Uitspraak
RECHTBANK MIDDELBURG
Sector bestuursrecht
AWB nummer: 08/298
uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
(naam) en (naam),
beiden wonende te Biervliet, gemeente Terneuzen,
eisers,
gemachtigde mr. J. Wouters, advocaat te Middelburg,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van Terneuzen,
verweerder.
I. Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen een besluit op bezwaar van verweerder van 17 december 2007 (hierna: het bestreden besluit).
Het beroep is op 29 januari 2009 behandeld ter zitting, tezamen met het beroep van
(naam) e.a. (nummer: [nummer]). Eisers zijn in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door N. van Hurck. Namens de derde belanghebbende Broadcast Newco Two B.V. (handelsnaam Broadcast Partners, hierna: BNT) zijn verschenen (naam) en (naam), bijgestaan door de gemachtigde mr. P. Burger, advocaat te Amsterdam. Ter zitting is het onderzoek gesloten.
II. Overwegingen
1. Op 13 december 2004 heeft BNT een bouwaanvraag gedaan voor het plaatsen van een antennemast (hierna: zendmast) op het perceel Driewegenweg 9 te Biervliet.
2. Het bestemmingsplan “Buitengebied Terneuzen / Sas van Gent” (hierna: het bestemmingsplan), in welk gebied het perceel Driewegenweg 9 te Biervliet is gelegen, is op 31 maart 2005 door de raad van de gemeente Terneuzen vastgesteld en vervolgens ter goedkeuring aan gedeputeerde staten van Zeeland aangeboden. In dit bestemmingsplan was op de plankaart op het betreffende perceel een vlak opgenomen met de bestemming “Maatschappelijke doeleinden” met de subbestemming “een zendmast” (Mz65). Op 31 oktober 2005 hebben gedeputeerde staten van Zeeland het bestemmingsplan goedgekeurd, maar goedkeuring onthouden aan (onder meer) het vlak op het perceel Driewegenweg 9 dat was bestemd voor een zendmast.
3. Naar aanleiding hiervan is verweerder een vrijstellingsprocedure op grond van artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) begonnen.
4. Bij besluiten van 10 april 2007 heeft verweerder BNT vrijstelling en een bouwvergunning verleend voor het plaatsen van een zendmast. De ingediende zienswijzen zijn voor verweerder geen aanleiding geweest van het verlenen van de vrijstelling af te zien.
5. Eisers hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Verweerder heeft de besluiten met het bestreden besluit gehandhaafd.
6. Eisers betogen dat de ruimtelijke onderbouwing onjuist en onvolledig is. Zij stellen daartoe onder meer dat verweerder onvoldoende onderzoek naar alternatieve locaties heeft verricht en dat de landschappelijke inpassing niet overeenkomstig het provinciale beleid is geschied. Voorts betogen eisers dat verweerder geen goede en zorgvuldige belangenafweging heeft gemaakt. Het belang van de zendmast wordt overdreven, terwijl de belangen van eisers niet juist zijn weergegeven.
7. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de ruimtelijke onderbouwing voldoet aan de eisen van artikel 19, eerste lid, van de WRO. Er is voldoende aandacht besteed aan de ruimtelijke, milieutechnische en economische aspecten. Ook hebben gedeputeerde staten van Zeeland een verklaring van geen bezwaar afgegeven, zodat van strijd met provinciaal beleid niet is gebleken. Daarnaast worden eisers niet in onevenredige mate in hun belangen getroffen. Verweerder heeft de belangen van eisers in voldoende mate afgewogen tegen het economische belang van BNT.
De rechtbank overweegt als volgt.
8. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel wordt vrijstelling krachtens het eerste lid niet verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor (a) het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, is herzien, of (b) geen vrijstelling overeenkomstig artikel 33, tweede lid, is verleend, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning).
Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Woningwet mag en moet de reguliere bouwvergunning slechts worden geweigerd, onder meer indien (c) het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
In het Omgevingsplan Zeeland 2006-2012 (hierna: het Omgevingsplan) is in paragraaf 6.4.3 (Telecommunicatie) bepaald dat voor de plaatsing van antennes en zendmasten ten behoeve van netwerken van telecommunicatie voor antennes en masten hoger dan 5 meter en overige niet bouwvergunningvrije masten geldt dat plaatsing ervan buiten de bebouwde kom zo veel mogelijk dient te worden voorkomen. Combinatie van masten en antennes heeft de voorkeur, waarbij in eerste instantie aansluiting gezocht dient te worden bij bestaande hoge bebouwing, locaties op bedrijventerreinen of langs hoofdinfrastructuur. Wanneer dit niet mogelijk is, dient aangesloten te worden bij de landschappelijke karakteristiek en de hieraan verbonden strategieën. In geval van eventuele gezondheidsrisico’s wordt het landelijk beleid gevolgd.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de bestemmingsplanvoorschriften zijn de gronden op de kaart aangewezen voor Woondoeleinden bestemd voor het wonen.
