Uitspraak
RECHTBANK MIDDELBURG
sector bestuursrecht
enkelvoudige kamer
____________________________________________________
UITSPRAAK
____________________________________________________
Reg.nr.: Awb 05/149
Inzake: [Eiseres], gevestigd te [vestigingsplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. M. van der Bent, advocaat te Middelburg,
tegen: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), verweerder.
I. Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen een op bezwaar genomen besluit van 19 januari 2005 van verweerder (het bestreden besluit).
Het beroep is op 29 november 2005 behandeld ter zitting. Eiseres is daar vertegenwoordigd door haar gemachtigde en J.S. Dingemanse. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. K. de Jonge en de heren Kouwenhove en Van den Bos.
II. Overwegingen
1. Bij besluiten van 10 november 1999 en 20 december 1999 heeft verweerder aan eiseres vergunning geweigerd voor het uitzaaien van mosselen en oesters, afkomstig uit Wexford Harbour (Ierse Zee), voor het jaar 2000.
Verweerder heeft de bezwaren van eiseres tegen dit besluit bij besluit op bezwaar van 21 juni 2000 ongegrond verklaard.
Het hiertegen gerichte beroep is door de rechtbank op 9 oktober 2001 ongegrond verklaard.
De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft het hoger beroep op 26 februari 2003 (200105644/1) gegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank van 9 oktober 2001 en het besluit op bezwaar van 21 juni 2000 vernietigd.
Verweerder heeft vervolgens op 9 april 2003 een nieuw besluit op bezwaar genomen, waarbij het bezwaar van eiseres gegrond is verklaard. Verweerder verleent echter geen vergunning omdat het jaar 2000 reeds is gepasseerd en vergunningverlening daardoor niet meer zinvol is.
2. Bij besluit van 14 september 2001 heeft verweerder aan eiseres vergunning geweigerd voor het uitzaaien van mosselen en oesters, afkomstig uit Wexford Harbour (Ierse Zee), voor het jaar 2001.
Verweerder heeft het hiertegen gerichte bezwaar bij besluit van 11 september 2002 ongegrond verklaard.
Op 9 april 2003 neemt verweerder een nieuw besluit op bezwaar omdat de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2003 hem daartoe, volgens eigen zeggen, noopt. Verweerder ziet geen reden de gevraagde vergunning niet te verlenen, maar omdat het jaar 2001 inmiddels is gepasseerd ziet verweerder geen reden tot verlening over te gaan.
3. Bij besluit van 16 juli 2002 heeft verweerder aan eiseres vergunning geweigerd voor het uitzaaien van mosselen en oesters, afkomstig uit Wexford Harbour (Ierse Zee), voor het jaar 2002.
Het daartegen gerichte bezwaar wordt bij besluit van 11 november 2002 ongegrond verklaard.
Op 16 april 2003 neemt verweerder een nieuw besluit op bezwaar omdat de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2003 hem daartoe, volgens eigen zeggen, noopt. Verweerder ziet geen reden de gevraagde vergunning niet te verlenen, maar omdat het jaar 2002 inmiddels is gepasseerd ziet verweerder geen reden tot verlening over te gaan.
4. Eiseres heeft tegen (onder meer) de besluiten op bezwaar van 9 april 2003, 11 september 2002 en 11 november 2002 beroep ingesteld bij de rechtbank.
De rechtbank heeft met toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb, in die procedure het beroep mede beschouwd als te zijn gericht tegen de besluiten op bezwaar van 9 april 2003 en 16 april 2003.
Verweerder heeft in die procedure aangevoerd dat hij de vergunningen op grond van het destijds vigerende beleid voor het uitzaaien van schelpdieren uit Wexford Harbour heeft kunnen weigeren. Slechts in verband met een nieuw feit - gelet op de conclusies van het rapport van het Expertisecentrum LNV van april 2003 kan de Ierse Zee tot boreaal gebied worden gerekend - heeft verweerder zijn standpunt gewijzigd en geen reden meer gezien een uitzaaivergunning voor schelpdieren uit Wexford Harbour in de Oosterschelde te weigeren voor de jaren 2000, 2001 en 2002.
De rechtbank heeft in haar uitspraak van 8 januari 2004 geoordeeld dat gezien dit (gewijzigde) standpunt van verweerder, waarbij de bezwaren van eiseres alsnog gegrond zijn verklaard onder herroeping van de daaraan voorafgaande besluitvorming, eiseres enig procesbelang bij een uitspraak ontbeert.
