheden die een uitzondering op de hoofdregel zouden rechtvaardigen is niet gebleken. Het gaat er niet om dat uitsluitend de doelstellingen van het project worden bereikt, maar voorts is van groot belang of de administratie aan de gestelde voorwaarden voldoet om rechtmatig de subsidie te kunnen vaststellen. Na bestudering van het dossier vervolgproject (98/D4/455) en de accountantsverklaring van genoemde deelprojecten concludeert de Minister dat geen sprake is van gelijke gevallen. De financiële verantwoording c.q. de onderbouwing en toelichting van de accountantsverklaring met betrekking tot de vervolgprojecten verschilt met de inhoud van de accountantsverklaring van de deelprojecten 18 en 50. Mede hierom kan het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet worden gehonoreerd.
Het beroep
De Provincie kan zich met voormeld standpunt van verweerder niet verenigen. Daartoe zijn in beroep nagenoeg dezelfde gronden aangevoerd als in bezwaar.
De beoordeling
De rechtbank dient in dit geding te beoordelen, of het bestreden besluit in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel.
De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Subsidieregeling ESF doelstelling 4 Scholing voor behoud van werk (Stcrt. 1995/83, hierna: de Subsidieregeling) zal degene aan wie de subsidie is toegekend een inzichtelijke en controleerbare aparte administratie bijhouden of doen bijhouden met betrekking tot de uitvoering van het project en de in verband daarmee gedane uitgaven. Deze administratie zal bestaan uit een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, betrouwbaar en volledig zijn vastgelegd en zijn te verifiëren met bewijsstukken.
Ingevolge artikel 13, tweede lid, van de Subsidieregeling geeft de deelnemersadministratie inzicht in de geplande en gerealiseerde prestaties in termen van deelnemers en uren.
Ingevolge artikel 13, derde lid, van de Subsidieregeling geeft de financiële administratie inzicht in de subsidiabele kosten en de wijze waarop de inkomsten en uitgaven aan het project worden toegerekend.
Ingevolge artikel 13, vierde lid, van de Subsidieregeling dient de administratie aldus te zijn opgezet dat deze voldoende waarborgen biedt voor correcte en adequate tussentijdse rapportages.
Ingevolge artikel 13, vijfde lid, van de Subsidieregeling biedt de administratie voldoende mogelijkheden voor een goede accountantscontrole op de juiste naleving van de subsidievoorwaarden.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Subsidieregeling dient degene aan wie de subsidie is toegekend binnen zes maanden na beëindiging van het project een verzoek in om definitieve vaststelling van het subsidiebedrag waarop aanspraak bestaat. Bij dit verzoek wordt een declaratie gevoegd van de gemaakte kosten, als bedoeld in artikel 10, eerste lid.
Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Subsidieregeling dient de einddeclaratie te zijn voor¬zien van een verklaring van een accountant of accountant-administratieconsulent, als bedoeld in artikel 393, eerste lid, Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, overeenkomstig het als bijlage III bij dit besluit gevoegde model. Indien het project door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is aangemerkt als een cluster, kan in plaats van deze verklaring worden volstaan met een rapport van bevindingen overeenkomstig het als bijlage IIIa bij dit besluit gevoegde model, mits daarbij accountantsverklaringen overeenkomstig bijlage III zijn gevoegd met betrekking tot elk der aan het project deelnemende organisaties.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en sub d, van de Subsidieregeling kan de subsidie¬toekenning geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken en de op basis daarvan uitbetaalde bedra¬gen worden teruggevorderd, indien degene aan wie de subsidie is toegekend een der voorschriften, vervat in de artikelen 13, 14 of 16, niet naleeft.
In de Administratievoorschriften subsidieregeling ESF doelstelling 4 Scholing voor behoud van werk zijn de navolgende voorschriften opgenomen:
Bij de uitvoering van een project in het kader van de subsidieregeling ESF doelstel¬ling 4 dient een projectadministratie te worden gevoerd. Deze projectadministratie moet de mogelijkheid bieden periodiek (voortgangs)rapportages op te stellen.
Tevens wordt met behulp van de projectadministratie de einddeclaratie opgesteld.
Deze administratie zal bestaan uit een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig en volledig zijn vastgelegd en te verifiëren met bewijsstukken. Per periode dient informatie uit deze registraties te kunnen worden gegenereerd.
Deelnemersadministratie
De informatie die op het aanvraagformulier gevraagd werd dient ook bij de realisatie van het project in de projectadministratie te worden opgenomen. Het gaat hierbij per maatregel om kenmerken van deelnemers, zoals het geslacht, de leeftijd en het opleidingsniveau. Ook dient per deelnemer het aantal uren dat men aan het project heeft deelgenomen te worden geregistreerd. Ten slotte dienen de omvang en reden van voortijdige uitstroom te worden bijgehouden.
