Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Bestuursrecht
Zaaknummers: AWB 12 / 538 en AWB 12 / 539
Uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen
1) Bouwmarkt Stein BV, eiseres,
2) Budé Holding Meerssen Maastricht BV, eiseres,
gezamenlijk aan te duiden als: eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sittard-Geleen, verweerder.
Datum bestreden besluiten: 10 januari 2012 en 7 februari 2012
Kenmerk: 2012/100005 en BV10.0516
1. Procesverloop
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 10 januari 2012 heeft verweerder een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) genomen voor het realiseren van een bouw- en tuinmarkt. Bij de bekendmaking van dit besluit heeft verweerder medegedeeld dat op het besluit de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) van toepassing is.
Bij brief van 16 februari 2012 heeft verweerder medegedeeld dat bij besluit van 7 februari 2012 van rechtswege een bouwvergunning fase 1 is verleend voor voornoemd bouwplan.
Tegen beide besluiten is namens eisers beroep ingesteld door mr. J.H.P. Hardy, advocaat te Maastricht. Bij brief van 7 augustus 2012 zijn nadere beroepsgronden ingediend.
Met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is Hornbach Bouwmarkt (Nederland) BV (hierna: vergunninghoudster) in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen, van welke gelegenheid gebruik is gemaakt.
Verweerder heeft de stukken die op de zaken betrekking hebben aan de rechtbank gezonden en heeft tevens een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting in deze zaken heeft, gevoegd met de zaken geregistreerd onder nummers AWB 12/533 tot en met AWB 12/537 en AWB 12/943, plaatsgevonden op 23 augustus 2012, alwaar voor eisers is verschenen [F], bijgestaan door voornoemde gemachtigde.
Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door mr. R.P.A.M. Friesen, werkzaam bij verweerders gemeente.
Voor vergunninghoudster zijn ter zitting verschenen [C] en [D], beiden manager expansie, alsmede mr. A. Franken van Bloemendaal en mr. G.H.J. Heutink, beiden advocaat te Amsterdam.
Na de zitting zijn de gevoegde zaken gesplitst.
2. Overwegingen
Vergunninghoudster heeft bij brief van 10 december 2009 bij verweerder een verzoek ingediend tot het nemen van een projectbesluit ex artikel 3.10 van de Wro, strekkend tot ontheffing van de planvoorschriften van het bestemmingsplan ‘Uitbreidingsplan gemeente Sittard 1956’ om realisatie van het daarin omschreven bouwplan mogelijk te maken. Dit bouwplan voorziet, zoals in rubriek 1 vermeld, in de realisering van een bouw- en tuinmarkt. Het betreft hier een winkel van 12.402 m2 bruto vloeroppervlak (hierna: bvo), een deels overkapte (378 m2 bvo) en deels onoverdekte (1.538 m2 bvo) drive in, alsmede een deels overkapte (840 m2 bvo) en deels open (1.996 m2 bvo) buitenverkoop voor (in hoofdzaak) tuinassortiment. Voorts heeft vergunninghoudster op 17 september 2010 bij verweerder een aanvraag om een reguliere bouwvergunning fase 1 ingediend voor een bouw- en tuinmarkt met drive-in, buitenverkoop en parkeren.
Het thans bestreden besluit van 10 januari 2012 is genomen met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Het ontwerp projectbesluit en de stukken betrekking hebbende op dit ontwerp hebben met ingang van 3 maart 2011 en opnieuw met ingang van 11 augustus 2011 gedurende zes weken ter inzage gelegen. Voorts is vermeld dat gedurende deze termijnen een zienswijze kon worden ingediend. Van deze gelegenheid hebben eisers op 19 september 2011 gebruik gemaakt.
Bij het thans bestreden besluit van 10 januari 2012 heeft verweerder aldus het projectbesluit genomen. Voorts heeft verweerder bij brief van 16 februari 2012 gesteld dat bij besluit van 7 februari 2012 van rechtswege een bouwvergunning fase 1 is verleend voor het bouwplan, nu de termijn van vier weken als bedoeld in artikel 46, vierde lid, van de Woningwet (oud) is verlopen zonder dat is beslist omtrent de aanvraag om een bouwvergunning.
