Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 12/691
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 augustus 2013 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., te [vestigingsplaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. C. van Leersum-van der Weijde, werkzaam bij [naam] N.V.),
en
de heffingsambtenaar van de gemeente [gemeente], verweerder.
Procesverloop
Bij beschikking van 15 november 2011 heeft verweerder aan eiseres onder aanslagnummer 030356 een aanslag gemeentelijke leges opgelegd van € 123.703,65.
Bij uitspraak op bezwaar van 17 januari 2012 (de bestreden uitspraak) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden uitspraak beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 september 2012. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door mr. P.F. van der Muur, werkzaam bij Ernst & Young Belastingadviseurs te Groningen. Verweerder, de heffingsambtenaar [A], is in persoon verschenen, vergezeld door[B].
Bij brief van 22 oktober 2012 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en verweerder verzocht te reageren op het gestelde in de pleitnota van eiseres.
Verweerder heeft de rechtbank bij brief van 26 november 2012 zijn reactie doen toekomen.
Bij brief van 13 december 2012 heeft eiseres de rechtbank een nadere reactie doen toekomen.
Nadat partijen toestemming hebben gegeven voor het achterwege blijven van een nadere zitting, heeft de rechtbank het onderzoek op 23 april 2013 gesloten.
Overwegingen
1.
Op deze zaak is gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht nog het recht van toepassing zoals dat gold tot en met 31 december 2012. De in beroep bestreden uitspraak is namelijk bekendgemaakt voor 1 januari 2013.
2.
Aan eiseres is op grond van de Verordening op de heffing en de invordering van leges 2011 van de gemeente [gemeente]en de daarbij behorende tarieventabel (hierna: de Legesverordening 2011) bij nota van 15 november 2011 een bedrag van € 123.703,65 aan leges in rekening gebracht wegens het in behandeling nemen van een door eiseres op 22 juli 2011 ingediende aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van twaalf kantoorunits op het perceel [adres] te [vestigingsplaats].
3.
Eiseres heeft als meest verstrekkende beroepsgrond aangevoerd dat het onduidelijk is of de opbrengstlimiet als bedoeld in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet is overschreden.
4.
In artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet is bepaald dat in verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, van de Gemeentewet worden geheven, de tarieven zodanig worden vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake.
5.
De rechtbank stelt voorop dat het bij de toetsing van de opbrengstlimiet van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet niet gaat om het kostendekkingspercentage per dienst of groep van diensten, maar om de kostendekking van alle in de Legesverordening 2011 opgenomen diensten.
6.
In het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009 (ECLI:NL:HR:2009:BI1943) staan de uitgangspunten voor geschillen over de opbrengstlimiet van gemeentelijke rechten.
- Indien een belanghebbende aan de orde stelt of de in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet bedoelde geraamde baten de in dat artikel bedoelde geraamde “lasten ter zake” hebben overschreden, dient de heffingsambtenaar inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen.
- Indien de belanghebbende ten aanzien van één of meer posten in de raming in twijfel trekt of de post kan worden aangemerkt als een “last ter zake”, dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over deze post(en) te verstrekken, teneinde - naar vermogen - deze twijfel weg te nemen.
- Indien de belanghebbende niet stelt dat de in deze inlichtingen begrepen feitelijke gegevens onjuist zijn, heeft de rechter slechts de rechtsvraag te beantwoorden of, uitgaande van die feiten, de desbetreffende post kan worden aangemerkt als een “last ter zake”. Bij ontkennende beantwoording van die vraag dient hij te beoordelen of daardoor de opbrengstlimiet is overschreden.
- Indien de belanghebbende wél stelt dat die feitelijke gegevens onjuist zijn, en de heffingsambtenaar deze stelling van de belanghebbende betwist, komt bewijslevering aan de orde. In dat geval draagt de belanghebbende de bewijslast van zijn stelling dat de door de heffingsambtenaar verschafte feitelijke gegevens onjuist zijn, omdat die onjuistheid een voorwaarde is voor het intreden van het rechtsgevolg dat hij inroept (onverbindendheid van de verordening). Na bewijslevering dient de rechter, uitgaande van de feiten die hij bewezen acht, de rechtsvraag te beantwoorden die hiervoor onder het derde streepje is omschreven, en in het licht daarvan te beoordelen of de opbrengstlimiet is overschreden.