Ingevolge het derde lid van dit artikel mogen, voor zover van belang, op deze gronden ten behoeve van de bestemming uitsluitend worden gebouwd: (a) woningen met bijgebouwen, en (b) bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder i, van de bestemmingsplanvoorschriften zijn de gronden op de kaart aangewezen voor Maatschappelijke doeleinden ter plaatse van de subbestemming Mz bestemd voor een zendmast.
9. Uit de bijlagen bij de bouwaanvraag en de verwijzing daarnaar in de besluiten van 10 april 2007 volgt dat de bouwvergunning van meet af niet alleen is verleend voor het plaatsen van een zendmast, maar ook voor een bijbehorend zendergebouw. In het bestreden besluit is dit expliciet opgenomen.
10. De te bouwen zendmast betreft een zogeheten vakwerkmast van 65 meter hoog met een open en transparante constructie. De kleur van de zendmast is matgrijs. De zendmast en het zendergebouw zullen op ongeveer 13 meter van de Driewegenweg worden geplaatst. De beoogde locatie is in lijn met de bebouwing en begroeiing van de Driewegenweg. Deze locatie is een andere locatie dan het vlak waaraan gedeputeerde staten van Zeeland goedkeuring hebben onthouden.
11. Volgens het bestemmingsplan rust op het perceel Driewegenweg 9 de bestemming “Woondoeleinden”. Het plaatsen van een zendmast is hiermee in strijd. Teneinde realisering van dit project mogelijk te maken heeft verweerder vrijstelling van het bestemmingsplan krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO verleend. Het geschil spitst zich toe op de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing en een evenredige belangenafweging. Vast staat dat gedeputeerde staten van Zeeland op 6 februari 2007 een verklaring van geen bezwaar hebben afgegeven en dat het bestemmingsplan niet ouder is dan tien jaar.
12. Volgens vaste rechtspraak moeten aan de ruimtelijke onderbouwing van een project zwaardere eisen worden gesteld, naarmate de inbreuk van dat project op het geldende planologische regime groter is. Naar het oordeel van de rechtbank levert het bouwen van een zendmast op een perceel dat geheel voor woondoeleinden bestemd is een niet-geringe inbreuk op. Dat de zendmast een vervanging van een bestaande zendmast is, doet hieraan niet af. Niet alleen wordt de te bouwen zendmast elders op het perceel geplaatst, maar ook voorziet het geldende bestemmingsplan niet langer in een bouwvlak dat voor een zendmast is bestemd. Aan de ruimtelijke onderbouwing voor het onderhavige project moeten derhalve zwaardere eisen worden gesteld.
13. Bij de vraag of het project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing komt het bestuursorgaan volgens vaste rechtspraak beoordelingsvrijheid toe. De rechtbank moet daarom terughoudend toetsen.
14. Als ruimtelijke onderbouwing van het project dient de nota “Ruimtelijke Onderbouwing: het realiseren van een antennemast Driewegenweg 9 te Driewegen” van 31 januari 2006. De ruimtelijke onderbouwing is gebaseerd op rijks-, provinciaal en gemeentelijk beleid. Ten aanzien van het rijksbeleid wordt verwezen naar het Nationaal Antennebeleid, waarvan het doel is het binnen duidelijke kaders van volksgezondheid, leefmilieu en veiligheid stimuleren en faciliteren van voldoende ruimte voor antenneopstellingen. Als provinciaal beleid zijn het Streekplan Zeeland 1997 (hierna: het Streekplan) en het Omgevingsplan in aanmerking genomen. Ten aanzien van het gemeentelijke beleid wordt ingegaan op de relatie met het bestemmingsplan, zowel het op 31 januari 2006 geldende bestemmingsplan “Buitengebied” als het op dat moment gedeeltelijk goedgekeurde bestemmingsplan “Buitengebied Terneuzen / Sas van Gent”. Voorts komen in de ruimtelijke onderbouwing ruimtelijke aspecten als locatiekeuze en landschappelijke inpassing aan de orde, naast milieuaspecten en de economische haalbaarheid.
15. Ten aanzien van de stelling van eisers dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft verricht naar alternatieve locaties voor de zendmast geldt volgens vaste rechtspraak dat verweerder eerst en vooral dient te beslissen omtrent het bouwplan zoals dat is ingediend. Indien het plan op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door de verwezenlijking van alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.
16. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat onderzoek is gedaan naar een mogelijk alternatief, te weten het bedrijventerrein Biervliet. De beide locaties zijn vergeleken op de aspecten frequentierechten, verzorgingsgebied voor BNR Nieuwsradio, financiën en verbetering van de verzorging van de lokale omroep. Geconcludeerd is dat het bedrijventerrein op al deze punten geen geschikt alternatief voor de locatie Driewegenweg 9 vormt. Eisers hebben deze conclusie niet betwist. Nu eisers geen enkele concrete alternatieve locatie hebben aangedragen, is niet gebleken van alternatieven waarvan op voorhand duidelijk is dat door de verwezenlijking van alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Gegeven de gemotiveerde weerlegging van het alternatief bedrijventerrein Biervliet mocht verweerder daarom uitgaan van het ingediende bouwplan.
