ECLI:NL:RBMNE:2013:3697

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 13/3923

uitspraak van de voorzieningenrechter van 9 september 2013 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen

[verzoeker], te [woonplaats], verzoeker

(gemachtigde: mr. J.T. Willemsen),

de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen,verweerster.

Procesverloop

Bij besluit van 24 juli 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerster het rijbewijs van verzoeker ongeldig verklaard en hem een alcoholslotprogramma (ASP) opgelegd.

Verzoeker heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 september 2013. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerster is, met bericht van verhindering, niet verschenen.

Overwegingen

De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Op 29 juni 2013 is verzoeker door de regiopolitie Utrecht aangehouden. Bij verzoeker is een ademalcoholgehalte geconstateerd van 665 ug/l (1,53 promille) De korpschef van de regiopolitie heeft hiervan op grond artikel 130 van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw) mededeling gedaan aan verweerster en daarop het vermoeden gebaseerd dat verzoeker niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke gesteldheid die vereist is voor het besturen van de categorieën AM/BE/C1E van motorrijtuigen waarvoor het rijbewijs is afgegeven.

Naar aanleiding van deze mededeling heeft verweerster het bestreden besluit genomen. Door mee te werken aan het hem opgelegde ASP kan verzoeker in het bezit komen van een rijbewijs voor de categorie B met code 103 “rijden met een alcoholslot”. In de begeleidende brief bij het bestreden besluit staat onder andere vermeld dat het ASP minimaal twee jaar duurt en twee componenten omvat, te weten de installatie van een alcoholslot in de auto en het ondergaan van een begeleidingsprogramma. Het alcoholslot moet regelmatig worden gekalibreerd en gegevens uit het geheugen van het alcoholslot moeten worden uitgelezen. Ook moet worden deelgenomen aan een motivatieprogramma. Verder staat in de brief vermeld dat het alcoholslot alleen kan worden ingebouwd in motorrijtuigen van de categorie B (personenauto). Voor eventuele overige rijbewijscategorieën blijft het rijbewijs gedurende het volgen van het ASP ongeldig.

Verzoeker heeft primair gevraagd om schorsing van het bestreden besluit voor de rijbewijscategorieën BE en C1E en subsidiair voor alleen de rijbewijscategorie C1E. Daartoe heeft hij aangevoerd dat het de eerste keer was dat een te hoog alcoholpromillage werd geconstateerd bij hem. Verzoeker heeft gesteld bereid te zijn een alcoholslot in zijn auto te laten inbouwen en de kosten daarvan te voldoen, maar het probleem is echter dat verweerster alleen een rijbewijs B zal verstrekken. Hij heeft erop gewezen dat hij fulltime internationaal beroepschauffeur is en voor zijn inkomen volledig afhankelijk is van zijn rijbewijs C1E. Als het bestreden besluit in stand blijft, zal zijn werkgever hem ontslaan omdat hij dan 24 maanden geen rijbewijs C1E heeft en dus niet kan werken. Hij wordt bijzonder zwaar getroffen door de gevolgen van het besluit; hij is alleenstaand en kan op geen andere wijze in zijn inkomen voorzien. Hij heeft zeer veel geld geïnvesteerd in het behalen van rijbewijs C1E en andere professionele vaardigheden heeft hij niet. Verzoeker heeft gesteld dat hij door de ongeldigverklaring van het rijbewijs C1E thans in grote (financiële) problemen komt en dat hij zijn hypotheeklasten niet meer kan voldoen. Verder heeft hij betoogd dat een wettelijke basis voor de beperking van ASP tot personenauto’s ontbreekt en dat de bepaling die dat regelt, artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen, in strijd is met de wet in formele zin, namelijk artikel 132b, derde lid, onder a, van de Wvw, en dus onverbindend is. Tevens heeft verzoeker aangevoerd dat het ongeldig verklaren van het rijbewijs voor 24 maanden een “criminal charge” is in de zin van artikel 6 en 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Ter zitting heeft verzoeker toegelicht dat zijn betoog dat het Reglement rijbewijzen onverbindend is wegens strijd met algemene rechtsbeginselen moet worden opgevat als betoog dat de toepassing van het Reglement een “criminal charge” is en dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Tot slot heeft verzoeker aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat bezitters van rijbewijs C1E zonder rechtvaardiging anders worden behandeld dan bezitters van een B-rijbewijs.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening allereerst moet worden bezien of de situatie zich voordoet dat er geen enkel spoedeisend belang is. Als dat zich voordoet is dat al, zonder verdere inhoudelijke beoordeling van het verzoek, reden om het verzoek af te wijzen. Vervolgens geeft de voorzieningenrechter een voorlopig oordeel over de redelijke kans van slagen van het bezwaar. Tot slot maakt de voorzieningenrechter een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of onmiddellijke uitvoering van het bestreden besluit voor verzoeker een onevenredig nadeel met zich brengt in verhouding tot het door die uitvoering van dat besluit te dienen belang. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