7.
Eiseres heeft in haar aanvullend beroepschrift van 11 september 2012 aangevoerd dat verweerder geen specificatie heeft overgelegd van de kosten en baten, hetgeen er volgens haar op wijst dat de opbrengstlimiet is overschreden.
Verweerder heeft de rechtbank in reactie daarop bij brief van 17 september 2012 een overzicht kosten/baten bouwleges doen toekomen. Verweerder heeft daarmee, naar hij stelt, inzicht verschaft in de ramingen en aangetoond dat de opbrengstlimiet niet is overschreden. Zowel de geraamde als de werkelijke baten blijven onder de geraamde en werkelijke lasten, aldus verweerder.
Eiseres heeft ter zitting in haar reactie op dit overzicht kosten/baten bouwleges onder meer betoogd dat niet duidelijk is of de in het overzicht opgenomen posten wel kunnen worden aangemerkt als “lasten ter zake”. Zo vraagt eiseres zich af waarom aan de lastenkant baten worden geboekt en zet zij vraagtekens bij onder meer de uitvoeringskosten, de uit het jaar 2009 meegenomen kosten en de kosten voor algemene werkzaamheden, vergunningvrij bouwen en welstand.
In zijn reactie van 26 november 2012 heeft verweerder een toelichting gegeven op de bedragen die in het door hem verstrekte overzicht kosten/baten bouwleges zijn genoemd en waar mogelijk nadere specificaties gegeven.
Eiseres heeft de rechtbank bij brief van 13 december 2012 bericht dat verweerder ook met zijn reactie van 26 november 2012 niet voldoende nadere inlichtingen heeft verstrekt teneinde - naar vermogen - de bij haar bestaande twijfel over de juistheid van de kostentoerekening weg te nemen.
8.1
Uit het door verweerder overgelegde overzicht kosten/baten bouwleges blijkt dat ten aanzien van de post “682251 Uitvoeringskosten” aan de lastenkant voor 2011 een bedrag van € 391.092,00 is begroot. Deze kosten hebben volgens verweerder betrekking op de tijd die aan vergunningverlening wordt besteed. Hierbij gaat het niet alleen om salariskosten, maar ook om overige personeelslasten en overheadlasten (huisvesting, automatisering, gebouwenbeheer, facilitaire dienstverlening enzovoort). De rechtbank stelt vast dat de begrote uitvoeringskosten voor 2011 ongeveer zeven maal hoger liggen dan de begrote kosten in de voorgaande jaren. Eiseres heeft terecht gesteld dat verweerder in het geheel niet aangeeft waarom de uitvoeringskosten zoveel hoger zijn begroot. Zo heeft verweerder bijvoorbeeld geen enkel inzicht verstrekt in de toegerekende overheadlasten ondanks een uitdrukkelijk verzoek van eiseres daartoe. Hierdoor is niet duidelijk waarop deze kosten specifiek betrekking hebben. Ook kan niet worden getoetst of via de overhead kosten worden toegerekend aan de leges die hier niet aan mogen worden toegerekend zoals - naar eiseres stelt - kosten voor algemene werkzaamheden of voor vergunningvrij bouwen. Nu verweerder onvoldoende inlichtingen heeft gegeven om naar vermogen de bestaande twijfel omtrent deze post weg te nemen, moeten de kosten worden verminderd met € 391.092,00.
8.2
Wat de post “682353 Baten sloopvergunningen” betreft heeft verweerder opgemerkt dat deze post ten onrechte aan de lastenkant is opgenomen. Dit betekent dat de geraamde kosten met een bedrag van € 8.571,00 moeten worden verminderd.
