Uitspraak
201008801/1/R3.
Datum uitspraak: 23 maart 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante] en andere, alle gevestigd te [plaats],
en
de raad van de gemeente Zwolle,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 juni 2010, no. EC1004-0044, heeft de raad het bestemmingsplan "Holtenbroek" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellante] en andere bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 september 2010, beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 februari 2011, waar [appellante] en andere, vertegenwoordigd door mr. E. van der Hoeven, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.J. Lapré en E.H. Horsman-van Gelder, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor de wijk Holtenbroek, waarin onder andere de Trapjesbuurt is gelegen.
2.2. Ter zitting hebben [appellante] en andere het beroep voor zover gericht tegen artikel 29 van Pro de planregels ingetrokken.
2.3. [appellante] en andere betogen dat de raad ten onrechte stelt dat de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) van toepassing is nu in de plantoelichting staat dat de Trapjesbuurt al een globale woonbestemming had en het voorliggende plan dus niet is vereist voor de verwezenlijking van woningbouw. Daarnaast is volgens [appellante] en andere een bestemmingsplan dat naast andere zaken ook voorziet in de ontwikkeling van meer dan twintig woningen geen besluit als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, onder a, van de Chw.
2.3.1. Uit artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met bijlage I, onderdeel 3, onder 3.1, van de Chw volgt, voor zover van belang, dat afdeling 2 van die wet van toepassing is op besluiten die vereist zijn voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de bouw van meer dan twintig woningen in een aaneengesloten gebied of de herstructurering van woon- en werkgebieden.
Het plan voorziet in herstructurering van en nieuwbouw in de Trapjesbuurt, waarbij na grootschalige sloop 322 woningen worden teruggebouwd. In het voorheen geldende bestemmingsplan was weliswaar voorzien in woningbouw, maar uit de plankaart en de daarbij behorende voorschriften volgt dat woningbouw zoals thans bij het plan voorzien daarbij niet mogelijk was. Gelet hierop is de totstandkoming van het plan vereist voor de herstructurering van het woongebied. Daarbij is niet van belang of het plan ook andere ontwikkelingen mogelijk maakt. De Chw is derhalve van toepassing op het plan.
2.4. [appellante] en andere, eigenaren/exploitanten van onder meer een scheepswerf op de gronden op het industrieterrein behorende bij het perceel Industrieweg 31, betogen dat het plan ten onrechte geen woningbouw mogelijk maakt op hun gronden. In dit verband wensen zij dat een wijzigingsbevoegdheid voor woningbouw in het plan wordt opgenomen. Daarnaast betogen [appellante] en andere dat het plan ten onrechte de ontwikkeling van kantoren op hun gronden niet mogelijk maakt. Daartoe voeren zij aan dat in het naastliggende onderwijscomplex reeds kantoren aanwezig zijn; het toestaan van kantoren op hun gronden zou hiervan een logische voortzetting zijn.
2.4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de ontwikkeling van woningen en kantoren op de gronden van [appellante] en andere niet haalbaar is. Volgens de raad verzet de feitelijke situatie zich ertegen nu de gronden van [appellante] en andere binnen het gezoneerde industrieterrein Voorst liggen. Bovendien is ten aanzien van kantoren een ruimtelijke programmering opgesteld, waarbij is voorzien dat kantoren geconcentreerd worden op bepaalde locaties. De gronden van [appellante] en andere passen volgens de raad niet in het ruimtelijk beeld.
2.4.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich, gegeven de omstandigheid dat de gronden van [appellante] en andere binnen het bestaande gezoneerde industrieterrein Voorst liggen, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de ontwikkeling van woningen en kantoren op de betreffende gronden niet wenselijk is. Daarbij is in aanmerking genomen dat ter zitting is vast komen te staan dat op een afstand van ongeveer 300 m van de gronden van [appellante] en andere een zogenoemd categorie 5.2 bedrijf is gevestigd. Volgens de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure) moet bij een dergelijk bedrijf een afstand van 700 m worden aangehouden tot geluidgevoelige objecten. Ook de wens van de raad om kantoren te concentreren op andere, daarvoor in de ogen van de raad geschiktere locaties, is niet onredelijk te achten. Het betoog van [appellante] en andere faalt.