Eisers hebben zich met de bestreden besluiten niet kunnen verenigen en hebben in beroep daartegen het navolgende aangevoerd. Verweerder heeft eiseres sub 2 als aandeelhouder van eiseres sub 1 en eigenaar van het perceel gelegen naast Hornbach ten onrechte niet als belanghebbende aangemerkt. Het projectbesluit en de bouwvergunning dienen op grond van artikel 46, zesde lid, van de Woningwet als één besluit te worden aangemerkt, zodat het projectbesluit niet zelfstandig appellabel is. De bouwvergunning is echter niet voorbereid conform de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb en bevat geen motivering, zodat reeds om die reden de besluiten voor vernietiging in aanmerking komen. De Chw is niet van toepassing, nu van herstructurering van woon- en werkgebieden als bedoeld in categorie 3.1 van bijlage I bij de Chw geen sprake is. In dat kader hebben eisers verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Roermond van 9 juni 2011 (LJN BQ8101). Het projectbesluit is in strijd met artikel 3.10 van de Wro, daar bepaalde voorschriften algemeen van aard zijn en zich niet tot het onderhavige project beperken. Daarnaast is het projectbesluit in strijd met de op 28 februari 2008 vastgestelde gemeentelijke retailstructuurvisie. Aan dit beleid zijn – anders dan verweerder heeft gesteld – ruimtelijke motieven ten grondslag gelegd. In het beleid is bepaald dat geen ruimte bestaat voor uitbreiding van de winkels in de Doe-Het-Zelf (hierna: DHZ) branche met een vestiging groter dan 5.000 m2 winkelvloeroppervlak (hierna: wvo), terwijl het onderhavige project van omvang groter is. Er is geen ruimte voor afwijking van dit beleid, te meer omdat de uitbreiding van de Hornbach hierin expliciet aan de orde komt. Bovendien heeft verweerder ten onrechte het negatieve advies van de retailadviescommissie niet betrokken in de besluitvorming. De beoogde uitbreiding leidt tot duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau en van integratie met Gardenz is geen sprake. Ten onrechte is Hornbach, in strijd met de gemeentelijke structuurvisie, door verweerder aangemerkt als perifere detailhandelslocatie. Aan de eisen van een goede ruimtelijke ordening wordt niet voldaan, nu sprake is van strijd met de nota ruimte. Onder verwijzing naar het rapport ‘Uitbreiding Hornbach Geleen’ van Ecorys van 22 juni 2010 hebben eisers betoogd dat de uitbreiding van de Hornbach immers zal leiden tot sluiting van winkels in de regio. Van overleg met de provincie en buurtgemeenten is niet gebleken, terwijl dit – gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 27 april 2011 (LJN BQ2679) – wel dient plaats te vinden. Het projectbesluit is voorts onzorgvuldig, nu de daaraan ten grondslag gelegde distributieplanologische onderzoeken zijn beperkt tot een bouwmarkt van 10.000 m2 wvo, terwijl het projectbesluit ziet op 17.154 m2 wvo. Ter zake de overige milieu- en omgevingsaspecten in het projectbesluit hebben eisers gesteld dat het projectbesluit tot gevolg heeft dat het perceel van eiseres sub 2 slechts bereikbaar is indien Hornbach daarvoor toestemming geeft, hetgeen nog niet heeft plaatsgevonden. Met het belang van eiseres sub 2 is aldus onvoldoende rekening gehouden. In de lucht- en verkeersonderzoeken wordt ten onrechte van de huidige situatie uitgegaan, terwijl diverse plannen bestaan tot uitbreiding van Gardenz die tevens (negatieve) consequenties hebben voor verkeersbelasting en luchtverontreiniging. Onduidelijk is of de gronden al dan niet mogen worden gebruikt voor detailhandel aan de zakelijke markt, doordat de definitiebepalingen van detailhandel, bouwmarkt en tuincentrum van elkaar verschillen. Voorts is het projectbesluit in strijd met de parkeernorm van 6,5 tot 8,5 parkeerplaatsen per 100m2 bvo voor grootschalige detailhandel, als genoemd in publicatie 182 ‘Parkeerkencijfers - Basis voor parkeernormering’ van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (hierna: CROW). De noodzakelijk geachte blusvoorzieningen in het kader van de externe veiligheid zijn niet in het projectbesluit voorgeschreven en, ondanks het treffen van maatregelen, zijn incidenten niet uitgesloten. Ten slotte hebben eisers aangevoerd dat de bodemonderzoeken niet ter onderbouwing van het projectbesluit kunnen dienen.
