Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 14/4628
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 december 2014 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2], te [woonplaats], eisers
(gemachtigde: mr. A. Hendriks en [naam], werkzaam bij [bedrijf] te Rotterdam),
en
de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigden: mr. A. Mearadji, mr. I.P.G.M. Rijken - Buitelaar, en F.J. van Egmond).
Procesverloop
Bij besluit van 3 april 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het aan eisers geen dwangsom is verschuldigd als bedoeld in de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen.
Bij besluit van 3 juli 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 november 2014. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
Overwegingen
Bij brief van 2 december 2013 (de aanvraag) hebben eisers verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen luchtvaartmaatschappij Transavia wegens overtreding van Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 295/91.
2. Verweerder heeft bij algemene brief van 12 december 2013 de ontvangst van een groot aantal door [bedrijf], de gemachtigde van eisers, ingediende handhavingsverzoeken bevestigd. In deze brief heeft verweerder meegedeeld dat hij per handhavingsverzoek een reactie en een procedurenummer zal sturen. [bedrijf] is uitgenodigd voor een gesprek, dat op 9 januari 2014 heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft in de brief verder meegedeeld dat, vanwege de mogelijke complexiteit van de ingediende zaken, het niet voor alle zaken mogelijk zal zijn om binnen acht weken een reactie op de aanvraag te geven. Voor complexe aanvragen zal [bedrijf] binnen zes maanden een brief met een besluit ontvangen.
3. Bij brief van 28 januari 2014, door verweerder op 30 januari 2014 ontvangen, hebben eisers verweerder in gebreke gesteld te beslissen op hun aanvraag. Bij brief van 14 februari 2014 heeft verweerder in antwoord hierop, onder verwijzing naar zijn eerdere brief van 12 december 2013, meegedeeld dat hij, afhankelijk van de complexiteit van de zaak, de wettelijke termijn van acht weken niet zal halen en dat een besluit binnen zes maanden te verwachten is. Omdat de beslistermijn gelet daarop nog niet is verstreken, kan de ingebrekestelling van 28 januari 2014 volgens verweerder naar zijn aard niet als ingebrekestelling worden opgevat.
4. Bij brief van 26 februari 2014 hebben eisers verweerder nogmaals in gebreke gesteld, omdat nog niet was beslist op de aanvraag.
5. Bij besluit van 27 februari 2014 heeft verweerder de aanvraag van eisers afgewezen, omdat het verzoek om handhaving meer dan één jaar na de datum van de vlucht is ingediend.
6. Bij brief van 19 maart 2014 hebben eisers verweerder verzocht om dwangsommen vast te stellen wegens het niet tijdig beslissen op hun aanvraag. Eisers hebben bij deze brief een nieuwe machtiging aan [bedrijf] gevoegd, gedateerd op 20 februari 2014.
7. Het bestreden besluit gaat over de weigering van verweerder om een dwangsom vast te stellen vanwege het niet tijdig beslissen op de aanvraag.
8. Ingevolge artikel 4:13, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient een beschikking te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag.
Ingevolge het tweede lid is de in het eerste lid bedoelde redelijke termijn in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een mededeling als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, heeft gedaan.
Ingevolge artikel 4:14, derde lid, van de Awb deelt een bestuursorgaan, indien bij het ontbreken van een bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn, een beschikking niet binnen acht weken kan worden gegeven, dit binnen deze termijn aan de aanvrager mede en noemt het daarbij een redelijke termijn binnen welke de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.
Artikel 4:17, eerste lid, van de Awb bepaalt dat indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom verbeurt voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
Ingevolge het tweede lid bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag.
Artikel 4:17, derde lid, van de Awb bepaalt dat de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag is waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
Artikel 4:18, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vaststelt binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.
9. In de eerdergenoemde brieven van 12 december 2013 en 14 februari 2014 heeft verweerder toegelicht dat bij complexe handhavingszaken de redelijke termijn om te beslissen zes maanden is. Een nadere concrete vaststelling dat de zaak van eisers complex is en dat deze beslistermijn dus ook voor hun zaak geldt, ontbreekt echter. Verweerder heeft dit ter zitting ook erkend. Aan eisers is geen brief gestuurd met daarin een mededeling wanneer op de aanvraag beslist zou worden.
