Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 12/3563
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 juni 2013 in de zaak tussen
[Eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. L.M.F. Aarts),
en
de Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR), verweerster
(gemachtigde: mr. drs. M.M. Kleijbeuker).
Procesverloop
Bij besluit van 26 april 2012 (het primaire besluit) heeft verweerster het rijbewijs van eiser ongeldig verklaard en hem een alcoholslotprogramma (ASP) opgelegd.
Bij besluit van 11 september 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 januari 2013. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
De rechtbank heeft bij brief van 5 februari 2013 het onderzoek heropend en partijen meegedeeld dat de zaak wordt verwezen naar een meervoudige kamer. Verder heeft de rechtbank verweerster in de gelegenheid gesteld om te reageren op het ter zitting door eiser nader toegelichte standpunt over de disproportionaliteit van de opgelegde maatregel.
Verweerster heeft hierop schriftelijk gereageerd. Eiser heeft hierop schriftelijk gereageerd.
Partijen hebben toestemming gegeven om zonder nadere zitting uitspraak te doen.
Overwegingen
1. Op deze zaak is gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht nog het recht van toepassing zoals dat gold tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekendgemaakt voor 1 januari 2013.
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 8 april 2012 is eiser door de regiopolitie Utrecht aangehouden. Bij eiser is een ademalcoholgehalte geconstateerd van 660 µg/l. De korpschef van de regiopolitie heeft hiervan op grond van artikel 130 van Pro de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw) mededeling gedaan aan verweerster.
3. Door mee te werken aan het hem opgelegde ASP kan eiser in het bezit komen van een rijbewijs voor de categorie B met code 103 "rijden met een alcoholslot". In de begeleidende brief bij het primaire besluit staat onder andere vermeld dat het ASP minimaal twee jaar duurt en twee componenten omvat, te weten de installatie van een alcoholslot in de auto en het ondergaan van een begeleidingsprogramma. Het alcoholslot moet regelmatig worden gekalibreerd. Gegevens uit het geheugen van het alcoholslot moeten worden uitgelezen. Ook moet worden deelgenomen aan een motivatieprogramma. Verder staat in de brief vermeld dat het alcoholslot alleen kan worden ingebouwd in motorrijtuigen van de categorie B (personenauto). Voor eventuele overige rijbewijscategorieën blijft het rijbewijs gedurende het volgen van het ASP ongeldig.
4. Eiser, die vrachtwagenchauffeur is, betoogt, onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 21 december 2012 (LJN: BY7669) en het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 13 december 2005 (Nilsson/Zweden, AB 2006/285), dat de opgelegde maatregel een punitieve sanctie is. Eiser wijst er op dat het EHRM in dat arrest heeft geoordeeld dat het intrekken van een rijbewijs voor de duur van achttien maanden een sanctie vormt die vanwege de zwaarte daarvan moet worden aangemerkt als “criminal charge” in de zin van artikel 6, tweede en derde lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Nu het rijbewijs van eiser met de categorie C door oplegging van het ASP voor de duur van ten minste 24 maanden ongeldig is verklaard, moet deze maatregel volgens eiser eveneens als “criminal charge” worden aangemerkt. Eiser betoogt verder dat, omdat het ASP een punitieve sanctie is, de evenredigheid van de opgelegde maatregel niet of niet voldoende is afgewogen. Er is geen rekening gehouden met zijn persoonlijke omstandigheden, namelijk dat hij een rijbewijs C nodig heeft voor zijn werk en inkomen. Eiser betoogt dat zijn belang bij behoud van het rijbewijs C meer moet wegen dat het belang dat de minister in de memorie van toelichting naar voren heeft gebracht. Verder wijst eiser er op dat hij ten opzichte van andere categorieën van beroepsmatige weggebruikers, bijvoorbeeld taxichauffeurs bij wie wel een alcoholslot kan worden ingebouwd, onevenredig hard in zijn belangen wordt geraakt.
5. Verweerster heeft zich hierover op het standpunt dat het ASP geen punitieve sanctie is in de zin van artikel 6, tweede en derde lid, van het EVRM. De maatregel heeft volgens verweerster uitsluitend een bestuursrechtelijk karakter nu verweerster, onafhankelijk van het Openbaar Ministerie, beslist over de ongeldigverklaring van het rijbewijs en de verplichting tot het volgen van een ASP. Verweerster heeft verwezen naar de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3, blz. 5-7) waarin uitdrukkelijk is gezegd dat het doel van het ASP niet bestraffing is. Verweerster heeft er verder op gewezen dat het ASP een programma is dat is gericht op 'zware drinkers' en dat is ingevoerd, omdat de op dat moment bestaande maatregelen onvoldoende effect hadden op deze groep, terwijl die een groot gevaar voor de verkeersveiligheid vormt. De centrale doelstelling van het ASP is dan ook de verkeersveiligheid. Over bestuurders van motorrijtuigen van de categorie C of D is toegelicht dat zware drinkers in het algemeen al een groot gevaar vormen voor de verkeersveiligheid en dat dit in het bijzonder geldt voor bestuurders van motorrijtuigen van de categorie C of D vanwege het gewicht en de omvang van de voertuigen, maar ook vanwege de vervoerde lading. Verweerster heeft er op gewezen dat er, gelet hierop, expliciet voor is gekozen om het ASP alleen mogelijk te maken voor motorrijtuigen van de categorie B.
6. Op grond van artikel 132b, eerste lid, van de Wvw legt verweerster de verplichting op om deel te nemen aan het ASP en verklaart op grond van het tweede lid van dit artikel het rijbewijs van de betrokkene ongeldig. Daarbij bepaalt verweerster dat de ongeldigverklaring betrekking heeft op alle categorieën waarvoor dat rijbewijs geldig was, met uitzondering van de categorie AM.
Op grond van artikel 132c, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvw dient degene aan wie deelname aan het alcoholslotprogramma is opgelegd overeenkomstig de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgestelde bepalingen een alcoholslot te doen inbouwen in ten minste één motorrijtuig dat voldoet aan de bij algemene maatregel van bestuur gestelde eisen.
In het Reglement rijbewijzen zijn nadere regels gesteld voor de uitvoering van het ASP.
Op grond van artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen wordt een alcoholslot alleen ingebouwd in motorrijtuigen van de categorie B, met uitzondering van driewielige motorrijtuigen die onder deze rijbewijscategorie vallen.
7. De rechtbank stelt vast dat de constatering van het rijden van een motorrijtuig met een ademalcoholgehalte van 660 µg/l op grond van de wet- en de regelgeving niet zonder meer kan leiden tot een ongeldigverklaring van het rijbewijs. Het is een ernstige overtreding van de normen die zijn opgesteld ter bescherming van de verkeersveiligheid, maar na een dergelijke constatering is nog niet direct gebleken dat iemand langdurig ongeschikt is om een motorrijtuig te besturen. Er is geen onderzoek van een arts aan voorafgegaan en van misbruik, tolerantie of afhankelijkheid van alcohol is niet gebleken.
8. Voorts stelt de rechtbank vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de oplegging van een ASP voor de categorie B geen punitieve sanctie is in de zin van artikel 6, tweede en derde lid, van het EVRM. Dit standpunt van partijen wordt gevolgd door de rechtbank nu (a) het doel van het ASP is om de verkeersveiligheid te bevorderen en tevens een gedragsverandering bij de betrokkene te bewerkstelligen en (b) de betrokkene door oplegging van deze maatregel zijn rijbewijs met de categorie B kan behouden.
9. Bij eiser heeft de oplegging van het ASP tot gevolg dat hij weliswaar bij deelname aan het ASP zijn rijbewijs met categorie B kan behouden, maar dat zijn rijbewijs met categorie C feitelijk voor ten minste 24 maanden ongeldig is verklaard.
Nu het betoog van eiser is dat de aan hem opgelegde maatregel hierdoor moet worden aangemerkt als een punitieve sanctie, geeft de rechtbank daarover een oordeel.
10. Bij de beoordeling of een maatregel een punitieve sanctie in de zin van het EVRM is, moet op grond van de rechtspraak van het EHRM in aanmerking worden genomen wat de kwalificatie is die de wetgever aan de maatregel geeft, wat de aard van de overtreden norm is en wat het doel, de aard en de ernst van de maatregel is. Hieronder bespreekt de rechtbank de genoemde onderdelen afzonderlijk.
11. De rechtbank overweegt dat de regelgeving van het ASP naar nationaal recht is gekwalificeerd als een bestuursrechtelijke reparatoire sanctie.
De aard van de overtreden norm leent zich als zodanig voor zowel een punitieve als een reparatoire reactie van de overheid. De norm is immers ook ingericht als prikkel om de verkeersveiligheid te waarborgen door voor de overtreder een gedragsveranderend, educatief element op te nemen.
Het doel dat door de regelgever aan de maatregel is meegegeven, is reparatoir van aard.
Over de aard en de ernst van de maatregel overweegt de rechtbank dat van bestuurders zoals eiser met een rijbewijs van de categorie C aan wie een ASP wordt opgelegd, het rijbewijs voor de categorie C (of enige categorie anders dan B) feitelijk voor de duur van ten minste 24 maanden ongeldig wordt verklaard.