Ofschoon blijkens het verhandelde ter zitting van een geschilpunt in dit kader geen sprake meer is, overweegt de rechtbank allereerst ambtshalve met betrekking tot de ontvankelijkheid van eisers dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit, belanghebbende is bij dit besluit. Nu eiseres sub 1 binnen hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied werkzaam is als vergunninghoudster, is zij als belanghebbende bij de onderhavige besluiten aan te merken. Verweerder heeft bovendien naar dezerzijds oordeel eiseres sub 2 aanvankelijk ten onrechte niet als belanghebbende aangemerkt. Blijkens een uittreksel uit het handelsregister is zij enig aandeelhouder en bestuurder van eiseres sub 1, zodat zij rechtstreeks deelt in de omzet van laatstgenoemde. Indien eiseres sub 1 derhalve een verminderde omzet geniet, zal dit directe gevolgen hebben voor de financiële situatie van eiseres sub 2. Reeds gelet hierop is eiseres sub 2 als belanghebbende aan te merken.
De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of de bouwvergunning van rechtswege is verleend. Deze vraag beantwoordt de rechtbank bevestigend, waartoe zij als volgt overweegt.
Ingevolge artikel 46, vierde lid, van de Woningwet, zoals geldend ten tijde hier in geding en voor zover thans van belang, wordt de beslissing omtrent de aanvraag om bouwvergunning voorbereid overeenkomstig de procedure die van toepassing is op de voorbereiding van een projectbesluit. Daarbij beslissen burgemeester en wethouders omtrent de aanvraag om bouwvergunning binnen vier weken nadat is beslist omtrent de aanvraag om een projectbesluit.
Ingevolge artikel 46, vijfde lid, van de Woningwet, zoals geldend ten tijde hier in geding en voor zover thans van belang, is de vergunning van rechtswege verleend indien burgemeester en wethouders niet omtrent de aanvraag om bouwvergunning beslissen binnen de daarvoor in het vierde lid gestelde termijn en een projectbesluit is genomen. Deze verlening wordt aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb.
Blijkens artikel 46, vierde lid, van de Woningwet begint de genoemde termijn van vier weken aldus te lopen nadat is beslist omtrent de aanvraag om een projectbesluit. Naar dezerzijds oordeel ziet ‘beslist’ in voornoemde bepaling niet enkel op de totstandkoming van het besluit, maar ook op de bekendmaking hiervan. Onder verwijzing naar de artikelen 3:40 en 3:41, eerste lid, van de Awb overweegt de rechtbank dat immers eerst bij bekendmaking de met het besluit beoogde rechtsgevolgen in werking zijn getreden. Daarvóór is enkel sprake van een tot stand gekomen intern besluit. In het onderhavige geval is het projectbesluit op 7 februari 2012 bekendgemaakt. Eerst dan begint vorenbedoelde termijn van vier weken te lopen, zodat – anders dan verweerder heeft gesteld – op 7 februari 2012 nog geen sprake was van een van rechtswege verleende bouwvergunning. De termijn van vier weken begon evenwel op 7 februari 2012 te lopen, zodat op 6 maart 2012 daarvan wèl sprake was. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2012 (LJN BV2454) overweegt de rechtbank dat ingevolge artikel 46, zesde lid, van de Woningwet de beslissing omtrent een aanvraag om een bouwvergunning en een beslissing omtrent een projectbesluit voor de mogelijkheid van beroep ingevolge hoofdstuk 8 van de Awb vervolgens als één besluit dienen te worden aangemerkt. De mogelijkheid van bezwaar staat – anders dan verweerder in zijn brief van 16 februari 2012 heeft gesteld – niet open.
Het betoog van eisers dat het enkele feit dat – in strijd met artikel 46, vierde lid, van de Woningwet – de procedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb niet is gevolgd, tot een gegrond beroep leidt, slaagt niet. Inherent aan een verlening van rechtswege is immers dat de bij de voorbereiding te volgen procedure niet is gevolgd. Wanneer dit immer tot gevolg zou hebben dat het betreffende besluit voor vernietiging in aanmerking zou komen, zou de verlening van rechtswege – mede gelet op de rechtszekerheid die daarmee wordt gediend – van zijn betekenis zijn ontdaan. Gelet op het bepaalde in artikel 46, zesde lid, van de Woningwet dienen de inhoudelijk aangevoerde beroepsgronden – onverminderd het voorgaande – te worden aangemerkt als te zijn gericht tegen zowel het projectbesluit als tegen de van rechtswege verleende bouwvergunning.