Spoedeisendheid

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter doet zich niet de situatie voor dat verzoeker geen enkel spoedeisend belang voor het treffen van een voorlopige voorziening heeft. Als gevolg van het bestreden besluit is verzoekers rijbewijs C1E ongeldig en daardoor kan hij zijn baan als vrachtwagenchauffeur bij [X] Transport B.V. op dit moment niet uitoefenen. Dit betekent dat hij geen inkomsten heeft, maar wel aan al zijn financiële verplichtingen moet voldoen.

Wettelijk kader

Op grond van artikel 132b, eerste lid, van de Wvw legt verweerster de verplichting op om deel te nemen aan het ASP en verklaart op grond van het tweede lid van dit artikel het rijbewijs van de betrokkene ongeldig. Daarbij bepaalt verweerster dat de ongeldigverklaring betrekking heeft op alle categorieën waarvoor dat rijbewijs geldig was, met uitzondering van de categorie AM.

Op grond van het derde lid, aanhef en onder a, doet verweerster mededeling aan betrokkene dat hij, nadat hij heeft voldaan aan de eisen, bedoeld in artikel 132c, eerste lid, onderdelen a, b en c, overeenkomstig de daarvoor bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels een rijbewijs kan aanvragen voor de categorie of categorieën waarvoor hij aan die eisen heeft voldaan, alsmede voor categorie AM.

Op grond van het vijfde lid kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld ter uitvoering van het eerste en tweede lid.

Op grond van artikel 132c, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvw dient degene aan wie deelname aan het alcoholslotprogramma is opgelegd overeenkomstig de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgestelde bepalingen een alcoholslot te doen inbouwen in ten minste één motorrijtuig dat voldoet aan de bij algemene maatregel van bestuur gestelde eisen.

In het Reglement rijbewijzen zijn nadere regels gesteld voor de uitvoering van het ASP.

Op grond van artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen wordt een alcoholslot alleen ingebouwd in motorrijtuigen van rijbewijscategorie B, met uitzondering van driewielige motorrijtuigen die onder deze rijbewijscategorie vallen.

Beoordeling van het geschil

Wat betreft verzoekers betoog dat artikel 132c, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvw een wettelijke grondslag ontbeert, dan wel in strijd is met artikel 132b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wvw overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Het eerste en tweede lid van artikel 132b Wvw vormen de grondslag voor het vijfde lid, dat bepaalt dat ter uitvoering van die twee bepalingen bij ministeriële regeling nadere regels kunnen worden gesteld. De bevoegdheid om nadere regels te stellen in het Reglement rijbewijzen en dus om de inbouw van een alcoholslot te beperken tot motorrijtuigen van rijbewijscategorie B, volgt uit het vijfde lid en staat los van het derde lid. Dat dat derde lid bepaalt – kort samengevat - dat verweerster mededeling aan betrokkene doet dat hij een rijbewijs kan aanvragen voor de categorieën waarvoor hij aan de desbetreffende eisen heeft voldaan, maakt niet dat die beperking in artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen, zoals verzoeker stelt, een wettelijke grondslag ontbeert of wegens strijd met artikel 132b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wvw onverbindend is.

De voorzieningenrechter stelt vervolgens vast dat de constatering van het rijden van een motorrijtuig met een ademalcoholgehalte van 665 mg/l op grond van de wet- en de regelgeving niet zonder meer kan leiden tot een ongeldigverklaring van het rijbewijs. Het is een ernstige overtreding van de normen die zijn opgesteld ter bescherming van de verkeersveiligheid, maar na een dergelijke constatering is nog niet direct gebleken dat iemand langdurig ongeschikt is om een motorrijtuig te besturen. Er is geen onderzoek van een arts aan voorafgegaan en van misbruik, tolerantie of afhankelijkheid van alcohol is niet gebleken.