8.3
Op de post “682361 Baten opsporing en handhaving” aan de lastenkant worden volgens verweerder in werkelijkheid geen baten geboekt, maar lasten. De rechtbank ziet geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Zij volgt eiseres evenwel in haar stelling dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat de tijdsbesteding van de sectie Handhaving, die onder deze post is gebracht, voor tenminste 90% ziet op de eerste controle die na iedere verleende vergunning wordt uitgevoerd en - in tegenstelling tot de controles die worden gedaan in het algemeen belang - aan de leges mag worden toegerekend. De enkele mededeling dat dit door de medewerkers van de sectie Handhaving is verklaard, is daartoe onvoldoende. Daarbij komt nog dat de rechtbank zonder nadere toelichting niet inziet hoe deze uitleg van verweerder zich verhoudt tot de post “682352 Baten vergunningverlening en controle” aan de lastenkant. De benaming van laatstgenoemde post wijst er immers op dat de kosten voor de controle van vergunningen hierin worden opgenomen. Verder volgt de rechtbank verweerder niet in zijn standpunt dat de overige 10% aan tijdsbesteding van de sectie Handhaving die niet mag worden toegerekend aan de leges (bijvoorbeeld kosten voor controle en toezicht inzake vergunningvrij bouwen) kan worden geneutraliseerd door de rijkssubsidie hierop in mindering te brengen, omdat deze subsidie volgens verweerder feitelijk geen betrekking heeft op vergunningverlening. De rechtbank is met eiseres van oordeel dat van deze algemene en niet controleerbare stelling niet kan worden gezegd dat deze de bestaande twijfel naar vermogen wegneemt. Nu verweerder onvoldoende inlichtingen heeft verstrekt, moeten de geraamde kosten met € 262.047,00 worden verminderd.
8.4
Voorts heeft verweerder aangegeven dat de post “682221 Bouwvergunning algemeen (2009)” aan de lastenkant ondanks de toevoeging 2009 betrekking heeft op de werkelijke algemene lasten (abonnementen op boeken en tijdschriften en onderhoud en gebruik computerprogrammatuur) in het jaar 2011. De rechtbank acht, anders dan eiseres, aannemelijk dat het vermelde jaartal een vergissing is, zodat de rechtbank van de onder deze post opgenomen geraamde kosten van € 2.303,00 uit zal gaan.
8.5
De rechtbank stelt vast dat de post “682222 Bouwvergunning vergunningverlening (2009)” aan de lastenkant eveneens het jaartal 2009 vermeldt. Aan eiseres kan worden toegegeven dat verweerder hierover niet expliciet het standpunt heeft ingenomen dat dit per abuis is gebeurd. Echter, uit de bij brief van 26 november 2012 gegeven toelichting blijkt dat de onder deze post opgenomen kapitaallasten en diensten die bij derden zijn ingehuurd zien op 2011. De rechtbank acht aannemelijk dat het vermelde jaartal een vergissing is, zodat de rechtbank van de onder deze post opgenomen geraamde kosten van € 9.723,00 uit zal gaan.
8.6
Ten aanzien van de post “682252 Betalingstraject” aan de batenkant heeft verweerder vermeld dat deze baten ten onrechte in dit overzicht zijn opgenomen, omdat zij geen betrekking hebben op bouwvergunningen, maar op taken die in het kader van de volkshuisvesting door de gemeente worden uitgevoerd. Dit heeft tot gevolg dat de baten met € 51.918,00 moeten worden verlaagd.