5. De Afdeling heeft in zijn uitspraak van 8 december 2004 (200401387/1) geoordeeld dat eiseres nog wel een processueel belang heeft bij een oordeel over de (on)rechtmatigheid van de aanvankelijke weigering van de vergunningen over de jaren 2000 tot en met 2002 in verband met een eventuele schadevergoedingsprocedure voor de civiele rechter.
Volgens de Afdeling kan uit de stukken noch uit het verhandelde ter zitting worden opgemaakt dat verweerder de onrechtmatigheid van de aanvankelijke weigeringen heeft erkend.
De Afdeling heeft het hoger beroep gegrond verklaard en de besluiten op bezwaar van 11 september 2002, 11 november 2002, 9 april 2003 en 16 april 2003 vernietigd.
De Afdeling heeft in zijn uitspraak onder meer het volgende overwogen:
'Vooropgesteld wordt dat de beslissingen op bezwaar van 11 september 2002 en 11 november 2002 om dezelfde redenen als die, welke hebben geleid tot de vernietiging van de beslissing op bezwaar van 21 juni 2000 bij de uitspraak van de Afdeling in zaakno. 200105644/1 niet in stand kunnen blijven.
Ten aanzien van de beslissing op bezwaar van 9 april 2003 staat vast dat verweerder daarbij ten onrechte geen uitvoering heeft gegeven aan hetgeen de Afdeling hem in bovenvermelde uitspraak heeft opgedragen. Door op het bezwaar te beslissen op basis van het met ingang van april 2003 door hem gevoerde beleid, is verweerder ten onrechte niet toegekomen aan de vraag of de aanvraag van eiseres om verlening van een uitzaaivergunning voor het jaar 2000 niet al van meet af aan - genoemde Afdelingsuitspraak in aanmerking genomen - had moeten worden ingewilligd. Derhalve ontbreekt een wezenlijk deel van de voor de beslissing op bezwaar benodigde draagkrachtige motivering, zodat die beslissing wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking komt.
De ambtshalve genomen besluiten van 9 april 2003 en 16 april 2003, waartegen de beroepen van eiseres op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede waren gericht, kunnen gelet op het hiervoor overwogene evenmin in stand blijven.'
6. Met het bestreden besluit heeft verweerder wederom beslist op de bezwaren van eiseres. Verweerder heeft de bezwaren gegrond verklaard en de eerdere weigeringen om vergunning te verlenen herroepen. Omdat de jaren 2000 tot en met 2002 gepasseerd zijn en op basis van nieuwe aanvragen vergunningen zijn verleend, acht verweerder het niet zinvol alsnog vergunning te verlenen.
Verweerder voert daarbij aan dat de reden voor het eisen van een vergunning, op grond van artikel 9 van Pro de Beschikking visserij, visserijzone, zeegebied en kustwateren (hierna: de Beschikking), voor het uitzaaien van schelpdieren afkomstig uit ander water is gelegen in het risico dat met het uitzaaien van die schelpdieren ook andere diersoorten en organismen die van nature niet in het water van bestemming voorkomen, worden uitgezet. Het doel is het voorkomen van schade aan de gehele biodiversiteit. Artikel 9 van Pro de Beschikking beoogt dus de bescherming van het leven van die dieren en toepassing van dit artikel kan daardoor op grond van artikel 30 van Pro het EG-Verdrag gerechtvaardigd zijn.
Verweerder acht zich op grond van artikel 22 van Pro de Habitatrichtlijn gehouden het vergunningenstelsel van artikel 9 van Pro de Beschikking toe te passen. Nederland heeft de Habitatrichtlijn geïmplementeerd via een bepaling in de Flora- en Faunawet, waarbij is bepaald dat het verbod van uitzetten van dieren niet geldt voor vissen waarop de Visserijwet 1963 van toepassing is, zodat artikel 9 van Pro de Beschikking toegevoegde waarde heeft.
Voorts zou het niet langer handhaven van het huidige systeem, dat vergunning vergt voor het uitzaaien van mosselen en oesters, op gespannen voet staan met de verplichtingen op grond van het Verdrag inzake biologische diversiteit. Wetenschappelijke zekerheid dat met het uitzaaien van schelpdieren niet-inheemse diersoorten worden geïntroduceerd, die vervolgens schade toebrengen aan de biologische diversiteit bestaat nog niet. Het verlies van biodiversiteit is echter bij uitstek het terrein waarop het voorzorgsbeginsel van toepassing is. Als zodanig is dit beginsel ook opgenomen in de Preambule van dit verdrag. Omdat in dit geval een gefundeerd vermoeden bestaat dat de introductie van niet-inheemse soorten schadelijk kan zijn voor de wilde flora en fauna, noopt de toepassing van het voorzorgsbeginsel naar verweerders mening tot maatregelen.