2.5. [appellante] en andere hebben voorts bezwaren tegen de nadere eisen die mogen worden gesteld aan de plaats en de afmeting van bebouwing op basis van artikel 7.3 van de planregels. In dit verband voeren zij aan dat er stedenbouwkundig geen reden voor is, nu bouwwerken slechts binnen een beperkt bouwvlak kunnen worden gerealiseerd. Bovendien zijn de eisen die daaraan worden gesteld onduidelijk, aldus [appellante] en andere. Daarnaast betogen zij dat er ten onrechte voorwaarden worden gesteld aan de in de planregels vervatte ontheffingsregeling van bouw- en gebruiksregels. De meeste van deze voorwaarden zijn volgens hen onduidelijk en overbodig.
2.5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de regeling van het stellen van nadere eisen de mogelijkheid biedt om in concrete situaties sturend op te treden, indien dat om planologische redenen noodzakelijk is. Voorts stelt de raad dat het vanuit stedenbouwkundig oogpunt juist gewenst is om regels te stellen aan de plaats en de afmeting van bijgebouwen bij bedrijfswoningen. Hierdoor wordt de ondergeschiktheid van de bijgebouwen aan de bedrijfswoning gewaarborgd.
De raad stelt zich voorts op het standpunt dat de bouw- en gebruiksregels de ruimtelijke kwaliteit vastleggen in het plan. De voorwaarden voor ontheffingverlening dienen ertoe om de ruimtelijke kwaliteit in het plan te waarborgen.
2.5.2. Ten aanzien van de regeling van het stellen van nadere eisen is de Afdeling niet gebleken dat deze onvoldoende duidelijk is. De in artikel 7.3 neergelegde regeling dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is nadere eisen te stellen aan de plaats en afmetingen van bebouwing is gegeven in aansluiting op het op de verbeelding aangebrachte bouwvlak en beoogt aansluiting op onder meer het daarbinnen aangebrachte bebouwingspercentage. Met betrekking tot de voorwaarden voor ontheffingverlening van bouw- en gebruiksregels is de Afdeling van oordeel dat voor afwijking van de vastgelegde bouw- en gebruiksmogelijkheden een nadere afweging wordt gemaakt. Daarbij wordt het belang van de bestaande, ruimtelijke kwaliteit afgewogen tegen het belang van degene die een ontheffing aanvraagt. Dat hiervoor getoetst wordt aan een aantal daarmee samenhangende voorwaarden, is naar het oordeel van de Afdeling niet onredelijk. Anders dan [appellante] en andere stellen, is niet gebleken dat de voorwaarden overbodig zijn. Evenmin hebben zij aannemelijk gemaakt dat de voorwaarden onduidelijk zijn.
Gelet hierop, alsmede in aanmerking genomen dat [appellante] en andere niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij hierdoor onevenredig in hun belangen worden geschaad, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid de regeling van het stellen van nadere eisen en de ontheffingsvoorwaarden voor bouw- en gebruiksmogelijkheden kunnen opnemen in het plan.
2.6. [appellante] en andere betogen voorts dat detailhandel op de gronden bestemd voor "Bedrijfsdoeleinden (B)" ten onrechte afhankelijk wordt gesteld van een ontheffing. In dit verband stellen zij dat op hun gronden reeds jaren detailhandel plaatsvindt. Voorts zijn zij het niet eens met de definitie van 'productiegebonden detailhandel' nu het bijvoorbeeld bij watersportactiviteiten niet gaat om producten die binnen een productieproces worden gebruikt.
2.6.1. De raad stelt dat als beleidsuitgangspunt geldt dat op het bedrijventerrein alleen detailhandel is toegestaan waar dit op grond van het plan mogelijk is en verder alleen in de daartoe aangewezen winkelgebieden, waartoe het onderhavige terrein niet behoort. In het voorheen geldende bestemmingsplan bestond ten aanzien van detailhandel geen ontheffingsmogelijkheid. In het voorliggende plan is een ontheffingsmogelijkheid opgenomen voor ter plekke geproduceerde producten, mits wordt voldaan aan de gestelde voorwaarden.
2.6.2. De Afdeling stelt voorop dat de in het plan neergelegde regeling ten aanzien van detailhandel een verruiming inhoudt ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan. In dat plan werden bedrijven uitgesloten die zich uitsluitend of in hoofdzaak richtten op de verkoop van goederen of waren en detail. Dat de raad slechts zeer beperkte detailhandel wenst toe te staan op het betrokken bedrijventerrein is, gelet op het daaraan ten grondslag liggende beleid, niet onredelijk te achten. In hetgeen [appellante] en andere hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid tot deze ontheffingsregeling heeft kunnen komen.