8.7
Ten aanzien van de post “682352 Baten vergunningverlening en controle” aan de batenkant heeft verweerder toegelicht dat de hier opgenomen baten in 2011 op basis van de gemiddelde opbrengst van de afgelopen jaren op € 516.435,00 zijn beraamd, terwijl de werkelijke opbrengsten in 2011 € 719.674,74 bedragen. Dit betreft alle legesopbrengsten van de gehele groep aan producten, met uitzondering van de legesopbrengst van de sloopvergunningen die onder post 682353 wordt verantwoord. Dat de opbrengsten hoger zijn geweest dan beraamd wordt volgens verweerder voornamelijk veroorzaakt door enkele grote vergunningsaanvragen die in de loop van het jaar zijn binnengekomen, waaronder de aanvraag van eiseres. De rechtbank acht dit met eiseres een onvoldoende verklaring voor de omstandigheid dat in 2011 bijna 40% meer (€ 203.239,74), is ontvangen dan is begroot. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres onbetwist heeft aangevoerd dat het bouwplan in oktober 2010 reeds is aangemeld bij verweerder. De rechtbank acht daarom aannemelijk dat van het meer ontvangen bedrag van € 203.239,74 in ieder geval een bedrag van € 123.703,65 was te voorzien toen de opbrengsten voor 2011 werden beraamd. Dat een aangemeld bouwplan wellicht geen doorgang vindt, wordt gewijzigd of pas op een later moment wordt ingediend, maakt dit niet anders. Het ligt immers op de weg van verweerder om structureel rekening te houden met (incidenteel) grote projecten. Uit het voorgaande volgt dat de geraamde legesbaten van € 516.435,00 in ieder geval moeten worden verhoogd met de legesbaten inzake het onderhavige bouwproject, zijnde € 123.703,65.
8.8
Gelet op hetgeen hiervoor onder 8.2 is overwogen moet onder de post “682353 Baten sloopvergunningen” aan de batenkant een begroot bedrag van € 8.571,00 worden opgenomen. Nu eiseres dit bedrag niet heeft betwist, gaat de rechtbank uit van de juistheid ervan.
9.
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat verweerder in het overzicht kosten/baten bouwleges de lasten (€ 391.092,00 + € 8.571,00 + € 262.047,00 =) € 661.710,00 te hoog heeft geraamd en de baten (€ 123.703,65 + € 8.571,00 – € 51.918,00 =) € 80.356,65 te laag. De juist geraamde baten van (€ 568.353,00 + € 80.356,65 =) € 648.709,65 overtreffen de juist geraamde lasten van (€ 673.736,00 – € 661.710,00 =) € 12.026,00 met (€ 648.709,65 – 12.026,00 =) € 636.683,65. Dit betekent dat de opbrengstlimiet ten aanzien van de bouwleges ruimschoots wordt overschreden.
10.
Nu verweerder slechts een overzicht baten/lasten ten aanzien van de bouwleges heeft overgelegd en een overzicht van alle legesposten ontbreekt, kan niet worden beoordeeld of en in welke mate mogelijkerwijs de opbrengstlimiet in totaal is overschreden. Gelet op het arrest van de Hoge Raad van 13 april 2012, waarin is geoordeeld dat dit voor rekening en risico van verweerder moet komen (ECLI:NL:HR:2012:BW1928) en gezien de ruime overschrijding inzake de bouwleges (€ 636.683,65) is de rechtbank van oordeel dat de Legesverordening 2011 in haar geheel onverbindend is en dat de legesnota derhalve dient te worden vernietigd.
11.
Subsidiair heeft eiseres nog aangevoerd dat de Legesverordening 2011 onverbindend is, omdat de hoogte van de geheven leges disproportioneel is vanwege het ontbreken van een tariefplafond of andere begrenzing en omdat leges worden geheven over de bouwsom inclusief btw. Ook is eiseres van mening dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat het provinciale tarief veel lager is dan het tarief dat de gemeente [gemeente] hanteert.
Deze beroepsgronden behoeven geen behandeling meer, nu bovengenoemde conclusie reeds tot gevolg heeft dat de legesnota van 15 november 2011 moet worden vernietigd.
12.
Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden uitspraak. De rechtbank ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien door de legesnota van 15 november 2011 te vernietigen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde uitspraak.
13.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
14.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (mr. P.F. van der Muur) vast op € 708,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting en een 0,5 punt voor het indienen van de schriftelijke reactie van 13 december 2012, met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt de bestreden uitspraak;
- vernietigt de aanslag van 15 november 2011 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 310,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 708,- te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J.W. Verhaagh, voorzitter, mr. P.K. Nihot en mr. V.M.M. van Amstel, leden, in aanwezigheid van mr. M.H. Menger, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 augustus 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.