Tot 26 september 2003 impliceerde het beleid dat geen vergunning werd verleend voor schelpdieren uit buiten-boreale gebieden, zoals de Ierse Zee. Verweerder acht dit beleid en de regelgeving op grond van de EG-regelgeving regelmatig. Het beleid was gebaseerd op destijds bekende informatie, waarbij de best beschikbare informatie was verwoord in de uitkomsten van de workshop in 1995, waarin was verwoord dat het risico hoog was bij het verzaaien van schelpdieren van buiten het niet-boreale gebied. Uit het rapport van het Expertisecentrum LNV van 2003 blijkt ook dat na verloop van tijd inzicht over de omvang van het boreaal gebied is gewijzigd en dat het gebied groter moet worden gezien.
Uit het deskundigenoordeel van juni 2004 blijkt dat het boreale gebied is te onderscheiden van de Ierse Zee en dat op die gronden import vanuit de Ierse Zee gereguleerd of verboden moet worden. Op grond hiervan meent verweerder dat het onderscheid tussen boreaal en niet-boreaal gebied door hem indertijd terecht is gemaakt en er geen sprake is van onrechtmatigheid van de indertijd genomen besluiten.
7. Eiseres kan zich hiermee niet verenigen en stelt dat de Afdeling heeft geoordeeld dat het uitzaaiverbod op grond van artikel 9 van Pro de Beschikking in strijd is met artikel 28 EG Pro-Verdrag en dat het motief waarmee dit verbod wordt gehandhaafd (het voorkomen van insleep van ongewenste organismen en de aantasting van het eco-systeem in de Oosterschelde) in beginsel kan vallen onder de rechtvaardigingsgronden van artikel 30 EG Pro-Verdrag, maar dat de argumenten die door verweerder worden aangedragen een beroep op de uitzondering van artikel 30 niet Pro kunnen rechtvaardigen.
Eiseres meent dat de belangen van natuurbescherming in dit geval niet tot handhaving van het verbod van artikel 9 van Pro de Beschikking kunnen noodzaken, omdat deze belangen al op een andere wijze worden gewaarborgd, namelijk door de Natuurbeschermingswet.
Maar zelfs al zou verweerder vergunning mogen verlangen, dan nog zal hij moeten onderbouwen waarom hij meent dat hij destijds terecht vergunning heeft geweigerd.
Eiseres betwist dat het beleid van verweerder was gebaseerd op de best beschikbare informatie, te weten een workshop uit 1995. De Afdeling heeft hierover geoordeeld dat dit volstrekt onvoldoende was en overwoog hiertoe dat nader onderzoek ten onrechte achterwege was gebleven, dat verweerder zich ten onrechte niet had verstaan met de Ierse autoriteiten en dat verweerder diende uit te leggen waarom het uitzaaien van Ierse schelpdieren wordt verboden, terwijl de tarra evenals het proceswater dat vrijkomt bij de verwerking van deze schelpdieren in de Oosterschelde mag worden geloosd. Verweerder gaat hierop in het bestreden besluit in het geheel niet in.
Overigens is het aan Krijn Verwijs BV in 1995 toegestaan mosselen uit de Ierse Zee uit te zaaien, vanwege het feit dat mosselen uit dit gebied al jaren in Nederland werden uitgezaaid.
Aan de uitspraak van de rechtbank van 9 oktober 2001, dat verweerder het boreaal gebied in redelijkheid heeft mogen begrenzen zoals hij heeft gedaan, komt geen betekenis toe nu deze uitspraak is vernietigd door de Afdeling. Bovendien heeft de rechtbank bij uitspraak van 8 januari 2004 geoordeeld dat de Ierse Zee vanaf 2001 tot boreaal gebied gerekend moet worden.
Aan het Deskundigenoordeel van juni 2004 kan geen betekenis toekomen ter rechtvaardiging van het standpunt van verweerder. Verweerder heeft zijn beleid in 2003 - naar aanleiding van een rapport van het Expertisecentrum LNV - aangepast in die zin dat ook vergunning wordt verleend voor schelpdieren uit de Ierse Zee. Dit beleid volgt verweerder tot de dag van vandaag. In het Deskundigenoordeel heeft verweerder geen aanleiding gezien zijn beleid wederom te wijzigen.
Het LNV-rapport uit 2003 is geen nieuw feit, maar bevat uitsluitend nieuwe informatie over feiten die zich ten tijde van de bestreden besluiten reeds voordeden.