2.7. [appellante] en andere betogen verder dat het plan ten onrechte de nieuwe ontwikkeling van categorie 3.2 bedrijven en hoger niet mogelijk maakt. In dit verband voeren zij aan dat met het oog op de verhuurbaarheid van de aanwezige opstallen, op hun gronden ook activiteiten uit categorie 3.2 mogelijk zouden moeten zijn. Volgens [appellante] en andere zijn er geen belemmeringen om categorie 3.2-bedrijven toe te staan nu de dichtstbijzijnde woning op een afstand van 100 m ligt. Hetzelfde geldt voor het onderwijscomplex dat op een kortere afstand ligt, nu ten tijde van de vestiging daarvan nog wel bedrijven uit categorie 3.2 en hoger waren toegestaan en dit kennelijk niet als een belemmering werd gezien.
[appellante] en andere betogen verder dat in het plan ten onrechte bedrijven met een verkeersaantrekkende werking zijn uitgezonderd van de lijst van ter plaatse toegelaten bedrijven. De hoeveelheid vrachtverkeer is volgens hen gering nu het industrieterrein aan de Industrieweg een beperkte omvang heeft.
[appellante] en andere betogen voorts dat de staat van bedrijfsactiviteiten niet conform de algemeen geaccepteerde lijst van de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure) is. In dit verband voeren zij aan dat naast bedrijfsactiviteiten ten onrechte opslagen en installaties zijn toegevoegd aan de lijst.
2.7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de beperking van bedrijfscategorieën noodzakelijk is, nu het industrieterrein aan de Industrieweg onderdeel uitmaakt van het gezoneerde industrieterrein Voorst, waarbij de omliggende geluidgevoelige bebouwing in de vorm van woningen en een onderwijscomplex dienen te worden beschermd tegen een te hoge geluidbelasting.
De raad stelt zich voorts op het standpunt dat binnen de bedrijfscategorieën 1, 2 en 3.1 bedrijven met een grote verkeersaantrekkende werking zijn uitgesloten door deze niet op te nemen in de bij het plan behorende staat van toegelaten bedrijfsactiviteiten. In dit verband stelt de raad dat de Industrieweg is aangewezen als hoofdfietsroute. Tevens is de infrastructuur rond het terrein van [appellante] en andere, onder meer door de rijbaanbreedte, ongeschikt om veel vrachtverkeer af te wikkelen.
De raad stelt verder dat een specificatie is gemaakt van opslagen en installaties om zo dergelijke activiteiten uit te kunnen zonderen die in een hogere categorie zijn ingedeeld dan de bedrijfsactiviteit waarvan ze deel uitmaken.
2.7.2. Gegeven de ter plaatse aanwezige geluidgevoelige bebouwing acht de Afdeling de wens van de raad om de komst van nieuwe, meer geluidoverlast veroorzakende, bedrijfsactiviteiten tegen te gaan niet onredelijk. Dat dit in het verleden wel mogelijk was, doet er niet af aan dat de raad in het kader van een goede ruimtelijke ordening rekening heeft te houden met de thans bestaande situatie.
Gelet op hetgeen de raad heeft gesteld ten aanzien van de verkeersstructuur ter plaatse, is de Afdeling verder van oordeel dat de raad in redelijkheid bepaalde bedrijfscategorieën met een sterke verkeersaantrekkende werking heeft uitgesloten. Daarbij is mede in aanmerking genomen dat, zoals ter zitting naar voren is gekomen, ter plaatse van het dichtbij gelegen onderwijscomplex oversteekbewegingen van studenten plaatsvinden.
Ten aanzien van het betoog dat ten onrechte opslagen en installaties zijn toegevoegd, overweegt de Afdeling dat de lijst uit de VNG-brochure slechts een indicatieve betekenis heeft. Het standpunt van de raad dat aanvulling op de lijst gewenst is om mogelijke opslagen en installaties die in een hogere categorie zijn ingedeeld dan de bedrijfsactiviteiten waarvan ze deel uitmaken uit te zonderen, is niet onredelijk te achten. [appellante] en andere hebben geen argumenten aangevoerd op grond waarvan de Afdeling tot een ander oordeel had moeten komen.