De rechtbank dient in dat kader op de eerste plaats de vraag te beantwoorden of de Chw in het onderhavige geval van toepassing is. Dienaangaande wordt als volgt overwogen.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Chw, voor zover thans van belang, is afdeling 2 van die wet van toepassing op alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de in bijlage I bij deze wet bedoelde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten.
In bijlage I van de Chw is als categorie 3.1, zoals geldend ten tijde hier in geding, opgenomen: ontwikkeling en verwezenlijking van werken en gebieden krachtens afdeling 3.1 of afdeling 3.3 van de Wro ten behoeve van de bouw van meer dan 20 woningen in een aaneengesloten gebied of de herstructurering van woon- en werkgebieden.
Naar dezerzijds oordeel beperkt categorie 3.1 van bijlage I bij de Chw zich niet tot herstructurering van een gebied dat als zowel woon- als werkgebied dient te worden aangemerkt. De rechtbank acht daarbij van belang dat uit de parlementaire geschiedenis bij de Chw blijkt dat deze wet een breed scala aan ruimtelijke projecten omvat, waaronder bedrijventerreinen (Memorie van Antwoord, Tweede Kamer 2009-2010, 32 127, C, p. 8). Voorts verwijst de rechtbank in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2011 (LJN BP8759), waarin (uitsluitend) sprake was van herstructurering van een woongebied en waarbij om die reden de Chw van toepassing was. In de uitspraak van de Afdeling van 2 mei 2012 (LJN BW4515) werd geoordeeld dat de Chw niet van toepassing was, nu de aanleiding van dat project uitsluitend was gelegen in de noodzaak tot herhuisvesting van de Stichting Maatschappelijke Opvang Voorziening en het projectbesluit niet was genomen ten behoeve van een planologische herstructurering van het betreffende bedrijventerrein. De rechtbank vindt in voornoemde uitspraak aldus aanknopingspunten voor het oordeel dat de Chw van toepassing kan zijn in het geval waarin van planologische herstructurering van een bedrijventerrein wel (enkel) sprake is.
De rechtbank is desalniettemin van oordeel dat in het onderhavige geval de Chw niet van toepassing is. In dat kader overweegt de rechtbank op de eerste plaats dat aanleiding voor deze wetgeving blijkens de Memorie van Toelichting kan worden gevonden in het feit dat een specifiek probleem in het ruimtelijk domein wordt gevormd door de complexiteit en de stroperigheid van besluitvorming, die ervoor zorgen dat urgente projecten vertragen (Tweede Kamer 2009-2010, 32 127, nr. 3, p. 2). Uit de Memorie van Antwoord blijkt dat projecten die onder het regime van de Chw kunnen worden gebracht aan een aantal criteria moeten voldoen (Tweede Kamer 2009-2010, 32 127, C, p. 8):
- Het moet gaan om urgente ruimtelijke vraagstukken.
- Het project moet bijdragen aan werkgelegenheid, duurzaamheid en/of versterking van de economische structuur.
- De uitvoering moet voor 2014 kunnen starten.
- Het moet om een duidelijk en vastomlijnd project gaan.
- Er moeten juridische belemmeringen spelen, waarvoor de Chw een oplossing biedt.
Weliswaar heeft verweerder gesteld dat het onderhavige projectbesluit is genomen vanuit een oogpunt van ruimtelijke ontwikkeling van het plangebied, werkgelegenheid en economie, alsmede vanuit een promotionele waarde voor de gemeente, maar van enig urgent ruimtelijk vraagstuk is naar dezerzijds oordeel niet gebleken. In het verweerschrift is daarover gesteld dat het project ziet op een belangrijke ruimtelijke invulling van een deel van het plangebied Gardenz dat urgent kan en moet worden aangepakt. Verweerder heeft echter geen dan wel onvoldoende feiten en omstandigheden genoemd, noch enig stuk overgelegd, waaruit deze urgentie blijkt. Evenmin is anderszins gebleken dat het projectbesluit is genomen ten behoeve van een planologische herstructurering van het bedrijventerrein, waarvan Gardenz deel uit maakt. Daarentegen heeft het projectbesluit enkel betrekking op de (uitbreiding van de) Hornbach. Het enkele feit dat een dergelijke uitbreiding op zichzelf gevolgen zal hebben voor het gehele bedrijventerrein is onvoldoende om van herstructurering te spreken. Evenmin is voldoende dat tevens een verdere integratie van Hornbach en Gardenz wordt beoogd, nu, zoals reeds overwogen, de aanleiding van het project naar dezerzijds oordeel uitsluitend is gelegen in de gewenste uitbreiding van de Hornbach. Nog daargelaten de vraag of sprake is van een project dat bijdraagt aan werkgelegenheid en versterking van de economische structuur, is de rechtbank reeds op grond van het voorgaande van oordeel dat de uitbreiding van de Hornbach niet kan worden aangemerkt als een project in de zin van (categorie 3.1 in bijlage I bij) de Chw. Derhalve is de Chw – en dus het in artikel 1.9 van de Chw neergelegde relativiteitsbeginsel – niet van toepassing op het projectbesluit en de van rechtswege verleende bouwvergunning.
