Uitspraak
RECHTBANK MIDDELBURG
Sector bestuursrecht
AWB nummer: 10/18
Uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
[naam],
wonende te [woonplaats], gemeente [plaats],
eiser,
gemachtigde: mr. A.A. den Hollander, advocaat te Middelharnis,
tegen
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
I. Procesverloop
Bij brief van 28 maart 2006, aangevuld op 20 februari 2007, heeft eiser bij verweerder een verzoek ingediend tot het toekennen van schadevergoeding in verband met de inbedrijfstelling van het doorlaatmiddel “De Katse Heule”.
Bij besluit van 15 april 2009, kenmerk 1578, heeft verweerder dit verzoek afgewezen.
Het hiertegen bij brief van 25 mei 2009 ingediende bezwaarschrift heeft verweerder bij besluit van 2 december 2009 (het bestreden besluit) ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dit besluit op 12 januari 2010 beroep ingesteld bij de rechtbank.
Het beroep is op 8 november 2011 ter zitting behandeld, gelijktijdig met het beroep in de zaak 09/1072. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A.G. Bouw en ing. L. Harpe MSc, beiden werkzaam bij Rijkswaterstaat, dienst Zeeland,
II. Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2 van Pro de Regeling Nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 (hierna: de Regeling) kent de Minister degene die schade lijdt of zal lijden als gevolg van de rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak, op verzoek een vergoeding toe, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
In artikel 15, eerste en tweede lid, van de Regeling is, voor zover van belang, bepaald dat de minister een commissie instel die tot taak heeft hem van advies te dienen over de op het verzoek te nemen beslissing.
Op grond van artikel 15, derde lid, van deze Regeling bestaat de commissie uit drie onafhankelijke deskundigen, die door de minister worden benoemd..
Ingevolge artikel 16, eerste lid, der Regeling dient de commissie de minster van advies over de op het verzoek te nemen beslissing. Zij stelt daartoe, voorzover een zorgvuldige advisering daartoe noopt, een onderzoek in naar:
a. de vraag of de door verzoeker in zijn verzoek gestelde schade een gevolg is van de in het verzoek aangeduide schadeoorzaak, indien en voorzover deze als een rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, kan worden aangemerkt;
b. de omvang van de schade als bedoeld onder a;
c. de vraag of deze schade redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van de benadeelde behoort te blijven;
d. de vraag of vergoeding van de schade niet, of niet voldoende, anderszins is verzekerd.
2.1. Eiser exploiteert 62,5 hectaren landbouwgrond, gelegen aan de oevers van het in 1961 ontstane Veerse Meer. Hij pacht deze grond van de Staat der Nederlanden, Dienst der Domeinen. Na het aanleggen van het Veerse Meer zijn deze gronden droog komen te liggen. De vader van eiser heeft de gronden in 1972 in cultuur gebracht, dat wil zeggen geploegd, ingezaaid en gedraineerd. Op 23 juli 2004 is het doorlaatmiddel “De Katse Heule” in gebruik genomen. Door de opening en het in werk stellen van dit doorlaatmiddel stroomt bij opkomend water per seconde gemiddeld 40 m³ zout water uit de Oosterschelde het Veerse Meer in. Bij afnemend tij stroomt evenveel water uit het Veerse Meer naar de Oosterschelde.
2.2. Tussen partijen is niet in geding dat de ingebruikneming van “De Katse Heule” op
23 juli 2004 het gevolg is van een rechtmatig besluit van de toenmalige Minister van Verkeer en Waterstaat. Als peildatum voor de verandering in de waterhuishouding geldt derhalve 23 juli 2004.
3. Verweerder stelt zich, in navolging van de door hem ingestelde externe commissie als hiervoor bedoeld, op het standpunt dat er geen sprake is van een causaal verband tussen de door eiser gestelde bedrijfsschade en het in bedrijf stellen van het doorlaatmiddel “De Katse Heule”. Er is volgens verweerder geen sprake van schade door verzilting wegens het inlaten van zout water in het Veerse Meer of wegens een toename van verzilting vanuit de ondergrond op de akkerbouwpercelen van eiser aan het Veerse Meer, maar van schade die is veroorzaakt door anderssoortige schadeveroorzakende factoren als een matige bodemgesteldheid en wildschade. Ter onderbouwing van dit standpunt is van de kant van verweerder verwezen naar de op verzoek van de schadecommissie opgestelde rapporten van Aequator Groen en Ruimte B.V. te Dronten (hierna: Aequator) van 23 november 2007 en van 10 april 2008 en de daarin neergelegde conclusies, die verweerder onverkort overneemt.