2.8. Voorts betogen [appellante] en andere dat de bestaande scheepswerf en de sportieve dagrecreatie ten onrechte niet als zodanig zijn bestemd. De uitzondering op het gebruiksverbod is volgens hen niet voldoende nu bouwen daar niet onder valt.
Daarnaast hebben zij bezwaren tegen artikel 7.2.4, onder a en c, van de planregels. Zij voeren aan dat de daarin vastgelegde regeling voor erf- en terreinafscheidingen de bestaande situatie op hun gronden miskent. In dit verband betogen zij dat de aanwezige erf- en terreinafscheidingen hoger zijn dan 1 m. Bovendien liggen de voorzijden van de bedrijfspanden niet aan de Industrieweg. [appellante] en andere voeren verder aan dat de regeling niet doelmatig is nu een bedrijfsterrein moet kunnen worden afgesloten met een hek van ten minste 2 m.
Ook betogen zij dat de maximale bouwhoogte 10 m is, terwijl de op hun gronden aanwezige scheepskraan een giekhoogte heeft van 40 m.
2.8.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het gebruik van de desbetreffende gronden onder een zwaardere bedrijfscategorie dan 3.1 valt en daarom in het plan is opgenomen als toegestaan afwijkend gebruik. Volgens de raad biedt dit voldoende rechtszekerheid voor de mogelijkheden van het gebruik van de bouwwerken en de gronden.
De raad stelt zich voorts op het standpunt dat erf- en terreinafscheidingen van 2 m hoog niet zonder meer op een perceel mogelijk moeten zijn. In dit verband betoogt de raad dat de kwaliteit aan de voorzijde van de bedrijfspanden op het industrieterrein moet worden gewaarborgd vanwege de aanwezigheid van woningen en de ligging aan de hoofdfietsroute. Voorts stelt de raad dat, waar op de gronden van [appellante] en andere meerdere hoofdgebouwen in verschillende posities ten opzichte van de weg aanwezig zijn, de ontsluiting van Industrieweg 31 als hoofdtoegang wordt genomen. In dat opzicht maakt het volgens de raad niet uit dat er meerdere hoofdgebouwen zijn gevestigd waarbij de hoofdtoegang van de gebouwen zich in verschillende posities bevinden ten opzichte van de weg.
Ten slotte stelt de raad dat een maximaal toegestane bouwhoogte van 10 m, en met ontheffing 12 m, stedenbouwkundig aanvaardbaar is voor een Zwols binnenstedelijk havengerelateerd bedrijf. Een bouwwerk geen gebouw zijnde met een bouwhoogte van meer dan 10 m moet zorgvuldig worden ingepast en vereist maatwerk. Om die reden is een algemene maximale bouwhoogte voor bouwwerken geen gebouwen zijnde van 40 m niet gewenst.
2.8.2. In het voorheen geldende bestemmingsplan "Holtenbroek" was aan de gronden van [appellante] en andere de bestemming "Bedrijfsdoeleinden B" toegekend, binnen welke bestemmingsregeling de ter plaatse aanwezige scheepswerf, skihal, timmerloods, voorzieningen voor watersportactiviteiten, machinefabriek en bankwerkerij pasten.
2.8.3. In het voorliggende plan hebben de gronden eveneens de bestemming "Bedrijfsdoeleinden B" gekregen.
Ingevolge artikel 7.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor bedrijfsdoeleinden aangewezen gronden bestemd voor gebouwen ten behoeve van bedrijven die zijn aangeduid als toelaatbaar in de staat van bedrijfsactiviteiten voor bedrijventerreinen, welke als een bijlage bij de regels is opgenomen, met uitzondering van zelfstandige kantoren.
Ingevolge artikel 7.5, aanhef en onder a, van de planregels wordt tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, zoals bedoeld in artikel 7.10, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, in ieder geval gerekend het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van andere bedrijven dan de bedrijven die zijn aangeduid als toelaatbaar in de staat van bedrijfsactiviteiten voor bedrijfsterreinen, welke als bijlage bij de regels is opgenomen, tenzij het bedrijfsperceel of een gedeelte ervan is voorzien van de aanduiding "afwijkend gebruik toegestaan" in welk geval het gebruik is toegestaan voor:
1. een scheepswerf;
2. een meststoffenhandel;
3. sportieve dagrecreatie;
voor zover dit gebruik in de bij de in een bijlage van deze regels opgenomen "lijst van afwijkend gebruik" voor het bedrijfsperceel is aangegeven.