De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of het projectbesluit in strijd is met artikel 3.10 in samenhang bezien met artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wro. Aldus staat ter beoordeling of verweerder aan het projectbesluit een ruimere of andere strekking heeft gegeven dan waartoe hij ingevolge voornoemde bepalingen bevoegd is. De rechtbank overweegt in dat kader als volgt.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wro wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder projectbesluit verstaan: een besluit, inhoudende dat ten behoeve van de verwezenlijking van een project, dat een of meer bouwwerken, werken geen bouwwerken zijnde of werkzaamheden of het daarbij behorende gebruik kan omvatten en dat afwijkt van het geldende bestemmingsplan, dit bestemmingsplan buiten toepassing blijft.
Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, van de Wro kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project van gemeentelijk belang een projectbesluit nemen. Ingevolge het derde lid kunnen aan het besluit voorschriften en beperkingen worden verbonden, welke tevens kunnen strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van het project, met dien verstande dat de voorschriften en beperkingen ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het projectgebied.
Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2010 (LJN BN5725) overweegt de rechtbank dat de bevoegdheid om een projectbesluit te nemen slechts kan worden aangewend voor het verwezenlijken van een project. De bevoegdheid een projectbesluit vast te stellen kan niet worden aangewend om, vooruitlopend op de vaststelling van een bestemmingsplan, een toetsingskader vast te stellen voor een groot aantal nog niet geconcretiseerde bouwplannen dat het geldende plan vervangt. Weliswaar kunnen krachtens artikel 3.10, derde lid, van de Wro voorschriften en beperkingen aan een projectbesluit worden verbonden, maar die dienen op het project te zijn toegesneden. Artikel 3.10, eerste lid, gelezen in verbinding met het derde lid, van de Wro voorziet niet in de mogelijkheid om bij een projectbesluit algemeen verbindende voorschriften vast te stellen. Een projectbesluit dat betrekking heeft op een project zal zich in de mate van concreetheid moeten onderscheiden van de normering neergelegd in een bestemmingsplan die in het algemeen betrekking heeft op een groot aantal mogelijke projecten.
Naar dezerzijds oordeel zijn de onder 3.1 en 3.2 van het projectbesluit opgenomen regels voldoende toegesneden op het onderhavige project en fungeren zij niet als een voor herhaalde toepassing bedoeld toetsingskader voor latere bouwplannen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de bouwregels worden beperkt tot het onderhavige project als omschreven onder 3.1 van de regels in het projectbesluit. Onder 3.2 van deze regels staat immers dat uitsluitend bouwwerken ‘ten dienste van de bestemming’ mogen worden gebouwd. Met eisers is de rechtbank evenwel van oordeel dat de onder hoofdstuk 3 in het projectbesluit opgenomen algemene regels (anti-dubbeltelregel en de algemene gebruiksregels) de in de Wro aan een projectbesluit toegekende strekking wel te buiten gaan en in strijd zijn met artikel 3.10, derde lid, van de Wro. Deze regels zijn immers niet (uitsluitend) toegesneden op het onderhavige bouwplan. De anti-dubbeltelregel fungeert als een voor herhaalde toepassing bedoeld (ruimtelijk) toetsingskader voor latere (nog niet geconcretiseerde) bouwplannen en de algemene gebruiksregels fungeren de facto als een toetsingskader dat het geldende bestemmingsplan voor het gebied waarvoor het projectbesluit geldt, vervangt. In dat kader verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2011 (LJN BT2800). Deze beroepsgrond slaagt derhalve, zodat het projectbesluit reeds hierom voor vernietiging in aanmerking komt.