Hiermee heeft verweerder zijn standpunt - dat is ingenomen in het bestreden besluit en in het verweerschrift - dat de termijn om te beslissen op deze aanvraag zes maanden zou zijn, expliciet verlaten. Een verdagingsbeslissing als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, van de Awb is in dit concrete geval dus niet genomen, waarmee, bij gebrek aan een wettelijke termijn, de redelijke termijn om te beslissen acht weken na ontvangst van de aanvraag is.
10. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat hij na ontvangst van de aanvraag geen inschatting heeft kunnen maken van de complexiteit van de aanvraag, omdat deze aanvraag niet compleet was. De aanvraag van eisers is weliswaar niet op het door verweerder ter beschikking gestelde standaard klachtenformulier aangebracht, maar wel inhoudelijk compleet bevonden, zo blijkt uit het feit dat op 27 februari 2014 een primair besluit is genomen. Het blijkt eveneens uit het feit dat verweerder ook in inhoudelijk op bezwaar heeft kunnen beslissen. Van een qua inhoudelijke stukken incompleet dossier was in dit geval geen sprake, zo heeft verweerder overigens ter zitting ook erkend. Verder was, zo blijkt uit het primaire besluit van 27 februari 2014, bij aanvang al duidelijk dat eisers hun aanvraag buiten de gestelde aanvraagtermijn van een jaar na de vlucht hadden ingediend, wat - behoudens bijzondere omstandigheden - zonder meer leidt tot afwijzing van de aanvraag. Deze constatering kan ook niet worden aangemerkt als complex. Tot slot is gebleken dat verweerder ten tijde van de aanvraag van eisers al (enig) onderzoek had gedaan naar de Transaviavlucht van Barcelona (Spanje) naar Amsterdam van 10 augustus 2012, HV 5132 en dus geen compleet nieuw onderzoek hoefde te starten naar de vertraging van deze vlucht die ten grondslag ligt aan de aanvraag van eisers. Deze omstandigheden samen maken dat verweerder ten tijde van de aanvraag wel een inschatting had kunnen maken van de benodigde tijdsduur om te beslissen op de aanvraag. Dat, zoals verweerder stelt, de bij de aanvraag gevoegde machtiging van [bedrijf] gebrekkig was, doet hieraan niet af, nu dit een formaliteit betreft en niet gaat over de inhoud van de aanvraag.
11. Verweerder heeft zich vervolgens op het standpunt gesteld dat de ingebrekestelling van 28 januari 2014 niet aan de daaraan te stellen voorwaarden voldoet, omdat de machtiging die eisers bij hun aanvraag hebben gevoegd gebrekkig is. Ten tijde van de ingebrekestelling was niet duidelijk dat [bedrijf] gemachtigd was om voor eisers op te treden. Verweerder is, zo stelt hij, anders dan bij een aanvraag, niet gehouden om in een procedure over dwangsommen een machtiging op te vragen.
12. Ingevolge artikel 2:1, eerste lid, van de Awb kan een ieder zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
Ingevolge het tweede lid kan het bestuursorgaan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.
13. De rechtbank stelt vast dat verweerder eisers niet op enig moment heeft gevraagd om een schriftelijke machtiging als bedoeld in artikel 2:1, tweede lid, van de Awb. Dat verweerder de machtiging van eisers aan [bedrijf] op het moment van de ingebrekestelling niet voldoende vond, blijkt dus niet uit de gedingstukken die verweerder aan de rechtbank in het kader van de beroepsprocedure heeft overgelegd. Sterker nog: ná de ingebrekestelling van 28 januari 2014 volgde een inhoudelijk besluit op de aanvraag. Verweerder heeft dit besluit, evenals alle andere post in deze procedure, aan [bedrijf] gestuurd en niet aan eisers zelf. Verweerder heeft gesteld dat hij abusievelijk niet om een meer specifieke machtiging van eisers heeft verzocht voordat hij op de aanvraag heeft beslist. Dit mag zo zijn, maar dit brengt met zich dat verweerder eisers niet in het kader van hun aanspraak op een dwangsom vanwege het niet tijdig beslissen, alsnog kan tegenwerpen dat de machtiging aan [bedrijf] niet in orde was. Uit artikel 2:1, tweede lid, van de Awb volgt immers dat verweerder de bevoegdheid heeft om een schriftelijke machtiging te verlangen. Van een verplichting om een machtiging te vragen is geen sprake. Zolang verweerder eisers niet heeft verzocht om een machtiging, zijn eisers niet in verzuim. Eisers hebben vervolgens uit eigen beweging een machtiging overgelegd waaruit blijkt dat [bedrijf] gemachtigd is om hen te vertegenwoordigen in - onder andere - het handhavingstraject en bij een aanspraak in het kader van de Wet dwangsom bij beroep tegen niet tijdig beslissen. Dit maakt dat in deze zaak verweerder eisers niet heeft kunnen tegenwerpen dat voor hem niet duidelijk was dat [bedrijf] gemachtigd was tot het indienen van een ingebrekstelling.
14. Verweerder heeft verder zich op het standpunt gesteld dat uit de gedingstukken in deze procedure weliswaar niet blijkt dat de machtiging aan [bedrijf] gebrekkig was, maar dat [bedrijf] daar zonder meer van op de hoogte was. Verweerder heeft, nadat [bedrijf] op 2 december 2014 in totaal 51 handhavingsverzoeken bij hem indiende, ervoor gekozen om met [bedrijf] in gesprek te gaan. De aanvragen waren volgens verweerder niet compleet en de bijgevoegde machtigingen waren gebrekkig. Dit had kunnen leiden tot het buiten behandeling stellen van de aanvragen, maar verweerder heeft voor een kennismakings- en voorlichtingstraject gekozen, omdat hij van [bedrijf], een relatief nieuwe procesvertegenwoordiger in dit soort handhavingszaken, in de toekomst meer procedures verwachtte. In het gesprek op 9 januari 2014 heeft verweerder, zo stelt hij, al meegedeeld dat de machtigingen niet voldoende waren. [bedrijf] heeft vervolgens in veel zaken nieuwe machtigingen opgesteld en deze nadat daarom werd verzocht ook overgelegd. In het geval van eisers heeft [bedrijf] ook een nieuwe machtiging overgelegd, zij het pas op 19 maart 2014. Hieruit volgt volgens verweerder dat [bedrijf] ervan op de hoogte was dat ook de machtiging in deze zaak gebrekkig was en dat de ingebrekestelling dus niet geldig is. Verweerder stelt zich op het standpunt dat [bedrijf] zich onbehoorlijk heeft gedragen.
15. De rechtbank volgt verweerder niet in deze gedachtegang. Als verweerder van mening was dat de machtiging van eisers aan [bedrijf] niet volstond en hij dus twijfels had of [bedrijf] wel mocht optreden voor eisers, had hij op grond van artikel 2:1, tweede lid, van de Awb om een schriftelijke machtiging moeten vragen, zoals hiervoor al is uiteengezet. Dit heeft verweerder in andere zaken die op 2 december 2013 aanhangig zijn gemaakt immers ook gedaan. Pas op het moment waarop verweerder om een machtiging vraagt, zijn eisers in verzuim. Nu verweerder dit heeft nagelaten en zelfs inhoudelijk op de aanvraag van eisers heeft beslist, konden eisers aannemen dat de machtiging in orde was.
Dat de gemachtigde in het gesprek van 9 januari 2014 is gewezen op de incompleetheid van de dossiers en de gebreken in de machtiging, staat niet vast. Er is geen gespreksverslag opgemaakt van de ontmoeting tussen [bedrijf] en verweerder. De lezingen van partijen over de inhoud van het gevoerde gesprek en de uitkomst daarvan, lopen bovendien sterk uiteen. De rechtbank kan hieraan dus geen conclusies verbinden.
De omstandigheid dat [bedrijf] nieuwe machtigingen heeft gemaakt, maakt het voorgaande niet anders. Het blijft immers op de weg van verweerder liggen om bij twijfel aan de volmacht van een procesvertegenwoordiger om een schriftelijke machtiging te vragen. Dat eisers uit eigen beweging een nieuwe machtiging hebben overgelegd, maakt eens te meer duidelijk dat [bedrijf] gemachtigd was voor eisers op te treden en is dus veeleer een indicatie dat [bedrijf] ten tijde van de aanvraag en de ingebrekestelling wel bevoegd was om eisers te vertegenwoordigen, dan een aanwijzing voor het tegendeel.
16. Verweerder heeft zich onder verwijzing naar de uitspraak van het Gerechtshof Den Haag van 2 mei 2014 (ELCI:NL:GDHHA:2014, 1682) op het standpunt gesteld dat eisers zich op 28 januari 2014 niet redelijkerwijs op het standpunt konden stellen dat verweerder in verzuim was te beslissen. [bedrijf] wist dat de aanvragen niet compleet waren en dat de overgelegde machtigingen niet voldoende waren. Na het gesprek van 9 januari 2014 zou een vervolggesprek worden gevoerd op 7 februari 2014, waarbij per dossier bekeken zou worden welke stukken moesten worden aangevuld. Onder die omstandigheid kan de brief van 28 januari 2014 niet als ingebrekestelling worden aangemerkt. Volgens verweerder was [bedrijf] zelf aan zet om de aanvragen aan te vullen.
17. De rechtbank volgt verweerder hierin niet. Ook hier wreekt zich dat van de inhoud van het gesprek van 9 januari 2014 geen verslag is opgesteld. Uit de bewoordingen van de brief van 28 januari 2014 blijkt dat eisers verweerder onmiskenbaar in gebreke hebben gesteld. Deze brief is niet voor meerdere uitleg vatbaar. Verweerder heeft de 51 verzoeken om handhaving gezien als een ‘bulk’ zaken, maar heeft daarbij uit het oog verloren dat hij per zaak binnen acht weken een inschatting had moeten maken binnen welke termijn een beslissing kon worden verwacht in die betreffende procedure. Verder had verweerder ook per zaak moeten beoordelen of de aanvraag compleet was en de machtiging toereikend en dit ook aan de betreffende aanvragers (waaronder eisers) moeten berichten. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij het traject van voorlichting heeft gekozen, maar heeft daarbij uit het oog verloren dat dit alleen met instemming van eisers kan. Eisers hebben hier, zo hebben zij ter zitting ook betoogd, niet expliciet mee ingestemd. Onder die omstandigheid is verweerder gehouden om zich aan de wettelijke termijnen te houden om te beslissen danwel de termijn om te beslissen te verdagen of op te schorten, onder berichtgeving daarvan aan eisers.
18. Samenvattend komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder de beslistermijn in deze concrete situatie heeft overschreden. Eisers hebben verweerder geldig in gebreke gesteld. Verweerder is aan eisers een dwangsom verschuldigd, omdat verweerder niet-tijdig op de aanvraag heeft beslist.
19. Het beroep is dus gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank zal op grond van artikel 8:55c van de Awb alsnog de dwangsom vaststellen. De ingebrekestelling is op 30 januari 2014 ontvangen. Verweerder heeft binnen twee weken na ontvangst van de ingebrekstelling geen besluit op de aanvraag van eisers genomen. De eerste dag waarom een dwangsom is verbeurd is daarmee 14 februari 2014. Verweerder heeft op 27 februari 2014 alsnog een besluit genomen. De hoogte van de dwangsom wordt daarom met toepassing van artikel 8:55c van de Awb bepaald op € 280,-.
20. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 243,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 0,25). Voor de hantering van de wegingsfactor van 0,25 overweegt de rechtbank dat het gewicht van het beroep op dit punt als zeer licht moet worden aangemerkt. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 augustus 2014, (ECLI:NL:RVS:2014:3224).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond,
- verklaart het beroep gegrond,
- vernietigt het bestreden besluit,
- bepaalt dat verweerder als gevolg van het niet-tijdig beslissen op bezwaar een dwangsom, als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb, heeft verbeurd van in totaal € 280,-,
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit,
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,- aan eisers te vergoeden,
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 243,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, rechter, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 december 2014.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.