Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 12/2875, UTR 12/3161 en UTR 12/3182
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 mei 2013 in de zaken tussen
1. [eiser sub 1], te [woonplaats],
(gemachtigde: mr. T. Pothast),
2. [eiser sub 2] te [woonplaats]
en
3. [eiser sub 3] te [woonplaats], eisers
(gemachtigde: mr. H.C. de Boer)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veenendaal, verweerder
(gemachtigde: mr. H.K.C. van Nijnanten, L.C.H. Heijnen en R.J. van der Sluiszen)
Procesverloop
Bij besluit van 7 juli 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser 1. om handhavend op te treden tegen (voortdurende) geluidsoverlast veroorzaakt door het gebruik van de voetbalkooi aan het [straatnaam] te Veenendaal afgewezen.
Bij besluit van 14 augustus 2012 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiser 1 gegrond verklaard. Verder is besloten alsnog over te gaan tot handhavend optreden tegen de door de voetbalkooi veroorzaakte geluidsoverlast.
Bij besluit van eveneens 14 augustus 2012 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder aan de gemeente Veenendaal ontheffing verleend van het verbod tot het veroorzaken van geluidhinder als bedoeld in artikel 4:6, derde lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV).
Eiser 1 heeft tegen beide besluiten van 14 augustus 2012 beroep ingesteld. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder nummer UTR 12/2875.
Eisers 2 en 3 hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 2. Deze beroepen zijn geregistreerd onder nummers UTR 12/3161 (Van Heerdt) en UTR 12/3182 (Hanse).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 januari 2013. Eiser 1 is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Eisers 2 en 3 zijn eveneens verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Verder zijn ter zitting nog verschenen enkele omwonenden, te weten de heer [A] en de familie [B]
Overwegingen
1. Op deze zaken is gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht nog het recht van toepassing zoals dat gold tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekend gemaakt voor 1 januari 2013.
Procedureel aspect
2. Verweerder heeft bij het bestreden besluit 2 ontheffing verleend van het verbod tot het veroorzaken van geluidhinder als bedoeld in artikel 4:6, derde lid, van de APV. Bij de openbare bekendmaking van dit besluit heeft verweerder meegedeeld dat dit besluit voortvloeit en onlosmakelijk verbonden is met de beslissing op bezwaar van 14 augustus 2012 inzake het verzoek om handhavend op te treden tegen de voortdurende geluidsoverlast veroorzaakt door het gebruik van de voetbalkooi. Om die reden is verweerder van mening dat tegen het bestreden besluit 2 geen bezwaar meer openstaat, maar dat rechtstreeks beroep open staat bij de rechtbank. In verband daarmee hebben eisers dan ook geen bezwaarschrift ingediend, maar rechtstreeks beroep ingesteld bij de rechtbank.
3. De rechtbank overweegt dienaangaande dat beide besluiten van 14 augustus 2012 nauw met elkaar samenhangen. Van een onlosmakelijke samenhang is naar het oordeel van de rechtbank echter geen sprake is. Hoe dit ook zij, de rechtbank stelt vast dat artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, zoals dat artikel luidde tot 1 januari 2013, voorschrijft dat degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een administratieve rechter in te stellen, eerst bezwaar dient te maken alvorens beroep in te stellen, tenzij sprake is van een situatie als genoemd onder a. tot en met e. van dat artikellid. Een dergelijke uitzonderingssituatie doet zich hier niet voor, zodat verweerder in beginsel gehouden is de bezwaarschriftprocedure ter volgen.
Nu eisers ter zitting te kennen hebben gegeven rechtstreeks beroep bij de rechtbank te willen instellen tegen het besluit van verweerder van 14 augustus 2012, en verweerder daarmee ter zitting van de rechtbank heeft ingestemd, ziet de rechtbank geen aanleiding gebruik te maken van de haar in artikel 8:54a Awb gegeven bevoegdheid. De rechtbank zal de beroepen tegen de APV-ontheffing dan ook inhoudelijk behandelen.