De rechtbank ziet zich voorts gesteld voor de vraag of het projectbesluit in strijd is met het geldende beleid zoals neergelegd in de gemeentelijke retailstructuurvisie. Verweerder heeft in dat kader overwogen dat het beleid onverbindend is voor zover daarin een maximum van 5.000 m2 is gesteld aan het wvo voor DHZ-zaken, nu dit niet op enig ruimtelijk motief is gebaseerd, dan wel dat van het beleid in het onderhavige geval op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb dient te worden afgeweken. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
In de retailstructuurvisie van 16 oktober 2007 wordt onder meer het navolgende vermeld:
“Om de huidige spreiding en diversiteit in bouwmarkten te behouden is de vestiging van een grootschalige bouwmarkt (> 5.000 m2 wvo) niet gewenst.”
De gemeenteraad heeft op 28 februari 2008 ingestemd met deze retailstructuurvisie, alsmede met de aanvulling hierop aangaande de effecten, zijnde het onderzoeksrapport ‘Sittard-Geleen Hornbach Effecten van uitbreiding op de aanbodstructuur’ van 21 januari 2008 en heeft daarbij onder meer het navolgende vastgesteld:
“In overeenstemming met het aanvullend onderzoek door DTNP inzake Hornbach te besluiten om alleen aanvragen voor vestigingen en/of uitbreiding van DHZ zaken op Gardenz in behandeling te nemen van winkels met een maximum DHZ winkelvloeroppervlak van 5.000 m2 onder de voorwaarde dat aanvullend te verrichten distributieplanologisch onderzoek uitwijst, dat er geen sprake is van ontwrichting van de aanbodstructuur. Dat de maximum genoemde 5.000 m2 vloeroppervlak DHZ betreft inclusief assortimenten keukens en woninginrichting. Binnen de aan de drive-in toegekende m2 mogen geen verkoopactiviteiten plaatsvinden, in de verdere uitwerking dient de handhaafbaarheid nader geregeld te worden.”
Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat uit de tekst van het beleid blijkt dat bij de totstandkoming daarvan en – meer in het bijzonder – bij de vaststelling van het maximum DHZ wvo van 5.000 m2 ruimtelijke afwegingen zijn gemaakt, waarbij de rechtbank het navolgende in aanmerking neemt. Uit het beleid blijkt dat het gemiddelde wvo van een bouwmarkt in 2005 ± 2.650 m2 bedroeg (p. 34). Een bouwmarkt van meer dan 5.000 m2 wvo wordt volgens het beleid beschouwd als een ‘grootschalige bouwmarkt’. In het beleid staat vermeld dat de huidige locaties van de bouwmarkten in Sittard-Geleen gespreid zijn gevestigd, zodat ‘inwoners van zowel Sittard als Geleen op relatief korte afstand een of meer aanbieders’ in de DHZ-branche hebben. Daarnaast staat vermeld dat zowel de omvang als de spreiding van het aanbod DHZ geen aanleiding geeft voor uitbreiding of wijziging van de structuur. Voorts vermeldt het beleid dat het aanbod in de drie branches voor volumineuze artikelen (woninginrichting, DHZ, tuinartikelen) van ruim voldoende omvang is om de inwoners uit het potentiële verzorgingsgebied (de gemeente Sittard-Geleen) goed te kunnen bedienen en dat gewenste initiatieven beoordeeld dienen te worden ‘op de mate waarin zij inpasbaar zijn op de beoogde locatie (bereikbaarheid, parkeercapaciteit, fysieke ruimte)’. Zoals reeds hiervoor is overwogen, blijkt uit de retailstructuurvisie dat het maximum van 5.000 m2 wvo is gesteld om de huidige spreiding en diversiteit in bouwmarkten te behouden. Anders dan verweerder vindt de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat dit als een ‘indicatief’ maximum dient te worden geïnterpreteerd. Daarentegen blijkt uit het besluit van de gemeenteraad van 28 februari 2008 dat uitsluitend aanvragen voor vestigingen en/of uitbreiding van DHZ wvo van 5.000 m2 in behandeling worden genomen.