2.8.4. Ingevolge artikel 7.2.4, aanhef en onder a, van de planregels geldt voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde op de gronden bestemd voor "Bedrijfsdoeleinden (B)" dat de bouwhoogte van erf- en terreinafscheidingen niet meer dan 1 m mag bedragen, maar de bouwhoogte van erf- en terreinafscheidingen niet meer dan 2 m mag bedragen indien, voor zover hier van belang, gebouwd wordt op een afstand van meer dan 1 m achter de naar de weg toegekeerde gevel(s) van het hoofdgebouw of het verlengde daarvan. In artikel 32.2 is een ontheffingsregeling van deze beperking neergelegd.
Ingevolge artikel 7.2.4, onder c, mag de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, die niet genoemd zijn onder a en b niet meer bedragen dan 10 m. Op grond van de planregels is ontheffing mogelijk tot 12 m.
2.8.5. Niet in geschil is dat de door [appellante] en andere bedoelde activiteiten niet voorkomen op de bij het plan behorende staat van bedrijfsactiviteiten. Op de verbeelding is ter plaatse van de gronden van [appellante] en andere de aanduiding "afwijkend gebruik toegestaan" als bedoeld in artikel 7.5, aanhef en onder a, aangebracht waarbij in de bijlage als ter plaatse toegelaten activiteiten zijn aangewezen de scheepswerf en de sportieve dagrecreatie. Hoewel de raad ter zitting heeft verklaard dat op de gronden waar afwijkend gebruik is toegestaan tevens de bouwregels van toepassing zijn, is de Afdeling van oordeel dat dit niet volgt uit de tekst van de planregels. De aanduiding "afwijkend gebruik toegestaan" heeft, zo volgt uit de tekst van de bepaling, slechts gevolgen voor de mogelijkheid tot gebruik van de gronden en gebouwen. Het plan staat derhalve in de weg aan de totstandkoming van elk als gebouw aan te merken bouwwerk ten behoeve van de ter plaatse bestaande bedrijfsactiviteiten.
De Afdeling stelt verder vast dat er ter plaatse sprake is van een overschrijding van de toegestane bouwhoogte van erf- en terreinafscheidingen en de bouwhoogte van bouwwerken. Door de bouwhoogte van erf- en terreinafscheidingen afhankelijk te stellen van een ontheffing van burgemeester en wethouders heeft de raad de bestaande, feitelijke situatie ter plaatse van de gronden van [appellante] en andere miskend. Voorts heeft de raad geen rekening gehouden met de bestaande, feitelijke situatie voor wat betreft de scheepskraan die een giekhoogte heeft van 40 m. Zowel de erf- en terreinafscheidingen als de scheepskraan zijn hierdoor ten onrechte niet als zodanig bestemd.
2.8.6. Ten slotte hebben [appellante] en andere in het beroepschrift nog verwezen naar de inhoud van de zienswijze.
In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellante] en anderen hebben geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit in zoverre onjuist zou zijn. In zo verre faalt het betoog van [appellante] en andere.
2.8.7. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 2.8.5 is de conclusie dat de raad bij de vaststelling van het plan ten onrechte onvoldoende rekening heeft gehouden met de bestaande situatie ter plaatse van het perceel Industrieweg 31. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden B" en de aanduiding "afwijkend gebruik toegestaan" voor het perceel Industrieweg 31 niet is vastgesteld met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
2.9. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellante] en andere gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Zwolle van 14 juni 2010 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Holtenbroek" voor zover dat besluit betrekking heeft op het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden B" en de aanduiding "afwijkend gebruik toegestaan" voor het perceel Industrieweg 31;
III. veroordeelt de raad van de gemeente Zwolle tot vergoeding van bij [appellante] en andere in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 918,00 (zegge: negenhonderdachtien euro), waarvan € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
IV. gelast dat de raad van de gemeente Zwolle aan [appellante] en andere het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderachtennegentig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, ambtenaar van staat.
w.g. Van Sloten w.g. Matulewicz
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2011
45-662.