Inhoudelijk
4. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Eiser 1 heeft verweerder bij brief van 31 maart 2011 verzocht om handhavend op te treden tegen de gestelde geluidsoverlast. Daarbij is gevoegd een in opdracht van eiser 1 opgesteld geluidsrapport van LBP-Sight d.d. 27 januari 2011, ‘Voetbalkooi [straatnaam] te Veenendaal’. Uit dit rapport komt naar voren dat de voetbalkooi geen inrichting is in het kader van de Wet milieubeheer, dat er geen wettelijk voorgeschreven geluidsnormen zijn voor voetbalkooien en dat als kader zal moeten dienen de APV. Ter invulling van het begrip geluidhinder in de APV kan aansluiting worden gezocht bij de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening, waarbij onderscheid moet worden gemaakt tussen geluid veroorzaakt door industriële bedrijvigheid en het hier aan de orde zijnde gebruik van een speelvoorziening, te weten een voetbalkooi in een rustige woonwijk. LBP-Sight komt tot een geluidsnorm op de gevel van (naastgelegen) woningen van 50 respectievelijk 45 dB(A) in de dag en avondperiode voor het tijdgemiddelde geluidniveau. Voor het maximale geluidniveau wordt een norm van 70 respectievelijk 65 dB(A) gesteld. Uit de resultaten van uitgevoerde metingen en berekeningen blijkt volgens LBP-Sight dat de norm voor piekgeluiden van 70 dB(A) tot 5 dB(A) door het voetballen en tot 10 dB(A) door het stemgeluid wordt overschreden. De norm voor het tijdgemiddelde geluidniveau is niet afzonderlijk getoetst. LBP-Sight komt tot de conclusie dat deze locatie van de voetbalkooi niet verenigbaar is met de nabijgelegen woningen.
5. In het primaire besluit van 7 juli 2011 heeft verweerder het verzoek van eiser 1 om handhavend op te treden afgewezen, onder verwijzing naar de voorgeschiedenis. Verweerder is van mening een speelvoorziening te hebben gerealiseerd waar de buurt behoefte aan heeft. Verweerder kent, alle belangen afwegend, meer gewicht toe aan het algemene belang dat is gebaat bij het beschikbaar zijn van de speelvoorziening voor kinderen uit de buurt, dan aan de nadelen die dit voor de direct omwonenden meebrengt. Hierbij heeft verweerder in aanmerking genomen dat de geluidsoverlast van spelende kinderen zich waarschijnlijk extra zal manifesteren op bepaalde tijdstippen (bijvoorbeeld na schooltijd en in het begin van de avond) en dat er door de gemeente in overleg met de bewoners al maatregelen zijn genomen om de overlast van het feitelijk gebruik in te beperken, zoals het verkleinen van de voetbalkooi en de doelen, het plaatsen van een haag tussen de kooi en de woning van verzoeker en het aanpassen van de toegangspoortjes.
6. Eiser 1 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht om bij wijze van voorlopige voorziening het primaire besluit te schorsen en te bepalen dat verweerder de voetbalkooi sluit totdat heropening niet tot een overtreding van artikel 4:6 van Pro de APV leidt, dan wel tot zes weken nadat op het bezwaarschrift is beslist.
Bij uitspraak van 15 december 2011 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen, in die zin dat verweerder wordt gelast binnen drie maanden te beslissen op het bezwaarschrift met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Hetgeen meer of anders is gevorderd is bij die uitspraak door de voorzieningenrechter afgewezen.
7. Ter uitvoering van de uitspraak van de voorzieningenrechter heeft verweerder vervolgens aan [bedrijf] opdracht gegeven een akoestisch onderzoek in te stellen met betrekking tot de voetbalkooi aan de [straatnaam] te Veenendaal. [bedrijf] heeft op 16 februari 2012 een rapport uitgebracht, waarin onder meer wordt geconcludeerd dat een zekere mate van geluidhinder bij intensief gebruik van de voetbalkooi niet is uit te sluiten. Met name ter plaatse van de woning van eiser 1 treden naar de mening van [bedrijf] relatief hoge geluidniveaus op. Ter reductie van de geluidniveaus bij dan wel in de woning van eiser 1 beveelt [bedrijf] het plaatsen van een afscherming aan, bij voorkeur in combinatie met het verbeteren van de geluidsisolatie van de woning van eiser 1.
Op 15 mei 2012 heeft [bedrijf] een aanvullend rapport uitgebracht, waarbij is gerapporteerd omtrent de mogelijkheden van het verbeteren van geluidwering van de gevels van de woning van eiser 1.