Het onderzoeksrapport ‘Sittard-Geleen Hornbach Effecten van uitbreiding op de aanbodstructuur’ van 21 januari 2008 vermeldt voorts onder meer dat door een bouwmarkt van 10.000 m2 voor veel inwoners van Sittard-Geleen de afstand tot de voorzieningen aanzienlijk toeneemt, terwijl het aantal vestigingen (en dus de keuzemogelijkheid) afneemt.
Uit het voorgaande, in onderlinge samenhang bezien, blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat, zoals reeds overwogen, ruimtelijke belangen zijn meegewogen bij de bepaling van het maximum van 5.000 m2 wvo voor DHZ-zaken. In hetgeen verweerder daarover heeft gesteld, kan ook overigens geen grond worden gevonden voor het oordeel dat het in beleid opnemen van maximale oppervlaktes in strijd zou zijn met het recht of met jurisprudentie van de Afdeling. In dat kader verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 14 december 2011 (LJN BU7914), waarin eveneens sprake was van beleid waarin een beperking aan het aantal m2 wvo was gesteld voor bepaalde branches (detailhandel). Naar het oordeel van de Afdeling had de raad voor de opgenomen branchebepalingen blijk gegeven van een voldoende ruimtelijke afweging, zodat deze toelaatbaar waren. Nu naar het oordeel van de rechtbank in het onderhavige geval ook anderszins niet is gebleken van onredelijk beleid, dient dit beleid met het daarin opgenomen maximum van 5.000 m2 wvo voor DHZ-zaken in zijn geheel als verbindend te worden aangemerkt.
De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder evenmin in het onderhavige geval op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb heeft kunnen afwijken van voormeld beleid en van het daarin vastgestelde maximum wvo van 5.000 m2 voor DHZ-zaken, waartoe zij als volgt overweegt.
Ingevolge artikel 4:84 van Pro de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Volgens vaste jurisprudentie dient het bij bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb te gaan om omstandigheden waarmee bij de totstandkoming van het beleid geen rekening is gehouden en welke daarin derhalve niet zijn verdisconteerd. In het beleid is de beoogde uitbreiding van de Hornbach echter (uitdrukkelijk) wel verdisconteerd, hetgeen blijkt uit het besluit van de gemeenteraad van 28 februari 2008, alsmede uit het onderzoeksrapport ‘Sittard-Geleen Hornbach Effecten van uitbreiding op de aanbodstructuur’ van 21 januari 2008. Weliswaar betrof het toen een eerder verzoek om uitbreiding, doch dit heeft onverminderd geleid tot handhaving van het beleid en het daarin opgenomen maximum van 5.000 m2 wvo. Voornoemd beleid is voorts nadien bevestigd door de gemeenteraad bij besluit van 16 juli 2009. Uit de voorbereidingsbesluiten Tuinboulevard van 1 oktober 2009 en 10 februari 2011 van de gemeenteraad blijkt bovendien dat deze zijn genomen om ontwikkelingen die niet binnen de vastgestelde retailstructuurvisie passen te voorkomen. Gelet hierop is hetgeen verweerder heeft aangevoerd omtrent de vraag of bij vestiging van een DHZ-zaak van 5.000 m2 of meer sprake is van duurzame ontwrichting – wat daar ook van zij – dan ook niet relevant en kan daarin geen bijzondere omstandigheid worden gevonden om van de beleidsregels af te wijken.
Uit het vorenstaande volgt dat het projectbesluit in strijd is met het beleid als neergelegd in de retailstructuurvisie, zodat ook deze beroepsgrond slaagt. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt bovendien evenmin dat verweerder het advies van de retailadviescommissie actief heeft betrokken in de besluitvorming. Het enkele feit dat voornoemde commissie in haar brieven van 25 februari 2010 en 28 april 2010 het beleid als uitgangspunt heeft genomen, maakt niet dat verweerder zonder nadere motivering deze adviezen ter zijde kon schuiven.
De rechtbank overweegt voorts als volgt ter zake het betoog van eisers dat het projectbesluit in strijd is met het parkeerbeleid, alsmede met de parkeernorm genoemd in de publicatie van het CROW.