3. Eiser vindt dat de schadecommissie niet zorgvuldig te werk is gegaan en dat evenmin gesproken kan worden van deugdelijke rapporten. De kritiek van eiser komt er - kort
gezegd - op neer dat er slechts gemeten is in het najaar van 2007 en niet ook in het groeiseizoen van de betrokken gewassen (voorjaar en zomer). Na september speelt de vochtvoorziening volgens eiser geen rol meer, omdat de producten dan oogstrijp zijn. Eiser heeft, naast de aan verweerder ter beschikking gestelde eigen metingen en grondanalyses, tijdens de bezwaarprocedure het advies van de door hem ingeschakelde deskundige Th.J.L van Mierlo (hierna: Van Mierlo), als Productmanager/Bodemconsulent Water en Bemesting verbonden aan Blgg Akker-, Tuinbouw en Consultancy te Oosterbeek, van 14 juli 2009 ingebracht. Van Mierlo stelt dat als gevolg van het feit dat er onvoldoende meetgegevens beschikbaar waren, in het rapport van Aequator ten onrechte is geconcludeerd dat er geen aantoonbaar verband is tussen de geconstateerde opbrengstvermindering en de verandering in het beheer van het Veerse Meer. Het is volgens Van Mierlo nodig gedurende de hele teeltperiode meetgegevens te verzamelen over vochtgehaltes en zoutconcentraties in de bewortelingszone. Dit zal verder aangevuld moeten worden met gegvens over grondwater-schommelingen en neerslaggegevens ter plaatse. Deze gegevens zullen gedurende het hele groeiseizoen verzameld moeten worden, teneinde uitsluitsel te kunnen geven over de vraag in hoeverre de wijzigingen in het beheer van het Veerse Meer oorzaak zijn van het geconstateerde productieverlies.
De terugloop in de opbrengsten van aardappelenteelt is met name in de droge jaren aanzienlijk in vergelijking tot de oogsten van vóór het in werking stellen van “De Katse Heule”. Hij stelt dat zijn nadeel tot en met 2008 ten gevolge van zoutschade al € 145.000,- bedraagt en dat ook in 2009 en 2010 vooral aan aardappelen en cichorei schade is ontstaan. Onderzoek naar het telen van andere, minder zoutgevoelige producten heeft nog geen economisch haalbaar alternatief opgeleverd. Voorts is sprake van een afname van de bewerkbaarheid van de grond ten gevolge van de inwerking van het zout.
Eiser betwist ten slotte dat sprake is van wildschade, nu deze alleen optreedt bij tarwe, niet of nauwelijks bij cichorei en al helemaal niet bij aardappelen
5. Tussen partijen is in geschil of er een oorzakelijk verband bestaat tussen het inlaten van zout water in het Veerse Meer via het doorlaatmiddel “De Katse Heule” en de gestelde verminderde opbrengst van de door eiser geëxploiteerde landbouwgronden.
6. De grieven van eiser komen er op neer dat verweerder in het bestreden besluit miskent dat zijn landbouwgronden door de inwerkingstelling van “De Katse Heule” steeds meer verzilten. Daardoor ontstaat vooral in droge perioden schade aan de gewassen, omdat die bij een gebrek aan neerslag het zoutere grondwater en oppervlaktewater opnemen. In het verleden had eiser zeer goede opbrengsten op zijn hele bedrijf. Sedert 2004/2005 is dit op een gedeelte van zijn bedrijf in negatieve zin veranderd, waarbij de daling van de opbrengsten door de jaren heen steeds groter wordt. De bodem(profiel)-opbouw is niet veranderd in de loop der jaren. Ook het waterpeil is niet veranderd. Er is slechts een verschuiving van het tijdstip van zomer- naar winterpeil van het Veerse Meer (de verandering beslaat een à twee weken in de afgelopen 30 jaar). Eiser en voorheen zijn vader hebben altijd rekening gehouden met het gegeven dat er een grote capillaire werking in de bodem is. De verandering van het Veerse Meer van zoet naar zout water heeft volgens eiser grote gevolgen voor het vocht dat tijdens het groeiseizoen beschikbaar komt voor zijn gewassen door de capillaire werking van het - door de kweldruk van het nu brakke Veerse Meer - zout geworden grondwater. Toen zijn vader de grond in de zeventiger jaren van de vorige eeuw in gebruik nam was deze nog zout. Door de afsluiting van het Veerse Meer is het zoutgehalte, zoals destijds ook werd verwacht, afgenomen en in de jaren ’80 zijn de pachtprijzen aangepast omdat de zoutoverlast was verdwenen. De in de jaren ’70 nog bestaande problemen kwamen door de opening van “De Katse Heule” in 2004 weer terug.