8. Naar aanleiding van de rapportage van [bedrijf] heeft verweerder bij brief van 4 juni 2012 aan eiser 1 voorgesteld om de door [bedrijf] aanbevolen voorzieningen ter reductie van de geluidsoverlast aan te brengen, een en ander onder een vijftal met name genoemde randvoorwaarden, te weten:
1) het aanbod vindt alleen doorgang wanneer de hiervoor noodzakelijke omgevingsvergunning en ontheffing van de geluidsvoorschriften van artikel 4:6 van Pro de APV kunnen worden verleend en vervolgens in rechte komen vast te staan.
2) [eiser 1] trekt het door hen ingediende bezwaarschrift in.
3) het college draagt zorg voor het vinden van een aannemer die de genoemde maatregelen in het onderzoek met rapportnummer D 2792-2-RA-002 zal realiseren.
4) [eiser 1] zal geen wijziging aanbrengen in de gerealiseerde maatregelen.
5) [eiser 1] ziet af van verdere juridische procedures ten aanzien van overlast in en rond de voetbalkooi op het speelterrein, in wat voor vorm dan ook. Op straffe van terugvordering van de door de gemeente gemaakte kosten.
9. Bij brief van 27 juni 2012 heeft eiser 1 afwijzend op dit voorstel gereageerd. Verweerder heeft vervolgens bij brief van 13 juli 2012 het aan eiser 1 gedane voorstel herhaald en de bereidheid uitgesproken om de formulering van de opgenomen randvoorwaarden in overleg nader te formuleren. Ook op dit voorstel van verweerder heeft eiser 1 afwijzend gereageerd.
10. Vervolgens heeft verweerder bij het bestreden besluit 1 het bezwaar van eiser 1 tegen het primaire besluit gegrond verklaard en besloten alsnog over te gaan tot handhavend optreden tegen de door de voetbalkooi veroorzaakte geluidsoverlast in de zin van artikel 4:6, eerste lid, van de APV. Concreet houdt dit volgens het bestreden besluit 1 het volgende in:
1) verweerder houdt vast aan het gedane aanbod in de brief van 4 juni 2012 en spreekt daarmee expliciet de bereidheid uit tot het treffen van de genoemde maatregelen in het onderzoeksrapport van [bedrijf] met rapportnummer D 2792-2-RA-002 en de daarbij behorende randvoorwaarden, met dien verstande dat randvoorwaarde 2 en 5 komen te vervallen.
2) tevens verleent verweerder de vergunninghouder van de voetbalkooi een ontheffing als bedoeld in artikel 4:6, derde lid, van de APV ten behoeve van het gebruik hiervan voor de eventuele geluidsoverlast die de voetbalkooi zou kunnen veroorzaken, overeenkomstig de uitkomsten van het [bedrijf] onderzoek met kenmerk D 2792-1-RA-001.
3) verweerder vergoedt op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb de door eiser 1 gemaakte kosten in rechtsbijstand tot een bedrag van € 874,- (één punt voor het bezwaarschrift, één punt voor de hoorzitting/onderhandelingsgesprekken).
11. Bij het bestreden besluit 2 verweerder aan de gemeente Veenendaal ontheffing verleend als bedoeld in artikel 4:6, derde lid, van de APV van het verbod tot het veroorzaken van geluidhinder als bedoeld in het eerste lid.
Eiser 1 heeft tegen beide bestreden besluiten beroep ingesteld, terwijl eisers 2 en 3 enkel beroep hebben ingesteld tegen het bestreden besluit 2.
Beroep van eiser 1 tegen het bestreden besluit 1
12. Eiser 1 heeft in beroep aangevoerd dat verweerder ten onrechte uitsluitend bereid is maatregelen aan zijn woning te treffen om de geluidhinder te beperken. Met het aanbrengen van de maatregelen wordt weliswaar de geluidsoverlast in zijn woning beperkt, maar de bron van de geluidhinder wordt niet aangepakt. De maatregelen vergen dat eiser toestaat zijn woning te laten verbouwen; hij vindt dat dit niet van hem kan worden gevergd. Verweerder kan hem niet dwingen zijn huis te laten aanpassen. Daarbij is volgens eiser 1 van belang, dat de bron van de geluidhinder niet wordt aangepakt, dat de last zo geheel op hem wordt afgewenteld, en dat de maatregelen niet voorkomen dat eiser 1 en zijn gezin geen gebruik kunnen maken van hun tuin, die grenst aan de voetbalkooi. Eiser 1 acht de maatregelen disproportioneel.
De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.