17. De stelling van eisers dat verweerder in strijd met het provinciale beleid niet heeft onderzocht of kan worden aangesloten bij de hoofdinfrastructuur leidt niet tot een andere conclusie. De rechtbank stelt voorop dat eisers dit alternatief niet concreet hebben gemaakt door aan te geven op welke plaats aansluiting bij de hoofdinfrastructuur tot de mogelijkheden behoort. Daarnaast is niet gebleken dat verweerder in strijd met het provinciale beleid heeft gehandeld. Weliswaar is er op dit punt een verschil tussen het Streekplan – dat van kracht was ten tijde van het opstellen van de ruimtelijke onderbouwing – en het Omgevingsplan – dat vanaf 1 oktober 2006 van kracht is –, omdat in het Streekplan het alternatief ‘langs hoofdinfrastructuur’ niet is opgenomen, maar niet aannemelijk is dat alleen het Streekplan is toegepast. Zoals hierboven is overwogen, is in de ruimtelijke onderbouwing vermeld dat naast het Streekplan ook het Omgevingsplan in aanmerking is genomen. Tevens geldt dat gedeputeerde staten van Zeeland een verklaring van geen bezwaar hebben afgegeven op het moment dat het Omgevingsplan reeds van kracht was.
18. Ten aanzien van de stelling van eisers dat het aspect van landschappelijke inpassing in combinatie met hinder en infrastructurele belangen niet of onvoldoende in de ruimtelijke onderbouwing is opgenomen, stelt de rechtbank het volgende vast. In paragraaf 4.2 van de ruimtelijke onderbouwing wordt beschreven dat het plaatsen van de zendmast aan de voorkant van het perceel een landschappelijk voordeel heeft, omdat de zendmast zo in de lijn van de bebouwing en de begroeiing wordt geplaatst. Ten aanzien van de mogelijke hinder wordt overwogen en toegelicht dat door de gekozen constructie de horizonvervuiling tot een minimum wordt beperkt, dat de gezondheidsnorm ruimschoots wordt nageleefd en geen storingen behoeven te worden verwacht. Ook wordt ingegaan op het aspect van de infrastructurele belangen. De rechtbank is op grond hiervan van oordeel dat niet gebleken is dat de ruimtelijke onderbouwing op het aspect van de landschappelijke inpassing niet aan de daarvoor te stellen eisen voldoet.
19. Voor de stelling dat de landschappelijke inpassing niet overeenkomstig het beleid is verricht, hebben eisers verwezen naar de ‘Denkstappen beeldkwaliteit’ uit het Omgevingsplan. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat verweerder verplicht was om die denkstappen, al dan niet expliciet, te volgen. Niet alleen ontbreekt het verplichtende karakter in de gebruikte formuleringen, ook zijn de denkstappen primair toegespitst op projecten als nieuwe woonwijken en bedrijventerreinen. Verweerder kan daarom worden gevolgd in de stelling, zoals ter zitting aangevoerd, dat gelet op de aard van de bouwaanvraag en de strekking van de ‘Denkstappen beeldkwaliteit’ deze denkstappen voor het onderhavige project niet behoefden te worden toegepast.
20. Wat eisers hebben aangevoerd geeft derhalve geen aanleiding voor een ander oordeel dan dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project, gegeven de niet-geringe inbreuk op het planologische regime, is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
21. Ten aanzien van de stelling van eisers dat verweerder geen goede en zorgvuldige belangenafweging heeft gemaakt, stelt de rechtbank voorop dat volgens vaste rechtspraak ook dit punt terughoudend dient te worden getoetst. Verweerder heeft in haar belangenafweging belangen van eisers, belangen van BNT en belangen van derden betrokken. Zo heeft verweerder onder meer aandacht geschonken aan gezondheids-, milieu- en welstandsaspecten, aantasting van het woongenot, horizonvervuiling en mogelijke (bedrijfs)schade aan de zijde van eisers en heeft deze belangen afgewogen tegen het economische en financiële belang van BNT om de zendmast op de locatie Driewegenweg 9 te realiseren. Voor zover eisers stellen dat hun belangen niet in aanmerking zijn genomen, verwerpt de rechtbank deze stelling, zeker nu eisers geen andere dan hierboven genoemde belangen hebben aangevoerd. Voor zover eisers stellen dat verweerder geen zorgvuldige belangenafweging heeft gemaakt, is niet gebleken dat verweerder, gegeven de motivering op dit punt, niet in redelijkheid tot de betreffende belangenafweging heeft kunnen komen.
22. Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot de vrijstelling heeft kunnen besluiten. Gelet op de vrijstelling is niet langer sprake van strijd met het bestemmingsplan, zodat verweerder terecht de bouwvergunning voor het plaatsen van een zendmast heeft verleend. Het beroep is daarom ongegrond.
23. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding.
III. Uitspraak
De Rechtbank Middelburg
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.H. Nomes, in tegenwoordigheid van M. Schouw, griffier,
en op 5 maart 2009 in het openbaar uitgesproken.
Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen.
Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: 5 maart 2009.