In de groeiperiode is de vochtvoorziening, bestaande uit neerslag en uit capillair aangevoerd water, voor een plant essentieel.
7.1. Met betrekking tot de grief van eiser dat verweerder veel te weinig metingen heeft laten verrichten en, voor zover verricht, in de verkeerde periode ( in oktober in plaats van in het voorjaar en de zomer tijdens de groei der gewassen) overweegt de rechtbank het volgende.
7.1.1. De kritiek van de door eiser ingeschakelde adviseur Van Mierlo komt er samengevat op neer, dat gedurende de hele teeltperiode meetgegevens moeten worden verzameld over vochtgehaltes en zoutconcentraties in de bewortelingszone, in combinatie met gegevens over grondwaterschommelingen en neerslaggevens ter plaatse.
7.2. Vast staat dat Aequator in 2007 bodem- en hydrologisch onderzoek heeft uitgevoerd op 32 punten verspreid over acht percelen in het betrokken gebied, waaronder op diverse punten op de kavels van eiser. Op 26 van deze punten zijn beschrijvingen van profielkuilen gemaakt (de profielopbouw en grondsamenstelling, de bodemstructuur, de dichtheid van de grond, de beworteling, de poriën en het schatten van grondwaterfluctuaties aan de hand van o.a. gley- of hydromorfe verschijnselen) en zijn vocht- en EC/ EGV (Electrisch Geleidings-Vermogen/ Electric Conductivity)-metingen uitgevoerd om een indruk te krijgen van het zoutgehalte in het profiel. Bij de overige zes punten zijn alleen indringingsweerstands-metingen uitgevoerd. Ook zijn grenswaarden aangewezen waaraan profielkenmerken moeten voldoen voor een goede gewasontwikkeling
7.2.1.Vastgesteld is dat ter plaatse de bodemstructuur, de waterdoorlatendheid en porositeit van de bodem alsook de ontwatering van grote invloed zijn op de geconstateerde verschijnselen in de gewassen. Op grond van de gegevens van de onderzoeken in 2007 en 2008 concludeert Aequator dat de gewasafwijkingen in 2006 in aardappelen en suikerbieten zijn te verklaren uit de profielopbouw der percelen. Als gevolg van schelpenlagen in de voormalige kreekbeddingen en de ondiepe beworteling zijn deze gewassen verdroogd. De zeer matige cichorei-opbrengst in 2004 en 2005 op de oostelijke, meest natte percelen van eiser zijn eveneens een reactie op de matige bodemstructuur. Ook incidentele topopbrengsten van met name cichorei in 2006 zijn volgens Aequator te verklaren en wel door een extra diepe beworteling. Door de droogte in dat jaar heeft de cichorei geprofiteerd van een voortdurende, grote vochtaanvoer vanuit de ondergrond.
De conclusie van Aequator is dat de geconstateerde groeiafwijkingen in 2006 of eerder om bovenstaande redenen niets te maken hebben met het inlaten van zout water in het Veerse Meer vanaf 2004 of met een toename van verzilting vanuit de ondergrond.
7.2.2. Na het bestreden besluit heeft eiser in 2010 de door Van Mierlo geadviseerde metingen door BLGG AgroXpertus Advies en Ontwikkeling b.v. te Wageningen (hierna: BLGG) laten verrichten gedurende een lange reeks van weken en met name ook in het groeiseizoen. Hij heeft verweerder van deze metingen op de hoogte gesteld en het op basis van deze metingen door Van Mierlo/BLGG opgestelde -ongedateerde- rapport, genaamd ‘Onderzoek naar gevolgen van zoutwaterinlaat in het Veerse Meer op de gewasgroei in 2010 op percelen Muidenweg Wolphaartsdijk’ aan verweerder gezonden (deel I). Ook in het groeiseizoen van 2011 hebben nog metingen plaatsgevonden die hebben geresulteerd in een aanvulling (deel II) op laatstgenoemd rapport van BLGG. Deze gegevens zijn op 18 oktober 2011 aan de rechtbank en verweerder toegezonden.