Voorts stelt de voorzieningenrechter vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de oplegging van een ASP voor de rijbewijscategorie B geen punitieve sanctie is in de zin van artikel 6, tweede en derde lid, van het EVRM. Dit standpunt van partijen wordt gevolgd door de voorzieningenrechter nu (a) het doel van het ASP is om de verkeersveiligheid te bevorderen en tevens een gedragsverandering bij de betrokkene te bewerkstelligen en (b) de betrokkene door oplegging van deze maatregel zijn rijbewijs met de categorie B kan behouden.

10.

Bij verzoeker heeft de oplegging van het ASP daarnaast tot gevolg dat hij weliswaar bij deelname aan het ASP zijn rijbewijs met categorie B kan behouden, maar dat zijn rijbewijs van categorie C1E feitelijk voor ten minste 24 maanden ongeldig is verklaard. Nu het betoog van verzoeker is dat de aan hem opgelegde maatregel hierdoor moet worden aangemerkt als een punitieve sanctie en hij daarbij heeft gewezen op het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de zaak Nilsson/Zweden (AB 2006/285), zal de voorzieningenrechter daarover een voorlopig oordeel geven.

11.

Bij de beoordeling of een maatregel een punitieve sanctie in de zin van het EVRM is, moet op grond van de jurisprudentie van het EHRM in aanmerking worden genomen wat de kwalificatie is die de wetgever aan de maatregel geeft, wat de aard van de overtreden norm is en wat het doel, de aard en de ernst van de maatregel is. Deze elementen worden hieronder afzonderlijk besproken.

12.

De voorzieningenrechter overweegt dat de regelgeving van het ASP naar nationaal recht is gekwalificeerd als een bestuursrechtelijke reparatoire sanctie.
De aard van de overtreden norm leent zich als zodanig voor zowel een punitieve als een reparatoire reactie van de overheid. De norm is immers ook ingericht als prikkel om de verkeersveiligheid te waarborgen door voor de overtreder een gedragsveranderend, educatief element op te nemen.
Het doel dat door de regelgever aan de maatregel is meegegeven, is reparatoir van aard. Over de aard en de ernst van de maatregel overweegt de voorzieningenrechter dat van bestuurders zoals verzoeker met een rijbewijs in de categorie C1E aan wie een ASP wordt opgelegd, het rijbewijs voor de categorie C1E (of enige categorie anders dan B) feitelijk voor de duur van ten minste 24 maanden ongeldig wordt verklaard.
Gelet op al deze elementen en op het voormelde arrest Nilsson/Zweden van het EHRM waarbij de ongeldigverklaring van een rijbewijs voor 18 maanden als punitieve sanctie werd aangemerkt, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om in zijn voorlopig oordeel anders te oordelen nu het hier gaat om een ongeldigverklaring van minimaal 24 maanden van het rijbewijs voor de categorie C1E als direct en onmiddellijk gevolg van de oplegging van het ASP. Hierbij heeft de voorzieningenrechter ook betrokken de overwegingen van het EHRM in zijn arrest van 28 oktober 1999 (Escoubet/België, LJN: AD5192) dat gaat over de intrekking van een rijbewijs voor de duur van vijftien dagen. Het EHRM overwoog over de zwaarte van deze maatregel dat het effect van de intrekking van het rijbewijs tijdelijk van aard was, aangezien het rijbewijs slechts voor vijftien dagen kon worden ingetrokken en uitsluitend onder bijzondere omstandigheden de mogelijkheid bestond dit twee keer te verlengen. De impact van de maatregel was wat reikwijdte en duur betreft volgens het EHRM dan ook niet voldoende substantieel om hem om die reden te classificeren als punitief in de zin van artikel 6, tweede en derde lid, van het EVRM. Bij dit oordeel heeft de voorzieningenrechter verder laten weewegen dat, zoals hierboven al is vastgesteld, de oplegging van het ASP niet tot stand is gekomen naar aanleiding van omstandigheden en met inachtneming van de waarborgen waarin een algehele ongeldigverklaring van een rijbewijs kan plaatsvinden na een medisch onderzoek. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het ASP voor rijbewijshouders zoals verzoeker met categorie C1E, anders dan rijbewijshouders met alleen categorie B, een punitieve sanctie is in de zin van artikel 6, tweede en derde lid, van het EVRM. De voorzieningenrechter verwijst in dit verband naar de uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank Midden-Nederland van 5 juni 2013 (ECLI:NL:RBMNE:2013:CA2422).

13.