In verschillende procedures (200304907/1, 200307979/1 en 200408182/1) heeft verweerder gesteld dat de ecologische structuur en soortensamenstelling van beide productiegebieden (Ierland en Engeland) zodanig overeenkomen dat niet behoeft te worden gevreesd voor risico's voor de natuurwaarden van de Oosterschelde.
Naar aanleiding van verweerders beroep op het Deskundigenoordeel overwoog de Voorzitter van de Afdeling in zijn uitspraak van 5 november 2004:
'De Voorzitter ziet op grond van de stukken, waaronder het Deskundigenoordeel Verplaatsingsproblematiek Schelpdieren van juni 2004 opgesteld door het Expertisecentrum LNV, en het verhandelde ter zitting geen aanleiding voor een ander oordeel. In hetgeen van de zijde van de Stichting Faunabescherming en de Vogelbescherming Nederland met de Zeeuwse Milieufederatie is aangevoerd, ziet de Voorzitter geen concrete aanknopingspunten voor de verwachting dat de vergunde activiteit significante nadelige gevolgen zal hebben voor de grote variatie aan milieutypen en grote diversiteit aan dieren- en plantensoorten in het als speciale beschermingszone als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn aangewezen gebied de Oosterschelde.'
Overigens kleven aan het Deskundigenoordeel dezelfde bezwaren als aan de workshop uit 1995: het rapport is slechts gebaseerd op een opinie welke tot stand is gekomen naar aanleiding van een gehouden internetforum.
Daarnaast blijkt de in het Deskundigenoordeel uitgedragen opinie onvolledig. Waarbij nog eens het feit komt dat het Deskundigenoordeel niet ingaat op het zwaarwegende feit dat er al decennia lang interactie plaatsheeft tussen de schelpdieren uit de Ierse, Engelse en Nederlandse wateren.
Voorts pleit het Deskundigenoordeel ook niet voor de enkele optie van een uitzaaiverbod; het Deskundigenoordeel noemt ook strengere/specifiekere regulatie. Behalve dat het Deskundigenoordeel onvoldoende is voor het weer aan banden leggen van het uitzaaien van schelpdieren uit de Ierse Zee, biedt dit rapport geen basis voor de stelling dat verweerder destijds terecht een onderscheid heeft gemaakt tussen boreaal en daarbuiten gelegen gebied.
Eiseres verzoekt de rechtbank zelf in de zaak te voorzien en te verklaren dat de herroepen besluiten onrechtmatig waren.
8. De rechtbank overweegt als volgt.
9. Verweerder heeft indertijd uitzaaivergunningen over de jaren 2000 tot en met 2002 voor het uitzaaien van schelpdieren uit de Ierse Zee (Wexford Harbour) in de Oosterschelde, geweigerd op grond van zijn beleid (de Beleidslijn verplaatsing schelpdieren uit 1997), dat was gebaseerd op het voorzorgsbeginsel en de resultaten van een workshop uit 1995, omdat
introductie van uitheemse diersoorten uit buiten-boreale gebieden risico's voor de inheemse diersoorten met zich kan brengen en de Ierse Zee ten tijde van de weigeringen van de uitzaaivergunningen door verweerder tot buiten-boreaal gebied werd gerekend.
10. De rechtbank leidt uit de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2003 (200105644/1) af dat de Afdeling het beleid/de Beleidslijn, om geen uitzaaivergunning te verlenen voor de Oosterschelde voor schelpdieren afkomstig uit buiten-boreale gebieden, in strijd achtte met het vrije verkeer van goederen. Hiervoor bestond volgens de Afdeling geen rechtvaardiging:
'De Afdeling is van oordeel dat de staatssecretaris met het beroep op de zeer algemeen geformuleerde belangen die met het verbod zouden worden gediend, en met het eveneens zeer algemeen geformuleerde beroep op het voorzorgbeginsel onvoldoende rekening heeft gehouden met voornoemde voorwaarden waaronder een dergelijke rechtvaardigingsgrond aanvaard zou kunnen worden. De staatssecretaris heeft ter zake geen resultaten kunnen overleggen, anders dan de conclusies van de eerder genoemde workshop. Nader onderzoek, hoewel geïndiceerd, is niet verricht. Ook heeft de staatssecretaris zich niet verstaan met de Ierse bevoegde autoriteiten over eventuele risico's bij de invoer van mosselen uit de Ierse Zee. Ook tijdens de zitting heeft de staatssecretaris geen nadere onderbouwing gegeven. De gegeven zeer algemene onderbouwing kan naar het oordeel van de Afdeling mede gezien ook de vergelijking die appellante heeft getrokken met de risico's van de stortingen van tarra dat mede afkomstig is van buiten-boreaal gebied en het ongezuiverd lozen van proceswater in de Oosterschelde, dan ook niet dienen als rechtvaardiging voor de door het verbod gehandhaafde belemmering van het vrije verkeer van goederen.'