Financiële administratie
Bij het inrichten van de financiële administratie dient per maatregel een onderscheid te worden gemaakt in de volgende kostensoorten: instructiepersoneel, exploitatiekosten, kosten studie-, materiaal- en methodiekontwikkeling, inkomen deelnemers, overige deelnemersvergoeding, overheadkosten, diversen.
Ingevolge artikel III van de Wet van 20 juni 1996 tot aanvulling van de Awb (Derde Tranche Awb, Stb. 1996, 333, in werking getreden op 1 januari 1998) is Titel 4.2 van de Awb niet van toepassing op subsidies die voor de inwerkingtreding van deze wet zijn verleend of vastgesteld.
De rechtbank overweegt, dat Titel 4.2 van de Awb niet van toepassing is op de onderhavige casus, nu de betreffende subsidie bij besluit van 1 oktober 1996 is verleend.
Het onderhavig geding spitst zich toe op de vraag of verweerder terecht en op goede gronden
de subsidietoekenning onder toepassing van artikel 15, eerste lid, aanhef en sub d, van de Subsidieregeling gedeeltelijk heeft ingetrokken en de op basis daarvan uitbetaalde bedragen heeft teruggevorderd.
Naar het oordeel van de rechtbank dient die vraag bevestigend te worden beantwoord.
Verweerder heeft de korting van de onderhavige subsidie mede gebaseerd op voormeld BOT-rapport van 15 maart 2002. Daaruit is de rechtbank gebleken dat de financiële projectadministratie, die door Abb is gevoerd, hoofdzakelijk bestond uit spreadsheet-overzichten van bestede kosten aan het project. Er was geen (aansluitende) interne financiële projectadministratie. Een nadere en aanvaard¬bare onderbouwing van alle opgevoerde posten ontbrak in de declaraties. De wijze waarop Abb zowel haar eigen administratie als de administratie van projecten had ingericht en bijgehouden was niet inzichtelijk, zodat geen conclusies konden worden getrokken over de feitelijke situatie. Ook uit het in opdracht van de Provincie opgestelde rapport van Deloitte & Touche blijkt dat in het geautomatiseerde systeem geen module was ingericht ten behoeve van het registreren en het financieel moni¬toren van projecten (geen projectadministratie). De rechtmatigheid van de kosten kon dan ook niet worden vastgesteld.
De rechtbank overweegt dat de rapportage had moeten geschieden op deelprojectniveau.
De kostenposten e.d. hadden met tarieven en uren geregistreerd moeten staan overeenkomstig de administratievoorschriften. Deze hadden gesaldeerd per deelproject moeten worden ingediend. De Provincie moet als degene aan wie de subsidie is toegekend als (eind)verantwoordelijk(e) voor de inrichting van de projectadministratie van het totale project worden beschouwd. De Provincie heeft echter nagelaten een en ander conform de administratievoorschriften uit te (doen) voeren.
De rechtbank komt dan ook tot de conclusie, dat de onder regie van Abb gevoerde overkoepelende projectadministratie niet voldeed aan de hiervoor omschreven eisen van artikel 13 van Pro de Subsidieregeling, nu deze projectadministratie niet inzichtelijk was en geen aansluiting bevatte met de interne financiële administratie noch een nadere onderbouwing van de opgevoerde kosten en declaraties.
Van de kant van de Provincie is aangevoerd, dat het BOT-onderzoek andere projecten betrof dan de onderhavige, welke niet zijn onderzocht. De door de bedrijven bijgehouden projectadministraties hebben de basis gevormd voor de einddeclaratie. Deze projectadministraties zijn gevoerd conform de gestelde eisen en zijn nog steeds aanwezig en in te zien. De bevindingen van het BOT kunnen/mogen niet van toepassing verklaard worden op de onderhavige zes projecten. Voor de (totaal)verantwoording hebben de stichtingen Abb gecontracteerd: een van de taken van Abb was om de recapitulatie van de afzonderlijke projectadministraties te verrichten, aldus de Provincie.
Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de uit het BOT-onder¬zoek verkregen bevindingen ook van toepassing worden geacht op de deelprojecten uit het Kaderprogramma Scholing voor behoud van werk, nu deze deelprojecten ook onderdeel hebben uitgemaakt van de spreadsheetoverzichten. Aan het voorgaande doet niet af dat de einddeclaraties zijn voor¬zien van accountantsverklaringen. De regeling biedt geen ruimte voor het standpunt dat met het overleggen van deze verklaringen niet meer voldaan zou behoeven te worden aan de in artikel 13 van Pro de Subsidieregeling ESF-4 gestelde eisen ten aanzien van de projectadministratie. Een inhoudelijk verslag, vergezeld van een spreadsheet met kwantitatieve gegevens, moet in dit kader als onvoldoende worden aangemerkt.
Voorts is van de kant van de Provincie aangevoerd, dat door of namens BUESI een tussentijdse controle heeft plaatsgevonden bij enige bedrijven welke deelnamen in project 18. De eindconclusie was dat de opzet en werking van de deel¬nemers- en financiële administratie voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Dezelfde werkwijze is vanaf het begin gevolgd door alle bedrijven. Door deze eindconclusie was er geen reden voor de bedrijven noch voor de stichtingen (Abb) noch voor de Provincie om de wijze van administreren aan te passen.
Alle accountantsverklaringen geven eenduidig aan dat de gemaakte kosten op een verantwoorde manier in de administratie tot uitdrukking zijn gekomen.
De rechtbank overweegt dienaangaande dat de beoordeling van de einddeclaratie en de achterliggende administratie plaatsvindt bij het vaststellen van de subsidie en derhalve niet bij een tussentijdse controle. De eis dat de administratie compleet dient te zijn bij de eindafrekening is mede gelegen in de omstandigheid dat ook verweerder de besteding van de ESF-subsidie inzichtelijk dient de verantwoorden aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen.
Van de kant van de Provincie is aangevoerd, dat Abb - in tegenstelling tot zijn rol inzake de ESF-subsidiedoelstellingen 2, 3 en 5b - bij de onderhavige subsidie slechts een recapitulerende rol heeft gespeeld, in die zin dat de betrokken uitvoerders - de stichtingen - zelf de administratie hebben gevoerd. Die complete administratie heeft de Provincie ook onder zich.
Verweerder heeft naderhand bij het Kaderprogramma 1999-2000 wel kennis genomen van de bij de Provincie aanwezige onderliggende administratie, waarna de subsidie kon worden vastgesteld. Het is in het kader van de zorgvuldigheid aan verweerder om de relevante feiten te vergaren, zeker bij de bestuurlijke heroverweging, aldus de Provincie.
De rechtbank overweegt dienaangaande dat het initiatief om de administratie te completeren en in te richten overeenkomstig de in artikel 13 van Pro de Subsidieregeling gestelde eisen bij de subsidieaanvrager moet liggen, in casu de Provincie. Het enkele feit dat de Provincie de administratie onder zich had en dat deze administratie door verweerder kon worden ingezien is niet voldoende om aan de gestelde eisen voor de eindafrekening te voldoen. De Provincie heeft niet de noodzakelijke gegevens verstrekt op de wijze als voorgeschreven in de artikelen 13, 14, 15 en de Administratievoorschriften subsidieregeling ESF doelstelling 4 Scholing voor behoud van werk. De rechtbank merkt hierbij nog op, dat waar aan de kant van de subsidieontvanger een verplichting bestaat om aan de subsidieverlener de benodigde informatie in de daartoe vereiste vorm te verstrekken, niet gesteld kan worden dat de subsidieverlener in het kader van de zorgvuldigheid verplicht is een nader onderzoek in te stellen, indien de subsidieontvanger ter zake in gebreke blijft.
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft in zijn uitspraak van 16 november 1999 (AB 2000/30) overwogen, dat het niet naleven van een enkele subsidievoorwaarde, indien dit een hoofdverplichting betreft, voldoende grondslag kan zijn om een reeds verleende ESF-subsidie in te trekken. Dit laatste omvat tevens het vaststellen op nihil.
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft in zijn uitspraken van 10 juli 2001 tevens overwogen, dat de subsidievoorwaarde, dat een projectadministratie dient te worden gevoerd waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en in de rapportageformulieren, als een hoofdverplichting wordt aangemerkt.
De rechtbank volgt deze jurisprudentie.
Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen, heeft verweerder terecht en op goede gronden besloten de vaststelling van de subsidie op een lager niveau vast te stellen dan door de Provincie is gevraagd.
Volgens vast beleid vindt bij lagere vaststelling altijd terugvordering plaats, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden. Dergelijke omstandigheden zijn gesteld noch gebleken.
Van de kant van de Provincie is weliswaar gesteld, dat verweerder gezien de uitzonderlijke situatie bij Abb extra alert had dienen te zijn, maar dit doet niet af aan het feit dat de Provincie de eindafrekening conform de vereisten had moeten inrichten.
Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook in redelijkheid kunnen conclu¬deren dat er geen redenen zijn om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
Ook overigens is de rechtbank niet gebleken, dat het bestreden besluit in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel, zodat het beroep van de Provincie voor ongegrond moet worden gehouden.
Op grond van het bepaalde in artikel 8:70 van Pro de Awb wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De rechtbank Maastricht:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mrs. T.E.A. Willemsen, voorzitter, R.E. Bakker en A.W. Oosterman, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. Kavelaars als griffier en in het openbaar uitgesproken op 16 oktober 2006
in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. C. Kavelaars w.g. Willemsen
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden: 16 oktober 2006
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA ’s-Gravenhage. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Indien hoger beroep is ingesteld kan ingevolge het bepaalde in artikel 39 van Pro de Wet op de Raad van State juncto artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onver¬wijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.