Nu het ASP naar het oordeel van de voorzieningenrechter een punitieve sanctie is, moet de oplegging hiervan indringend worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel, zoals vervat in artikel 3:4 van de Awb. De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerster in het bestreden besluit geen evenredigheidstoets heeft uitgevoerd. Dit is een gebrek in het bestreden besluit. Nu het verzoek tot voorlopige voorziening is ingediend hangende de bezwaarfase moet verweerster tijdens de nog te houden hoorzitting en bij de heroverweging van het bestreden besluit een indringende evenredigheidstoets van de opgelegde maatregel uitvoeren. In het kader van die hoorzitting bestaat voor verzoeker de gelegenheid om zijn belangen nader toe te lichten. Daarbij geeft de voorzieningenrechter in overweging dat er voor beide partijen grote belangen meespelen. Voor verzoeker zijn er onder meer grote risico’s voor de continuering van zijn baan als vrachtwagenchauffeur ten gevolge van de opgelegde maatregel. Ook spelen grote belangen mee voor de verkeersveiligheid. Het gaat aan de andere kant, zoals meermalen gezegd, ook om een overtreding waarbij niet uit een oordeel van een arts is gebleken dat sprake is van ongeschiktheid tot het besturen van een motorrijtuig.

14.

Beoordeeld naar de huidige stand van zaken ziet de voorzieningenrechter aanleiding het verzoek toe te wijzen. Het belang van verzoeker om vooruitlopend op de beslissing op bezwaar gebruik te kunnen maken van zijn rijbewijs met categorie C1E kan op dit moment meer gewicht worden toegekend dan het belang van de verkeersveiligheid. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de werkgever van verzoeker, blijkens de brief van 2 augustus 2013, heeft verklaard dat hij tegen zijn zin in verzoeker zal moeten ontslaan omdat het verlies van rijbewijs C1E thans binnen het bedrijf grote logistieke problemen geeft. Voor verzoeker heeft de werkgever geen ander werk beschikbaar. Ter zitting heeft verzoeker toegelicht dat hij vakantiedagen heeft opgenomen sinds hij zijn rijbewijs C1E niet meer kan gebruiken, maar dat zijn vakantiedagen inmiddels op zijn. Verder ziet het ernaar uit dat verzoeker zijn hypotheeklasten niet meer kan betalen vanaf de maand september 2013. Mede gelet op de brief van verzoekers hypotheekverstrekker is aannemelijk geworden dat, als verzoeker zijn huis zal moeten verkopen, hij gezien de WOZ-waarde een restschuld zal overhouden. Ter zitting heeft hij toegelicht dat hij ook niet meer uit spaargeld zijn lasten kan bekostigen. Verzoeker kan niet op een andere manier in levensonderhoud voorzien, nu hij geen andere diploma’s heeft waarmee hij een andere baan dan vrachtwagenchauffeur kan vinden. Bovendien heeft hij geen partner waarmee hij zijn lasten kan delen. Bij voormelde omstandigheden hecht de voorzieningenrechter groot belang aan het feit dat het de eerste maal is dat verzoeker wegens een te hoog alcoholpromillage is aangehouden en dat aan het opleggen van de maatregel geen onderzoek van een arts is voorafgegaan en van misbruik, tolerantie of afhankelijkheid van alcohol niet is gebleken. Ook is van belang dat verzoeker niet tijdens uitoefening van zijn beroep met een verhoogd ademalcoholgehalte in een vrachtwagen is aangehouden, maar privé terwijl hij een personenauto reed.

15.

De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe voor zover het de rijbewijscategorie C1E betreft en treft de voorlopige voorziening dat het bestreden besluit wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.

16.

Voor zover het verzoek erop ziet om het bestreden besluit ook wat het rijbewijs BE te schorsen, wijst de voorzieningenrechter af. Verzoeker heeft niet onderbouwd dat ook het rijbewijs BE voor bepaalde doeleinden nagenoeg onmisbaar is.

17.

Omdat het verzoek wordt toegewezen, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerster aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht van € 160,- vergoedt.

18.

De voorzieningenrechter veroordeelt verweerster in de door verzoeker gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De voorzieningenrechter:

wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe voor zover het de rijbewijscategorie C1E betreft en schorst in zoverre het besluit van 24 juli 2013 tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
wijst het verzoek voor het overige af;

- draagt verweerster op het betaalde griffierecht van € 160,- aan verzoeker te vergoeden;

- veroordeelt verweerster in de proceskosten tot een bedrag van € 944,-, te betalen aan verzoeker.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Glerum, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. G.K. Heger, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 september 2013.

griffier voorzieningenrechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.