11. Verweerder heeft aangevoerd dat geconcludeerd moet worden dat de begrenzing van het ecologisch als homogeen aan te merken gebied in de Beleidslijn en de daarop gebaseerde besluitvorming niet onrechtmatig was.
12. Naar het oordeel van de rechtbank is echter niet zozeer de vraag of verweerder het boreaal gebied juist heeft vastgesteld, maar of schelpdieren uit een niet-boreaal gebied - waartoe de Ierse Zee destijds werd gerekend -, welk als niet ecologisch homogeen dient te worden beschouwd, zodanige risico's met zich brengt dat dat een belemmering van het vrije verkeer van goederen (uitzaaiverbod in de Oosterschelde) rechtvaardigde.
13. Gelet op de hiervoor onder overweging 10 aangehaalde uitspraak acht de Afdeling daartoe een algemeen beroep op het voorzorgsbeginsel onvoldoende; verweerder had meer onderzoek moeten verrichten naar die risico's en niet kunnen volstaan met de resultaten van de workshop uit 1995.
Verweerder heeft derhalve zijn afwijzende beslissingen tot vergunningverlening niet mogen baseren op zijn beleid, inhoudende een uitzaaiverbod voor schelpdieren uit niet-boreale gebieden, omdat dat in strijd is met artikel 28 EG Pro-Verdrag.
14. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ook thans niet alsnog door nader onderzoek een rechtvaardiging voor deze handelsbeperking geboden (artikel 30 EG Pro-Verdrag). Het enige aan 'onderzoek' dat na de workshop uit 1995 is verricht is gedaan door het Expertisecentrum LNV in 2003 - en daaruit is nu juist gebleken dat de Ierse Zee wél tot boreaal gebied dient te worden gerekend - en verder is er het Deskundigenbericht uit 2004. Van dit laatste bericht kan naar het oordeel van de rechtbank worden gesteld dat daaraan dezelfde gebreken kleven als aan de resultaten van de workshop uit 1995. Daarnaast heeft dit Deskundigenbericht voor verweerder geen aanleiding gevormd om thans op grond daarvan uitzaaivergunningen te weigeren.
15. Gezien voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de besluiten om vergunningen over de jaren 2000 tot en met 2002 voor het uitzaaien van oesters en mosselen vanuit Wexford Harbour (Ierse Zee) in de Oosterschelde te weigeren (besluiten van 10 november 1999, 20 december 1999, 14 september 2001 en 16 juli 2002), onrechtmatig waren.
16. Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat zij reeds eerder, op 8 januari 2004, heeft geoordeeld dat, gelet op het rapport van LNV uit 2003, (zij het arbitrair) moet worden geoordeeld dat de Ierse Zee vanaf 2001 tot boreaal gebied moet worden gerekend.
17. Ook reeds hierdoor kan naar het oordeel van de rechtbank worden gesteld dat de besluiten tot weigering van een uitzaaivergunning over de jaren 2001 en 2002 onrechtmatig waren.
18. Nu verweerder zich in het bestreden besluit daaromtrent niet heeft uitgesproken is er sprake van een motiveringsgebrek. Het beroep van eiseres is daarom gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd vanwege strijd met het bepaalde in artikel 7:12 van Pro de Awb.
19. In het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 644,-, uitgaande van een zaak van gemiddelde zwaarte en van twee proceshandelingen.
III. Uitspraak
De Rechtbank Middelburg
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak, uiterlijk 12 weken na dagtekening van deze uitspraak onder verbeurte van een dwangsom van € 250 per dag dat verweerder in gebreke blijft;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 273 (tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt;
veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, aan de zijde van eiseres begroot op € 644,- (zeshonderdvierenveertig euro), te betalen door de Staat der Nederlanden aan eiseres.
Aldus gedaan en in het openbaar uitgesproken op
door mr. T. Damsteegt, in tegenwoordigheid van mr. H.D. Sebel, griffier.
Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen.
Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
Nota bene:
In deze uitspraak is het beroep (deels) gegrond verklaard en is het bestreden besluit vernietigd.
Als de rechtbank daarbij gronden van uw beroep uitdrukkelijk heeft verworpen en u wilt daarin niet berusten, moet daartegen binnen bovengenoemde termijn hoger beroep worden ingesteld.
Afschrift verzonden op: