ECLI:NL:RBMNE:2014:3270 - Rechtbank Midden-Nederland - Herziening boete wegens schending inlichtingenplicht tijd...

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 14/243

uitspraak van de meervoudige kamer van 30 juli 2014 in de zaak tussen

[eiser] te [woonplaats], eiser

(gemachtigde: mr. B.J.M. de Leest),

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv), verweerder

(gemachtigde: mr. J. Ermers).

Procesverloop

Bij besluit van 14 juni 2013 (het primaire besluit 1) heeft verweerder eisers uitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) met ingang van 1 januari 2010 herzien en een bedrag van € 15.557,56 van hem teruggevorderd. Bij apart besluit van 14 juni 2013 (het primaire besluit 2) heeft verweerder aan eiser een boete opgelegd van € 11.300,-.

Bij besluit van 6 december 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juni 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en vergezeld van zijn echtgenote. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

In de hier relevante periode heeft de volgende correspondentie tussen partijen en de volgende besluitvorming van verweerder plaatsgevonden.

1.1.

Eiser ontving sinds 29 maart 2004 een WAO-uitkering op basis van een mate van arbeidsongeschiktheid van 80-100 procent. Omdat eiser vanaf april 2007 (wisselende) inkomsten heeft gehad, heeft verweerder bij besluit van 28 maart 2008 over de maanden april tot en met juni 2007 en september tot en met december 2007 met toepassing van artikel 44 van Pro de WAO eisers WAO-uitkering gedeeltelijk teruggevorderd. Bij besluit van 26 februari 2009 heeft verweerder over de maanden april 2008 tot en met januari 2009 met toepassing van artikel 44 van Pro de WAO eisers WAO-uitkering gedeeltelijk teruggevorderd.

1.2. Bij brief van 28 december 2009 heeft eiser verweerder een arbeidsovereenkomst van 30 september 2009 toegestuurd. Daaruit blijkt dat eiser op 6 oktober 2009 voor onbepaalde tijd in dienst treedt als chauffeur D5 bij [A] Transport B.V. in [vestigingsplaats] (de werkgever) op basis van een dienstverband van 80 procent. In de brief van 28 december 2009 deelt eiser aan verweerder mee dat in onderling overleg met zijn werkgever is besloten om deze overeenkomst per 1 januari 2010 definitief te laten ingaan, omdat eiser het eerder nog niet aankon. Verder stelt eiser verweerder in die brief de vraag of bij het bepalen van de uitkering rekening wordt gehouden met een aantal overuren. Hij wijst er in dat verband op dat het salaris van een chauffeur veelal bepaald wordt door het aantal overuren. Bij brief van 6 januari 2010 deelt verweerder aan eiser mee een opgave van zijn verdiensten over de periode van 1 oktober 2009 tot heden nodig te hebben. Bij brief van 29 januari 2010 stuurt eiser verweerder zijn loonstroken over de maanden oktober tot en met december 2009. Over deze maanden heeft verweerder bij besluit van 18 februari 2010 met toepassing van artikel 44 van Pro de WAO eisers WAO-uitkering teruggevorderd.

1.3.

Eiser heeft bij brief van 24 maart 2013 een op dezelfde datum ondertekend wijzigingsformulier en een arbeidsovereenkomst van 19 december 2011 aan verweerder toegestuurd. Op het wijzigingsformulier heeft eiser conform de bijgevoegde arbeidsovereenkomst ingevuld dat hij bij de werkgever 40 uur per week is gaan werken met ingang van 1 januari 2012 met een loon van € 2.255,79 bruto per maand. Vervolgens is verweerder gekomen tot de onder ‘Procesverloop’ vermelde besluitvorming.

Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiser zijn inlichtingenplicht heeft geschonden over de periode 1 januari 2010 tot 1 mei 2013 door niet juist en te laat melding te maken van zijn gewijzigde inkomsten en hij om die reden niet volledig recht had op zijn WAO-uitkering. Verweerder heeft eiser op grond van artikel 2c, tweede lid, aanhef en onder c, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit) verminderd verwijtbaar geacht. Omdat de overtreding meer dan één jaar heeft geduurd en het benadelingsbedrag het bedrag van € 5.000,- overschrijdt, heeft verweerder eiser grotendeels verwijtbaar geacht en een boete opgelegd van 75 procent van het benadelingsbedrag. Aangezien het benadelingsbedrag over april 2013 niet toerekenbaar is aan eiser omdat hij de gewijzigde inkomsten op 24 maart 2013 heeft gemeld, heeft verweerder in het bestreden besluit het benadelingsbedrag gewijzigd vastgesteld op € 15.056,44.

De rechtbank stelt vast dat eiser geen gronden heeft gericht tegen het bestreden besluit voor zover dat gaat over de terugvordering. De beroepsgronden van eiser richten zich tegen het bestreden besluit voor zover dat gaat over de boete.

4.1.

Eiser voert in beroep aan dat van schending van de inlichtingenplicht geen sprake is. Hij heeft immers verweerder steeds geïnformeerd over zijn werk en inkomsten, zowel uit zichzelf als op verzoek van verweerder. Zo heeft hij begin 2008 op verzoek van verweerder informatie aangeleverd over 2007 en begin 2009 over 2008. Uit zichzelf heeft eiser de met zijn werkgever op 30 september 2009 gesloten arbeidsovereenkomst naar verweerder verzonden. Ook heeft hij voldaan aan verweerders verzoek de salarisspecificaties over de maanden september tot en met december 2009 toe te sturen. Zelf heeft hij vervolgens weer het wijzigingsformulier van 24 maart 2013 en de op 19 december 2011 ondertekende arbeidsovereenkomst naar verweerder gestuurd. Eiser stelt voorts deze arbeidsovereenkomst al eerder, te weten in 2012, aan verweerder te hebben toegezonden en hij stelt daarover ook telefonisch contact met verweerder te hebben gehad. Omdat eiser de inlichtingenplicht niet heeft geschonden, is de boete ten onrechte opgelegd, aldus eiser.

4.2.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser vanaf 1 januari 2010 de inlichtingenplicht heeft geschonden, omdat hij vanaf dat moment telkens zijn salarisstroken had moeten overleggen. Gelet op zijn wisselende inkomsten lag het op de weg van eiser om dit uit zichzelf te doen. Verweerder heeft ter zitting erkend dat over de jaren 2007, 2008 en 2009 steeds nog het Uwv bij uitkeringsgerechtigden om inkomensgegevens vroeg, maar volgens verweerder is deze handelwijze nadien gewijzigd in die zin dat de verantwoordelijkheid op dit punt steeds meer bij de betrokkene wordt gelegd. Daar komt volgens verweerder bij dat uit het dossier blijkt dat eiser goed op de hoogte was van de regelgeving. Eiser heeft in ieder geval vanaf 1 januari 2012 de inlichtingenplicht geschonden, omdat hij niet (tijdig) heeft gemeld dat hij met ingang van die datum vijf dagen per week is gaan werken, in plaats van vier dagen per week, aldus verweerder.

4.3.

Artikel 80, eerste lid, van de WAO bepaalt, voor zover hier relevant, dat degene die aanspraak maakt op of in het genot is van een arbeidsongeschiktheidsuitkering, verplicht is aan het Uwv op zijn verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling te doen van alle feiten of omstandigheden waarvan het hem redelijkerwijs duidelijk is dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op of de hoogte van de arbeidsongeschiktheidsuitkering of het bedrag dat daarvan wordt uitbetaald.

4.4.

De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat schending van de inlichtingenplicht al vanaf 1 januari 2010 aan de orde is. Naar het oordeel van de rechtbank kan het eiser niet worden verweten dat hij vanaf 1 januari 2010 tot 1 januari 2012 niet uit eigen beweging aan verweerder loonstroken heeft toegezonden. Daarvoor acht de rechtbank allereerst van belang dat, zoals weergegeven onder overweging 1.2, eiser bij brief van
28 december 2009 verweerder heeft geïnformeerd over zijn nieuwe arbeidsovereenkomst per 1 januari 2010 met het daarbij overeengekomen loon. Uit die brief blijkt duidelijk dat het gaat om een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd. Eiser heeft daarbij verder gewezen op de relevantie van overuren voor het salaris en daarbij verweerder gevraagd naar de wijze waarop daarmee wordt omgegaan. Niet is gebleken dat verweerder heeft gereageerd op eisers vraag over de overuren. Verweerder heeft naar aanleiding van de brief van 28 december 2009 volstaan met een verzoek om loonstroken van oktober 2009 tot en met december 2009. Verder is gebleken, zoals verweerder ook ter zitting heeft erkend, dat verweerder in de voorgaande jaren telkens om salarisspecificaties heeft gevraagd en per jaar achteraf - met toepassing van artikel 44 van Pro de WAO - heeft bepaald op welk bedrag eiser in de jaren 2007 en 2008 recht had. Ook de omstandigheid dat verweerder in januari 2010 alleen heeft verzocht om loonstroken over de maanden september tot en met december 2009 en hij daarna geen dergelijk verzoek meer heeft gedaan, sterkt de rechtbank in haar oordeel dat eiser erop heeft mogen vertrouwen dat verweerder niet meer informatie van hem nodig had. Gelet op de eerdere handelwijze van verweerder mocht eiser er dus van uitgaan dat op dezelfde wijze een berekening achteraf over 2010 zou volgen. Voor zover verweerder er ter zitting op heeft gewezen dat deze handelwijze in de loop der tijd is veranderd vanwege de trend bij het Uwv dat steeds meer verantwoordelijkheid bij de burger wordt gelegd, is de rechtbank van oordeel dat dit niet aan eiser kan worden tegengeworpen, omdat niet is gebleken dat verweerder eiser hiervan op de hoogte heeft gesteld.

4.5.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht geconcludeerd dat eiser de inlichtingenplicht heeft geschonden voor zover het de periode van 1 januari 2012 tot
1 april 2013 betreft. Daarvoor is redengevend dat eiser pas op 24 maart 2013, door middel van het overleggen van het wijzigingsformulier en de arbeidsovereenkomst van 19 december 2011, aan verweerder heeft meegedeeld dat hij een dag extra in de week is gaan werken. Eiser heeft weliswaar betoogd dat hij de uitbreiding van uren wel tijdig via een brief aan het Uwv heeft doorgegeven en dat hij hier nog over heeft gebeld, maar verweerder heeft dat betwist en in het dossier ontbreken de beweerde brief en telefoonnotities hierover. Ook in beroep heeft eiser zijn stellingen niet verder onderbouwd. De bewijslast voor verzending van stukken rust op de verzender, in dit geval dus eiser. Hij is er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat hij een brief heeft gestuurd, dus gaat de rechtbank er van uit dat eiser geen brief heeft verstuurd. Op dezelfde gronden acht de rechtbank ook niet aannemelijk dat eiser hierover zou hebben gebeld. Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat eiser deze wijziging met ingang van 1 januari 2012 niet onverwijld aan verweerder heeft doorgegeven.

4.6.

Het voorgaande brengt mee dat de beroepsgrond van eiser slaagt voor zover deze ziet op de schending van de inlichtingenplicht in de periode van 1 januari 2010 tot
1 januari 2012. Het bestreden besluit is daarmee in strijd met artikel 29a, eerste lid, eerste volzin, van de WAO.

5.1.

Eiser voert aan dat de opgelegde boete in strijd is met het legaliteitsbeginsel. Verweerder heeft immers over de volledige periode van de schending van de inlichtingenverplichting, dus ook voor zover die periode ligt vóór 1 januari 2013, het strengere boeteregime dat geldt vanaf die datum toegepast.

5.2.

Verweerder heeft met toepassing van het overgangsrecht de boete opgelegd op grond van de op 1 januari 2013 in werking getreden Wet van 4 oktober 2012 tot wijziging van de wetgeving op het beleidsterrein van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in het kader van de harmonisatie en aanscherping van de sanctiemogelijkheden ter versterking van de naleving en handhaving en bestrijding van misbruik en fraude, in de Kamerstukken verkort aangeduid als de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (de Wet aanscherping, Stb. 2012, 462).

5.3.

Met de inwerkingtreding van de Wet aanscherping per 1 januari 2013 is artikel 29a van de WAO gewijzigd. Op grond van het eerste lid van dit artikel, voor zover van belang, legt het Uwv een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende of zijn wettelijke vertegenwoordiger van de verplichtingen, bedoeld in artikel 80 van Pro de WAO.

In artikel 29a, achtste lid, van de WAO is bepaald dat het Uwv (a) de bestuurlijke boete kan verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid; en (b) kan afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.

5.4.

Het overgangsrecht, dat is neergelegd in artikel XXV van de Wet aanscherping luidt, voor zover hier relevant, als volgt:

Ten aanzien van beboetbare overtredingen en strafbare feiten voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, blijft het recht, met inachtneming van het tweede lid, van toepassing zoals dat gold op die dag.

Ten aanzien van beboetbare overtredingen voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden en voortduren op de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden blijft het recht van toepassing, zoals dat gold op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, mits uiterlijk op de dertigste dag na de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden de overtreding is opgeheven of geconstateerd.

5.5.

In het Boetebesluit zijn nadere regels gesteld over de hoogte van de boete. Met het Besluit van 13 oktober 2012, houdende wijziging van een aantal algemene maatregelen van bestuur in verband met de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (het Besluit aanscherping, Stb. 2012, 484) is het Boetebesluit per 1 januari 2013 gewijzigd. In verband hiermee heeft het Uwv op 9 december 2013 zijn gewijzigd beleid neergelegd in de Beleidsregel boete werknemer 2013 (Beleidsregel boete 2013, Stcrt. nr. 31799). Deze beleidsregel vervangt per 1 januari 2013 de oude Beleidsregel boete werknemer 2010.

In artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit, is bepaald dat de bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150,- wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.

5.6.

De rechtbank stelt vast dat de schending van de inlichtingenplicht in het geval van eiser zich uitstrekt over de periode 1 januari 2012 tot 1 april 2013. De schending van de inlichtingenplicht is dus begonnen voordat de Wet aanscherping en het Besluit aanscherping in werking zijn getreden. Op grond van de tekst van artikel 29a van de WAO en het Boetebesluit zoals die golden tot 1 januari 2013 werd de bestuurlijke boete vastgesteld op 10 procent van het benadelingsbedrag met een minimum van € 52,- en een maximum van € 2.269,-. Met de inwerkingtreding van de Wet aanscherping en de daarmee samenhangende wijziging van het Boetebesluit heeft de wet- en regelgever dan ook besloten tot een verhoging van de op te leggen bestuurlijke boete.

5.7.

Naar het oordeel van de rechtbank moet de door eiser gepleegde overtreding door het schenden van zijn inlichtingenplicht in de periode van 1 januari 2012 tot 1 april 2013 worden aangemerkt als een voortdurende overtreding. Anders dan de Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft overwogen in zijn uitspraken van 10 mei 2000 en 6 maart 2001 (ECLI:NL:CRVB:2000:AA6466 en RSV 2001/173) is de rechtbank van oordeel dat voor de kwalificatie van een voortdurend delict aansluiting moet worden gezocht bij vaste strafrechtelijke rechtspraak van de Hoge Raad. Ter vergelijking wijst de rechtbank op de arresten van 16 december 1975 (NJ 1976/254) en 2 juli 2002 (ECLI:NL:HR:2002:AE3728). De rechtbank overweegt dat indien een betrokkene eenmaal heeft nagelaten de voor zijn uitkering relevante feiten en omstandigheden te melden, het diens plicht blijft om deze feiten en omstandigheden alsnog te melden. Zolang een betrokkene dat niet doet, laat hij de verboden toestand voortbestaan. Het gaat bij schending van de inlichtingenplicht om een samenstel van handelingen dat niet goed splitsbaar is.

5.8.

Gelet op het voorgaande valt de situatie van eiser onder het toepassingsbereik van het tweede lid van artikel XXV van de Wet aanscherping. Uit de tekst van dit artikel en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Wet aanscherping (Kamerstukken II, 2011/12, 33 207, nr. 3, p. 57) leidt de rechtbank af dat de wetgever met deze bepaling heeft bedoeld het nieuwe (strengere) boeteregime te laten gelden voor overtredingen die zijn begonnen vóór 1 januari 2013 en die hebben voortgeduurd tot na 30 januari 2013, dus ook wat het gedeelte van de overtreding dat zich vóór 1 januari 2013 heeft voorgedaan betreft. Omdat de boetehoogte direct is gerelateerd aan het benadelingsbedrag over de betrokken periode betekent dit dat de voortdurende overtreding in de periode tot aan die datum in de visie van de wet- en regelgever (aanzienlijk) hoger moet worden beboet dan op basis van het wettelijk regime tijdens die periode mogelijk was.

5.9.

Met eisers beroepsgrond over het legaliteitsbeginsel ziet de rechtbank zich voor de vraag geplaatst of de boete in strijd is met dan wel het samenstel van artikel 5:4, tweede lid, en 5:46, vierde lid, van de Awb, dan wel artikel 7 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), dan wel artikel 15 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Op grond van deze artikelen, in het bijzonder artikel 7, eerste lid, tweede volzin, mag geen zwaardere sanctie worden opgelegd dan die welke gold ten tijde van het plegen van de overtreding.
Zoals hiervoor in overweging 5.7 is overwogen, moet in het geval van eiser worden uitgegaan van een voortdurende overtreding waarbij geen afzonderlijke periodisering van het tijdvak mogelijk is. De rechtbank, aansluiting zoekend bij de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de zaken Ecer en Zeyrek tegen Turkije van 27 februari 2001 (www.hudoc.echr.coe.int; nrs. 29295/95 en 29363/95) en Veeber tegen Estland (Nr. 2) van 21 januari 2003 (nr. 45771/99, EHRC 2003/23), is van oordeel dat het toepasselijk verklaren in wet- en regelgeving van het nieuwe en strengere rechtsregime op een voortdurende overtreding die al eerder is begonnen, op zichzelf niet in strijd is met genoemde artikelen. Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat het in het tweede lid van artikel XXV van de Wet aanscherping neergelegde overgangsrecht als zodanig niet in strijd is met die artikelen. Er bestaat dan ook geen aanleiding om het overgangsrecht om die reden buiten toepassing te laten.

5.10.

Het voorgaande wil nog niet zeggen dat het opleggen van een hogere boete op grond van de huidige wet- en regelgeving ook in overeenstemming is met in overweging 5.9 genoemde artikelen. De rechtbank overweegt dat dit gelet op het beschermingsbereik van deze artikelen afhangt van de mate waarin het voor eiser voorzienbaar was dat voor zijn overtreding van de inlichtingenplicht gepleegd voor 1 januari 2013, een dergelijke hogere boete zou worden opgelegd. Zoals hiervoor onder overweging 5.6 is overwogen, gold vóór die datum voor de overtreding van artikel 80 van Pro de WAO een boete van 10 procent van het benadelingsbedrag met een maximum van € 2.269,-. Omdat het ten tijde van het schenden van de inlichtingenplicht in de periode tot 1 januari 2013 voor eiser niet voorzienbaar was dat een hogere boete dan dit oude maximumboetebedrag zou worden opgelegd, heeft verweerder het bestreden besluit in zoverre in strijd met de genoemde artikelen genomen. De rechtbank overweegt zonder er op vooruit te lopen wat het precieze gevolg zou zijn indien het voor eiser wel voorzienbaar was dat zij, gelet op wat eiser en verweerder over en weer hebben gesteld, geen aanleiding ziet om te oordelen dat eiser concreet op de hoogte was van de op stapel staande wijziging van het boeteregime. Algemene informatie, zoals bijvoorbeeld kon worden verkregen via televisie of de website van verweerder, volstaat daarbij niet. Tot een vergelijkbare conclusie is de rechtbank Rotterdam gekomen in haar uitspraak van 27 maart 2014 (ECLI:NL:RBROT:2014:2157). De beroepsgrond slaagt.
5.11. Gelet op het voorgaande had de boete vanwege de voortdurende overtreding over het tijdvak van 1 januari 2012 tot aan 1 januari 2013 moeten worden bepaald volgens de in die periode geldende wet- en regelgeving. Alleen voor zover de overtreding is begaan in de periode na 1 januari 2013, had het met ingang van die datum op grond van de Wet aanscherping geldende rechtsregime moeten worden toegepast. Uitgaande van de schending van de inlichtingenplicht vanaf 1 januari 2012 tot 1 april 2013 en gelet op gedingstuk B47 en de toelichting in het bestreden besluit op de berekening van het benadelingsbedrag stelt de rechtbank het totale benadelingsbedrag vast op € 7.467,85. Dit bedrag valt te splitsen in een deel van voor 1 januari 2013 van € 5.670,85 en een deel van na 1 januari 2013 van € 1.797,-. Vaststaat dat verweerder verminderde verwijtbaarheid heeft aangenomen, zodat de boete gebaseerd op het benadelingsbedrag tot 1 januari 2013 op grond van de Beleidsregel boete werknemer 2010 met 50 procent moet worden verlaagd. Verweerder heeft ter zitting ook erkend dat, als zou worden uitgegaan van het oude regime, inclusief verweerders toenmalige beleid, dit percentage had moeten worden toegepast. Bij de vaststelling van de boete gebaseerd op het benadelingsbedrag na 1 januari 2013 wordt in ieder geval rekening gehouden met een mate van verwijtbaarheid van 75 procent conform de regeling in de Beleidsregel boete 2013.

6.1.

Eiser betoogt dat vanwege zijn persoonlijke omstandigheden de opgelegde boete in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat hij momenteel op basis van een betalingsregeling € 400,- per maand moet afbetalen, terwijl hij niet veel verdient en met zijn partner de zorg draagt voor twee thuiswonende kinderen. Eiser heeft op dit moment geen WAO-uitkering meer.

6.2

De rechtbank stelt voorop dat gelet op artikel 29a, eerste lid, van de WAO, waarin de bestuurlijke boete is bepaald op ten hoogste het benadelingsbedrag, de wetgever in de wettelijke regeling zelf de maximaal op te leggen boete fors heeft verhoogd. De wetgever heeft in zoverre dus de afweging gemaakt dat een boete van maximaal het benadelingsbedrag binnen de evenredigheidsgrenzen blijft. Verder is, zoals al overwogen, in artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit, de bestuurlijke boete vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag met een minimumboete van € 150,-, waarmee dus de lagere regelgever een boete ter hoogte van het benadelingsbedrag en dus een boete die in beginsel altijd op het maximale bedrag staat, evenredig heeft geacht.

6.3.

De rechtbank merkt op dat de invoering van de Wet aanscherping per 1 januari 2013, mede in het licht bezien van het voorheen geldende boeteregime, leidt tot een situatie waarin bestuursorganen enorm zware boetes (moeten) opleggen die zeer ingrijpen in de financiële situatie van privépersonen die zich doorgaans in een uitkeringssituatie bevinden. De kennelijk bij de wet- en regelgever levende gedachte dat zo'n boetehoogte leidt tot meer normconform gedrag, acht de rechtbank niet bepaald zeker. Gelet op de verhouding tussen de wetgevende, rechtsprekende en uitvoerende macht kan de rechtbank er niet aan voorbij gaan dat de wet- en regelgever uitdrukkelijk voor deze boetesystematiek heeft gekozen. Zoals ook in artikel 11 van Pro de Wet algemene bepalingen is geformuleerd, mag de rechter de innerlijke waarde of billijkheid van wetgeving niet beoordelen. Dit artikel staat binnen het systeem van het nationale recht er dan ook aan in de weg dat de rechtbank de Wet aanscherping om die reden buiten toepassing zou laten.

6.4.

Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, wordt het kader voor de toets aan het evenredigheidsbeginsel gevormd door artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Volgens dit artikellid legt het bestuursorgaan ondanks de wettelijk gefixeerde boete een lagere boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. In het kader van de beoordeling of een wettelijk vastgestelde bestuurlijke boete evenredig is, moet de rechtbank beoordelen of en in hoeverre in de wettelijke regeling zelf rekening is gehouden met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank verwijst hiervoor naar een arrest van het EHRM in de zaak Malige tegen Frankrijk van 23 september 1998 (nr. 27812/95; NJCM-bulletin 2000, 4; p. 873-893). Hieruit volgt dat het op basis van artikel 6, eerste lid, van het EVRM, waarin het recht op een eerlijk proces is neergelegd, nodig is dat de geheel door de wet ingevulde punitieve sanctie aan bepaalde evenredigheidseisen voldoet. Mede op basis van deze rechtspraak overweegt de rechtbank dat voor het bepalen van de indringendheid van de toets van de boete door de bestuursrechter achtereenvolgens moet worden beoordeeld:

- in hoeverre de wet- en regelgever de evenredigheid heeft afgewogen;

- in hoeverre het bestuursorgaan een afweging heeft gemaakt over de evenredigheid van de opgelegde boete; en
- in hoeverre de rechter van oordeel is dat een evenredige boete is opgelegd, rekening houdend met de mate waarin zowel de wet- en regelgever als het bestuursorgaan invulling heeft gegeven aan de toets aan het evenredigheidsbeginsel.

Het voorgaande houdt in dat de rechter, alle feiten en omstandigheden in aanmerking nemend, moet beoordelen of de boete evenredig is, waarbij hij acht slaat op het hele boetesysteem in regels en praktische uitvoering.

6.5.

De rechtbank overweegt dat de volgende factoren met name relevant zijn voor het bepalen van de evenredigheid van een bij wettelijk voorschrift vastgestelde bestuurlijke boete:

de aard en de ernst van de overtreding:

Naar het oordeel van de rechtbank is dit aspect in beginsel volledig afgewogen door de wetgever, zie bijvoorbeeld paragraaf 1.2 en 2.1.2 in de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2011/12, 33 207, nr. 3, p.3-8). Het is echter denkbaar dat er omstandigheden zijn waaronder de overtreding is begaan die zo specifiek en bijzonder zijn in verband met de aard en de ernst van de overtreding dat die niet volledig zijn meegewogen door de wetgever.

de mate van verwijtbaarheid:

Gelet op de in artikel 2a, tweede lid, van het Boetebesluit neergelegde criteria voor verminderde verwijtbaarheid en de nadere uitwerking hiervan in de artikelen 4 tot en met 6 van de Beleidsregel boete 2013, gaat de rechtbank er van uit dat dit aspect grotendeels door de lagere regelgever en het bestuursorgaan is ingevuld. Gelet op de tekst van artikel 2a, tweede lid, aanhef, van het Boetebesluit betreft dit geen limitatieve opsomming zodat er in zoverre enige ruimte bestaat voor een aanvullende beoordeling door zowel het bestuursorgaan als de rechter.

bijzondere omstandigheden van het geval:

Het bestuursorgaan heeft op basis van artikel 5:46, derde lid, van de Awb, de plicht te beoordelen of er bijzondere omstandigheden zijn die nopen tot het vaststellen van een lagere boete, bijvoorbeeld in de zin van de persoonlijke omstandigheden van de overtreder zoals financiële draagkracht, medische toestand en relationele omstandigheden. Het moet hierbij wel gaan om uitzonderlijke omstandigheden die de beboete persoon onderscheiden van anderen. Naar hun aard zijn dergelijke bijzondere omstandigheden niet verdisconteerd in de wet- en regelgeving. Dat betekent onder meer dat de omstandigheid dat een betrokkene in een uitkeringssituatie of anderszins in een lage inkomenssituatie zit, op zichzelf geen bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb kan vormen voor het matigen van de boete. Het bestuursorgaan en in volgende instantie de rechter moeten vaststellen of de gestelde bijzondere omstandigheid zich voordoet en zo ja, welke gevolgen dat moet hebben voor de hoogte van de boete.

In het kader van de factoren onder 3 moet bij het opleggen van de boete rekening worden gehouden met het gelijkheidsbeginsel en een consistente boeteoplegging. Anders dan bij de factoren onder 1 en 2 gaat het bij bijzondere omstandigheden óók om de beoordeling van de situatie ten tijde van de boeteoplegging.

Het bestuursorgaan en in volgende instantie de rechter moeten op deze wijze het evenwicht bewaken tussen de keuze van de wet- en regelgever voor deze boetesystematiek aan de ene kant en de relevante feiten en omstandigheden aan de andere kant.

6.6.

Met toepassing van het hiervoor beschreven beoordelingskader oordeelt de rechtbank als volgt over de evenredigheid van de aan eiser opgelegde boete.

Vaststaat dat verweerder reeds verminderde verwijtbaarheid bij eiser heeft aangenomen, wat ertoe heeft geleid, naar de rechtbank begrijpt op grond van artikel 2a, tweede lid, aanhef en onder c, van het Boetebesluit in samenhang met artikel 6, aanhef en onder 5, van de Beleidsregel boete 2013, dat de bestuurlijke boete is vastgesteld op 75 procent van het benadelingsbedrag. Gelet daarop is rekening gehouden met het feit dat eiser zijn gewijzigde inkomsten op 24 maart 2013, dus ruim een jaar nadat de overtreding is begonnen, alsnog uit zichzelf heeft gemeld voordat verweerder hiervan op de hoogte is geraakt. De rechtbank acht deze omstandigheid onder toepassing van dat percentage voldoende verdisconteerd en ziet in wat eiser heeft aangevoerd geen aanleiding om een ander percentage toe te passen. Voorts is de rechtbank van oordeel dat eiser onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden die hem zo onderscheiden van anderen, dat een verdere matiging van de boete noodzakelijk is. Het feit dat hij maandelijks € 400,- moet aflossen terwijl hij een gezin moet onderhouden, vormt geen bijzondere omstandigheid, te meer omdat eiser niet langer in een uitkeringssituatie zit maar inkomsten heeft uit zijn fulltime werkzaamheden als chauffeur. De beroepsgrond slaagt niet.

Gelet op wat hiervoor in overwegingen 4.6 en 5.10 is overwogen is het beroep gegrond en vernietigt de rechtbank het bestreden besluit, voor zover daarbij het primaire besluit 2 is gehandhaafd. Gelet op wat in overweging 5.11 is overwogen over het benadelingsbedrag voor en na 1 januari 2013, en rekening houdend met de regels in het oude Boetebesluit over de basisboete van 10 procent van het benadelingsbedrag en een mate van verwijtbaarheid van 50 procent, bedraagt het boetebedrag voor schending van de inlichtingenplicht in de periode van 1 januari 2012 tot 1 januari 2013 € 293,54. Voor de overtreding na 1 januari 2013 geldt op basis van het huidige boeteregime en de verminderde verwijtbaarheid van 75 procent een boetebedrag van € 1.347,75. De rechtbank stelt de totale bestuurlijke boete daarmee vast op € 1.640,- (op een veelvoud van € 10,- naar boven afgerond). De rechtbank acht die boete in dit geval en met inachtneming van de door de wet- en regelgever gemaakte keuzes evenredig. Ook acht de rechtbank deze boete niet in strijd met artikel 7 van Pro het EVRM. De rechtbank merkt overigens op dat uit het voorgaande niet volgt dat de rechtbank tot eenzelfde conclusie zou komen als een groter deel van de periode waarin de inlichtingenplicht is geschonden zou liggen na 1 januari 2013: boeteoplegging is meer dan een invuloefening. In wat eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding te oordelen dat wegens dringende redenen als bedoeld in artikel 29a, achtste lid, van de WAO van boeteoplegging had moeten worden afgezien.

Hoewel dat ongebruikelijk is, wijst de rechtbank eiser gelet op de omstandigheden van het geval op de mogelijkheid van incidenteel hoger beroep, zoals geregeld in artikel 8:110 en Pro verder van de Awb. Het kan namelijk zo zijn dat de uitkomst van deze zaak in eerste aanleg bij eiser er toe leidt dat hij kan leven met het boetebedrag zoals de rechtbank dat hiervoor heeft bepaald, maar dat tegelijkertijd verweerder er voor kiest hoger beroep in te stellen. Indien in dat geval de hogerberoepsrechter er geheel anders over zou denken dan de rechtbank hiervoor heeft geoordeeld, zou eiser met lege handen staan, omdat in dat geval verweerder de omvang van het geding in hoger beroep bepaalt. Incidenteel hoger beroep is dan het instrument voor eiser om ook zijn eigen argumenten in hoger beroep beoordeeld te krijgen. Daarnaast kan vanzelfsprekend ook eiser zelf hoger beroep instellen tegen deze uitspraak.

9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 44,- vergoedt.

10.

De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.446,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde per punt van € 472,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1). Wat de bezwaarfase betreft overweegt de rechtbank dat gelet op de gronden waarop hierboven de boete onrechtmatig is geacht, is voldaan aan het criterium van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, te weten dat de boete wordt herroepen vanwege een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid. Nu eiser in de bezwaarfase ook heeft verzocht om vergoeding van kosten, komen de kosten voor het indienen van het bezwaarschrift voor vergoeding in aanmerking. De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit staat vermeld dat het bezwaar telefonisch is besproken met gemachtigde van eiser. Uit het dossier blijkt dat er twee telefonische gesprekken zijn geweest. In het telefoongesprek op 26 september 2013 heeft gemachtigde van eiser verzocht om uitstel voor het aanvullen van het bezwaar. In het telefoongesprek op 26 november 2013 heeft gemachtigde van eiser verklaard dat een hoorzitting niet hoeft plaats te vinden. De rechtbank is ook niet gebleken van een verslag dat is gemaakt naar aanleiding van de telefoongesprekken. Onder verwijzing naar de uitspraak van de CRvB van 29 november 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BU6407) oordeelt de rechtbank dat onder deze omstandigheden geen sprake is van het verschijnen ter hoorzitting als bedoeld in onderdeel A4 van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de gevoerde telefoongesprekken in bezwaar kent de rechtbank dan ook geen proceskostenvergoeding toe.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover dit de opgelegde boete in het primaire besluit 2 betreft;
herroept het primaire besluit 2, legt aan eiser een boete op van € 1.640,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 44,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.446,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Lanshage, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. M. Stapels-Wolfrat, leden, in aanwezigheid van mr. F.M. Mulder, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juli 2014.

De griffier is verhinderd

deze uitspraak te ondertekenen.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.