Verweerder heeft in het projectbesluit gesteld dat de parkeernorm van 7 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo in het gemeentelijk parkeerbeleid sterk afwijkt van de norm van 2,2 tot 2,7 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo voor grootschalige detailhandel in de publicatie ‘Parkeerkencijfers - Basis voor parkeernormering’ van het CROW. Van het laatste dient aldus verweerder te worden uitgegaan, te meer nu het nieuwe, op 15 maart 2012 vastgestelde, gemeentelijke parkeerbeleid bij bouwmarkten ook van deze norm uitgaat. De rechtbank overweegt dat – zoals door eisers met juistheid is gesteld – uit voornoemde publicatie echter blijkt dat bij ‘grootschalige detailhandel’ een parkeernorm van 6,5 tot 8,5 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo wordt gehanteerd. Het door verweerder genoemde parkeernorm van 2,2 tot 2,7 parkeerplaatsen per 100m2 bvo heeft betrekking op (standaard) bouwmarkten of tuincentra.
Naar dezerzijds oordeel heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom in dit geval laatstgenoemde parkeernorm volstaat. Verweerder heeft dienaangaande gesteld dat de lagere norm wordt toegepast doordat sprake is van een lagere bezoekfrequentie dan bij grootschalige detailhandel het geval is. In dat kader overweegt de rechtbank dat blijkens de publicatie van het CROW onder ‘grootschalige detailhandel’ evenwel bovenregionale winkelformules worden verstaan, die vanwege de aard en omvang van het assortiment een groot oppervlak nodig hebben en die gelegen zijn op perifere locaties, bijvoorbeeld outlet centra, grote tuincentra, woninginrichting en meubels. In het projectbesluit heeft verweerder overwogen dat de Hornbach een bouwmarkt introduceert van een omvang die momenteel in de regio nog niet te vinden is, waardoor het aanbod in de regio completer en de aantrekkingskracht van de regio groter wordt. Voorts heeft verweerder gesteld dat de Hornbach door haar omvangrijke aanbod en drive-in een grote aantrekkingskracht zal hebben op de zakelijke markt en dat verwacht mag worden dat zij een groter deel van haar omzet zal genereren via de zakelijke markt dan andere bouwmarkten. Gelet op het voorgaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in het projectbesluit onvoldoende gemotiveerd waarom in het onderhavige geval desondanks dient te worden uitgegaan van de parkeernorm die bij een (standaard) bouwmarkt of tuincentrum wordt gehanteerd en niet van grootschalige detailhandel. Deze beroepsgrond slaagt aldus eveneens.
Reeds gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, zijn de beroepen gegrond te achten. De overige door eisers aangevoerde beroepsgronden behoeven derhalve geen bespreking meer. De bestreden besluiten dienen te worden vernietigd. Verweerder dient met inachtneming van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen.
Nu de beroepen gegrond worden verklaard, acht de rechtbank termen aanwezig om verweerder overeenkomstig het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de door eisers in verband met de onderhavige procedure redelijkerwijs gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op de voet van de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb) vastgesteld op het in rubriek 3 vermelde bedrag, waarbij voor de in aanmerking te brengen proceshandelingen van de gemachtigde van eisers twee punten zijn toegekend (voor het indienen van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting) en het gewicht van de zaak is bepaald op zwaar (wegingsfactor 1,5). Van andere ingevolge het Bpb voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
Ter voorlichting van eisers merkt de rechtbank op dat de gegrondverklaring van de beroepen en de vernietiging van de bestreden besluiten niet betekent dat eisers op alle onderdelen gelijk hebben gekregen. Uit het voorafgaande blijkt dat de rechtbank bepaalde beroepsgronden ondubbelzinnig heeft verworpen. Indien eisers zich niet kunnen verenigen met de verwerping van deze beroepsgronden en willen voorkomen dat dit oordeel van de rechtbank in rechte komt vast te staan zullen zij, ondanks de gegrondverklaring van het beroep, tegen deze uitspraak tijdig hoger beroep moeten instellen.
Beslist wordt als volgt.
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat verweerder nieuwe besluiten neemt, met inachtneming van het gestelde in deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedures bij de rechtbank, aan de zijde van eisers begroot op € 1.311,- (wegens kosten van rechtsbijstand), te vergoeden door verweerder aan eisers;
- bepaalt dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 310,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.H.S. Ayre, voorzitter, en mrs. R.M.M. Kleijkers en M.A. Teeuwissen, leden, in aanwezigheid van mr. D.H.J. Laeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 oktober 2012.
w.g. D. Laeven w.g. S. Ayre
Voor eensluidend afschrift:
de griffier:
Afschrift verzonden aan partijen op: 10 oktober 2012
Tegen deze uitspraak staat het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA ’s-Gravenhage. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Indien hoger beroep is ingesteld kan de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.