13. Na de uitspraak van de voorzieningenrechter van 15 december 2011 in zaak SBR 11/2552, heeft verweerder onderzoek laten verrichten naar de vraag in hoeverre het gebruik van de voetbalkooi aan het [straatnaam] leidt tot geluidhinder in de zin van de APV. De resultaten uit dit onderzoek hebben er toe geleid dat tussen partijen niet meer in geschil is, en ook voor de rechtbank vaststaat, dat er inderdaad sprake is van geluidhinder als gevolg van het gebruik van bedoelde voetbalkooi.
14. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
15. De rechtbank acht besluit 1 intern tegenstrijdig. In besluit 1 is vermeld, dat het bezwaar gegrond is en dat er alsnog handhavend moet worden opgetreden. De rechtbank stelt echter vast dat verweerder in dit besluit nalaat om te handhaven. In besluit 1 is geen last neergelegd aan de gemeente om de illegale situatie te beëindigen; noch een last onder bestuursdwang, noch een last onder dwangsom. Als het de bedoeling van verweerder is om handhavend op te treden, dan kan slechts worden vastgesteld dat besluit 1 in zoverre geen afgeronde besluitvorming kent en daarmee in strijd is met artikel 7:11, lid 2 Awb.
Verder ontbeert het besluit een deugdelijke motivering als vereist in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het besluit om alsnog handhavend op te treden valt immers niet te rijmen met het, bij afzonderlijk besluit van dezelfde datum, verlenen van ontheffing. Daarmee is immers beoogd de overtreding te legaliseren. Bij legalisering is er geen overtreding meer en daarmee vervalt de bevoegdheid handhavend op te treden.
16. Indien besluit 1 aldus moet worden gelezen dat het bezwaar gegrond is, maar dat door verweerder alsnog wordt geweigerd handhavend op te treden tegen de gemeente, omdat aan eiser 1 een pakket met maatregelen is aangeboden, dan overweegt de rechtbank als volgt.
Verweerder heeft in het bestreden besluit 1 te kennen gegeven bereid te zijn maatregelen te treffen. Het gaat daarbij niet om maatregelen aan de voetbalkooi, en evenmin om maatregelen zoals het plaatsen van een scherm tussen de kooi en de woning van eiser 1.
De bereidheid van verweerder ziet enkel op te treffen voorzieningen aan de woning van eiser 1, zoals het vervangen van diverse glaspanelen door glaspanelen met een hogere luchtgeluidsisolatie, het vervangen van ventilatieroosters door suskasten en de verbetering van kierdichting op diverse plaatsen.
De rechtbank sluit niet uit dat onder omstandigheden het uitsluitend aanbieden van geluidsisolatie en geluidsisolerende maatregelen aan de woning van een omwonende belanghebbende een adequate reactie kan zijn in geval van geluidhinder. Dat zal zich kunnen voordoen indien andere maatregelen, zoals bronmaatregelen, niet tot de mogelijkheden behoren, of als handhaven geen optie is. Daarbij is relevant of sprake is van zwaarwegende algemene belangen, zoals bij de aanleg of verbreding van snelwegen en spoorwegen.
Een dergelijke situatie doet zich echter hier niet voor. Weliswaar zijn met de voetbalkooi algemene, recreatieve belangen gemoeid, maar die kunnen ook worden gediend door de kooi te verplaatsen naar een meer geschikte locatie in de wijk. Verder kan de geluidhinder in dit geval nog worden beperkt door maatregelen te nemen ten aanzien van gebruik van de kooi (zoals door beperking van de openingstijden in de vroege ochtend en de avond), door maatregelen te nemen aan de kooi zelf (andere uitvoering, ander materiaal), en door voorzieningen te treffen op openbaar gebied tussen de kooi en de woning van eiser 1, zoals het plaatsen van een scherm. Verweerder had aan de ontheffing ook voorwaarden kunnen verbinden, maar heeft daarvan afgezien. Verweerder heeft ontheffing verleend tot het maximum van de feitelijke geluidsbelasting.
Door uitsluitend een pakket maatregelen aan eiser 1 aan te bieden, zonder overige maatregelen te nemen om de geluidhinder te voorkomen of te beperken, heeft verweerder de last van de gemeenschapsvoorziening geheel bij eiser 1 neergelegd. Eiser 1 kan echter niet worden verplicht de maatregelen te accepteren. Verder heeft eiser 1 gelijk als hij stelt dat de maatregelen geen oplossing vormen voor de overlast van de voetbalkooi in zijn (achter)tuin. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat in besluit 1 sprake is van een onevenwichtige en onredelijke afweging van de betrokken belangen, die voor eiser 1 onevenredig nadelig uitpakt. Het besluit is in zoverre voorbereid en genomen in strijd met artikel 3:4, lid 2 van de Awb.