Gelet op al deze elementen en op het genoemde arrest Nilsson/Zweden van het EHRM waarbij al de ongeldigverklaring van een rijbewijs voor 18 maanden als punitieve sanctie werd aangemerkt, ziet de rechtbank geen aanleiding om anders te oordelen nu het hier gaat om een ongeldigverklaring van minimaal 24 maanden van het rijbewijs voor de categorie C als direct en onmiddellijk gevolg van de oplegging van het ASP. Hierbij heeft de rechtbank ook betrokken de overwegingen van het EHRM in zijn arrest van 28 oktober 1999 (Escoubet/België, LJN: AD5192) dat gaat over de intrekking van een rijbewijs voor de duur van vijftien dagen. Het EHRM overwoog over de zwaarte van deze maatregel dat het effect van de intrekking van het rijbewijs tijdelijk van aard was, aangezien het rijbewijs slechts voor vijftien dagen kon worden ingetrokken en uitsluitend onder bijzondere omstandigheden de mogelijk bestond dit twee keer te verlengen. De impact van de maatregel was wat reikwijdte en duur betreft volgens het EHRM dan ook niet voldoende substantieel om hem om die reden te classificeren als punitief in de zin van artikel 6, tweede en derde lid, van het EVRM. Bij dit oordeel heeft de rechtbank verder laten meewegen dat, zoals hierboven al is vastgesteld, de oplegging van het ASP niet tot stand is gekomen naar aanleiding van omstandigheden en met inachtneming van de waarborgen waarin een algehele ongeldigverklaring van een rijbewijs kan plaatsvinden na een medisch onderzoek. De rechtbank is van oordeel dat het ASP voor rijbewijshouders zoals eiser met categorie C, anders dan voor rijbewijshouders met alleen categorie B, een punitieve sanctie is in de zin van artikel 6, tweede en derde lid, van het EVRM.
12. Nu het ASP naar het oordeel van de rechtbank een punitieve sanctie is, moet de oplegging hiervan indringend worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel, zoals vervat in artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank stelt vast dat verweerster in het bestreden besluit geen evenredigheidstoets heeft uitgevoerd. Dit acht de rechtbank een gebrek in het bestreden besluit. Het bestreden besluit is op dit punt in strijd met de eisen van een zorgvuldige totstandkoming en de eisen van een draagkrachtige motivering tot stand gekomen en dus in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
13. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank beoordeelt vervolgens of met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten.
14. De rechtbank toetst de oplegging van het ASP daarbij indringend aan het evenredigheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3:4 van Pro de Awb.
15. De rechtbank kent veel gewicht toe aan het belang van de verkeersveiligheid. De rechtbank is echter van oordeel dat in dit geval het belang van eiser om niet (ten minste) 24 maanden verstoken te zijn van het gebruik van zijn rijbewijs met categorie C, moet prevaleren boven het belang van de overheid om de inbouw van het alcoholslot – al dan niet om pragmatische redenen – te beperken tot motorrijtuigen van de categorie B. Daarbij betrekt de rechtbank dat vanwege de duur van de maatregel de continuering van de bedrijfsactiviteiten van eiser, zoals hij ter zitting heeft toegelicht, op het spel staat. De rechtbank weegt verder mee dat het gaat om een eenmalige overtreding en dat aan opleggen van de maatregel geen onderzoek van een arts is voorafgegaan en van misbruik, tolerantie of afhankelijkheid van alcohol niet is gebleken. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten.
16. De rechtbank ziet in dit geval geen mogelijkheid om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank kan immers niet door een gedeelte van de regelgeving onverbindend te verklaren bewerkstelligen dat een alcoholslot (ook) kan worden ingebouwd in motorrijtuigen van de categorie C. Daarbij komt dat de rechtbank, zoals hiervoor is overwogen, oplegging van het ASP voor de motorrijtuigen van de categorie B niet onrechtmatig acht en de regelgeving die daarop betrekking heeft evenmin.
17. Het voorgaande betekent dat verweerster opnieuw een beslissing op het bezwaar van eiser moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor geen termijn. De rechtbank ziet wel aanleiding om hangende de beslissing op bezwaar het primaire besluit te schorsen voor zover daarbij het rijbewijs van eiser ongeldig is verklaard voor de categorie C.
18. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerster aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
19. De rechtbank veroordeelt verweerster in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerster op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- schorst het primaire besluit voor zover daarbij het rijbewijs van eiser ongeldig is verklaard voor de categorie C;
- draagt verweerster op het betaalde griffierecht van €156,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerster in de proceskosten tot een bedrag van € 944, te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schukking, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. M.P. Glerum, leden van de meervoudige kamer, en in het openbaar uitgesproken op 5 juni 2013 in tegenwoordigheid van mr. M.A. Beijl, griffier.
griffier voorzitter
(is verhinderd te ondertekenen)
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.