7.3. Tegenover de door verweerder, in navolging van de rapporten van Aequator voorgestane visie, staat de opvatting van eiser op basis van het advies en onderzoek van de door hem ingeschakelde deskundige Van Mierlo. De redenering van Van Mierlo komt er op neer dat de gewassen met name in droge perioden door de zoutconcentratie in het water ernstig worden aangetast, omdat de plant bij droogte door capillaire werking van onderaf aangevoerd water opneemt. De ontwikkeling en groei van de plant zijn in dat geval afhankelijk van het al dan niet aanwezig zijn van zoutconcentratie in dit water. Zodra het zoutgehalte van het water hoger wordt dan de zoutconcentratie in de plant begint door osmotische werking een omgekeerde stroom op te treden en wordt water aan de plant onttrokken in plaats van dat de plant dit water kan opnemen. Daardoor vindt als het ware een verdroging/verbranding van de plant plaats. Er dient volgens Van Mierlo dan ook gemeten te worden in de groeiperiode – in het voorjaar en de zomer – om een goed en volledig beeld te krijgen over de ontwikkeling van het gewas en de invloed van dit verschijnsel.
8. Naar het oordeel van de rechtbank moet het door Aequator uitgevoerde bodem- en hydrologisch onderzoek aangemerkt worden als een zogenaamde 0-meting, dat wil zeggen dat de in het eerste rapport van 23 november 2007 neergelegde bevindingen dienen te gelden als uitgangspunt van nader onderzoek. De latere constatering in het aanvullende rapport van Aequator van 8 april 2008 dat de bodemgesteldheid ter plaatse slecht zou zijn en dat dit de oorzaak is van de verminderde opbrengsten van de door eiser geëxploiteerde percelen, kan naar het oordeel van de rechtbank op basis van de thans voorhanden gegevens niet getoetst worden. Daartoe ontbreken essentiële gegevens als omschreven in het advies van de door eiser ingeschakelde en door de rechtbank als deskundige aangemerkte Van Mierlo van 14 juli 2009. Om uitsluitsel te kunnen geven over de vraag van het al dan niet aanwezig zijn van een oorzakelijk verband als in geding is van doorslaggevende betekenis het verloop van neerslag en verdamping tijdens het groeiseizoen, dat resulteert in een neerslagtekort of in een neerslagoverschot. In dit verband overweegt de rechtbank voorts ten aanzien van het aspect van de bodemgesteldheid dat zonder nader onderzoek evenmin valt uit te sluiten dat de mogelijk al slechte kwaliteit van de grond nog slechter is geworden vanwege het verziltingsproces.
9. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat nader onderzoek nodig is naar het in geding zijnde oorzakelijk verband, waarbij ook antwoord gegeven wordt op de vraag of sprake is van relevante veranderingen van de bodem(gesteldheid) en wat de mogelijke oorzaken daarvan zijn. Zelfs al zou er in de jaren 2005/2006 nog niets zichtbaar zijn geweest, zoals verweerder stelt, dan wil dat niets zeggen over uitgestelde gevolgen van verzilting als doorgaand proces. Nieuw onderzoek zal voorts in kunnen gaan op de verhouding tussen de resultaten van de eerdere onderzoeken van Aequator en de daar tegenin gebrachte onderzoeken en meetgegevens van Van Mierlo/BLGG betreffende de jaren 2010 en 2011.
10. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit wegens een ontoereikende motivering, want gebaseerd op onvoldoende onderzoek, dient te worden vernietigd. Verweerder zal zich in een nieuw besluit na aanvullend onderzoek uit moeten laten over het toekennen van compensatie aan eiser. Het beroep is gegrond.
11. Gelet op het nog uit te voeren nader onderzoek is de rechtbank niet in staat zelf in deze zaak te voorzien.
12. In het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiser. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.748,-, uitgaande van een zaak van gemiddelde zwaarte, van twee proceshandelingen
in de bezwaarfase en van twee proceshandelingen in de beroepsfase.
III. Uitspraak
De Rechtbank Middelburg
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van verweerder van 2 december 2009;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,- (tweehonderd achtennegentig euro) vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, aan de zijde van eiser begroot op € 1.748,- (zeventienhonderd achtenveertig euro), te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W. Ente, voorzitter, mr. dr. J.C.K.W. Bartel en
mr. W.H.C. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.D. Bezemer-Kralt, griffier,
en in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2012.
Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen.
Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift
bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA
's-Gravenhage, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: 2 februari 2012