Om bovengenoemde redenen komt besluit 1 voor vernietiging in aanmerking. Het daartegen gerichte beroep is gegrond.
Beroep van eisers tegen het bestreden besluit 2
17. Verweerder heeft bij het bestreden besluit 2 aan de gemeente Veenendaal ontheffing verleend van het verbod tot het veroorzaken van geluidhinder als bedoeld in artikel 4:6, derde lid, van de APV. Eisers kunnen zich met dit besluit niet verenigen en hebben in beroep aangevoerd dat zij door dat besluit de geluidhinder niet wordt aangepakt.
18 De rechtbank overweegt allereerst dat de door verweerder uitgesproken bereidheid om handhavend op te treden tegen de geconstateerde geluidhinder als gevolg van het gebruik van de voetbalkooi op gespannen voet staat met het thans voorliggende bestreden besluit 2, waarbij ontheffing is verleend van het verbod tot het veroorzaken van geluidhinder.
Zoals hiervoor al aan de orde kwam, legaliseert verweerder met het bestreden besluit 2 de geconstateerde overtreding, waardoor er geen bevoegdheid meer is handhavend op te treden.
19. Uit hetgeen hiervoor over besluit 1 is overwogen volgt dat de rechtbank van oordeel is dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot de combinatie van het verlenen van een ongeclausuleerde ontheffing en het aanbieden van een pakket aan isolatiemaatregelen aan eiser 1. Daaraan voegt de rechtbank toe dat andere omwonenden die overlast ondervinden van de geluidhinder niet zijn gebaat bij het aanbod aan eiser 1.
20. Besluit 2 komt daarom voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Verweerder heeft bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot zijn besluit kunnen komen.
Conclusie
21. Het beroep van eiser 1 tegen zowel het bestreden besluit 1 als het bestreden besluit 2 is gegrond. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiser 1 in beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht komen voor vergoeding in aanmerking de kosten voor verleende rechtsbijstand. Deze kosten zijn begroot op € 944,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor verschijnen ter zitting, waarde per punt € 472,-). Tevens dient verweerder het door eiser 1 betaalde griffierecht aan hem te vergoeden.
22. Het beroep van eisers 2 en 3 tegen het bestreden besluit 2 is eveneens gegrond.
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiser 3 in beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht komen voor vergoeding in aanmerking de kosten voor verleende rechtsbijstand. Deze kosten zijn begroot op € 472,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift). De rechtbank is niet gebleken van proceskosten van eiser 3 die voor vergoeding in aanmerking komen. Tevens dient verweerder het door eisers 2 en 3 betaalde griffierecht aan hen te vergoeden.
23. Hoe nu verder? Verweerder zal nieuwe besluiten dienen te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Verweerder zal alle denkbare opties de revue moeten laten passeren om te komen tot een redelijker oplossing. Daaronder valt ook de mogelijkheid van verplaatsing van de voetbalkooi. Indien dit na een gedegen onderzoek geen reële oplossing zal blijken te zijn, bijvoorbeeld vanwege een gebrek aan geschikte locaties of de met verplaatsing gemoeide kosten, dan zal verweerder moeten beoordelen op welke wijze de overlast van de voetbalkooi aan het [straatnaam] verder kan worden ingeperkt. Dit kan een combinatie van maatregelen zijn. Te denken valt aan het eiser 1 geboden pakket aan voorzieningen, in samenhang met een ontheffing onder voorschriften, en een (verdere) inperking van de openingstijden, zoals ook ter zitting van de rechtbank met partijen is besproken. Eiser 1 zal zich daarbij moeten realiseren dat hij enige overlast zal moeten dulden.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart de beroepen gegrond,
- vernietigt de bestreden besluiten van 14 augustus 2012,
- verstaat dat verweerder nieuwe besluiten dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak,
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser 1 ten bedrage van € 944,-;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser 3 ten bedrage van € 472,-;
- bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht van elk € 156,-,- aan ieder van hen vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.J. van Ettekoven, rechter, in aanwezigheid van W.B. Lakeman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 mei 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.