Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 14/6405 en UTR 14/6425
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 maart 2015 in de zaak tussen
In de zaak UTR 14/6405
[eiseres 1], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: E. Kruijt),
In de zaak UTR 14/6425
[eisers 2 en 3], te [woonplaats], eisers
(gemachtigde: E. Kruijt),
hierna tezamen eisers
en
het college van Gedeputeerde Staten van Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Tilstra).
Procesverloop
Bij afzonderlijke primaire besluiten van 13 maart 2014 heeft verweerder aan [A] onderscheidenlijk [eiser 2] een last onder dwangsom opgelegd inhoudende dat zij uiterlijk op 1 april 2014 de bij het adres [adres] onderscheidenlijk het adres [adres] te [woonplaats] aanwezige boatsavers dienen te verwijderen en verwijderd dienen te houden en niet op een andere met de Landschapsverordening Provincie Utrecht 2011 strijdige locatie afmeren, zulks op straffe van het verbeuren van een dwangsom van € 2.500,- voor iedere week dat de overtreding na 1 april 2014 voortduurt, met een maximum van € 10.000,-.
Bij afzonderlijke besluiten verzonden op 25 september 2014 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom verlengd tot zes weken na de verzenddatum van het bestreden besluit, te weten tot 6 november 2014.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Het beroep van
[eiseres 1] is geregistreerd onder zaaknummer UTR 14/6405 en het beroep
van [eisers 2 en 3] onder zaaknummer UTR 14/6425. Eisers hebben tevens een
verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraken van 10 november 2014 (UTR
14/6403 en UTR 14/6426) heeft de voorzieningenrechter bepaald dat de
begunstigingstermijn in beide zaken wordt opgeschort tot zes weken na de verzending van
de uitspraak op het beroep.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaken op 4 maart 2015 gevoegd behandeld met zaak UTR 14/6423. [B], de zoon van [eiseres 1], en [eiser 3] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. In zaak UTR 14/6423 zijn eiser en zijn gemachtigde met bericht van verhindering niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en ing. I.D. Vos.
Na de behandeling ter zitting is zaak UTR 14/6423 gesplitst van de onderhavige zaken.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. De percelen [adres] en [adres] grenzen aan de Vecht. Het perceel [adres], dat sinds het overlijden van [A] in eigendom is van [eiseres 1], heeft een insteekhaven en in 1997 is ter plaatse een boatsaver geplaatst. [eisers 2 en 3] wonen op het perceel [adres]. In 2002 is in de bij dit perceel behorende insteekhaven een boatsaver geplaatst. Tijdens een controle op 22 maart 2013 hebben toezichthouders deze boatsavers waargenomen. Omdat de boatsavers volgens verweerder in strijd zijn met artikel 17 van de Landschapsverordening Provincie Utrecht 2011 (Lsv), heeft verweerder eisers bij afzonderlijke brieven van 29 mei 2013 een schriftelijke waarschuwing gegeven en verzocht om de overtreding ongedaan te maken. Na een hercontrole en een tweede schriftelijke waarschuwing heeft verweerder besloten om handhavend op te treden. Dit heeft geleid tot de onder het kopje ‘Procesverloop’ vermelde besluitvorming.
2. Eisers betogen dat artikel 17 van de Lsv niet wordt overtreden, omdat de boatsavers in privé-water liggen. Volgens eisers ziet het verbod uit artikel 17 van de Lsv alleen op vaartuigen of andere voorwerpen in openbaar vaarwater. Dit leiden zij af uit het feit dat het Binnenvaartpolitiereglement uitsluitend is bedoeld voor openbare vaarwegen en uit de toelichting bij artikel 19 van de Lsv.
3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het verbod uit artikel 17 van de Lsv ook van toepassing is op de boatsavers van eisers, omdat de Lsv geen onderscheid maakt tussen openbaar en particulier water. Verweerder heeft in het verweerschrift en ter zitting toegelicht dat slechts naar de bijlage van het Binnenvaart- en het Rijnvaartpolitiereglement wordt verwezen, omdat de verkeersborden daarin overzichtelijk staan weergegeven.
4. De Lsv is op 13 februari 2013 in werking getreden. De Lsv is de opvolger van de Verordening bescherming natuur en landschap (Vnl) die vanaf 29 november 2002 van kracht was.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Lsv is de verordening van toepassing op het gebied dat zich buiten de grenzen van de bebouwde kom bevindt.
Op grond van het tweede lid worden woonschepen en vaartuigen die buiten de bebouwde kom zijn afgemeerd, geacht binnen deze kom te liggen, als ze zijn afgemeerd aan een aanlegplaats binnen de kom.
In het derde lid is bepaald dat hoofdstuk IV van de Lsv, naast het bepaalde in het eerste lid, niet van toepassing is in gebieden zoals aangegeven op de kaarten in bijlage I namelijk het gebied van het Recreatieschap Vinkeveense plassen en het gebied van het Plassenschap Loosdrecht en omstreken.
Op grond van artikel 17 van de Lsv is het de zakelijk gerechtigde tot en de bezitter, houder of gebruiker van een vaartuig of ander voorwerp, niet zijnde een woonschip, verboden dat vaartuig of voorwerp ligplaats te laten nemen, te ankeren of af te meren of anderszins in, op of vlak boven een water te plaatsen op andere plaatsen dan aangegeven met een van de verkeerstekens E.5 tot en met E.7.1 van bijlage 7 bij het Binnenvaartpolitiereglement en bijlage 7 van het Rijnvaartpolitiereglement.
In artikel 19 van de Lsv is bepaald dat boatsavers en daarin afgemeerde vaartuigen of voorwerpen die sinds ten laatste 1 januari 2004 aantoonbaar aanwezig waren en in strijd zijn met het verbod in artikel 17 tot 29 november 2012 worden gedoogd.
5. Tussen partijen is niet in geschil, en ook de rechtbank stelt vast, dat de boatsavers buiten de grenzen van de bebouwde kom zijn gelegen en dat de leden 2 en 3 van artikel 1 van de Lsv in dit geval niet van toepassing zijn. Evenmin is tussen partijen in geschil, ook de rechtbank stelt vast, dat de boatsavers niet in openbaar vaarwater maar in privé-water liggen. Ter zitting hebben partijen bevestigd dat ter plaatse van de boatsavers geen verkeerstekens aanwezig zijn. In artikel 17 van de Lsv wordt verwezen naar verkeerstekens die in de bijlage bij het Binnenvaart- en het Rijnvaartpolitiereglement zijn opgenomen. Anders dan eisers menen is niet van belang of deze reglementen van toepassing zijn op de onderhavige locaties, omdat artikel 1 van de Lsv het toepassingsgebied van de verordening bepaalt. Nu in artikel 17 van de Lsv geen onderscheid is gemaakt tussen openbaar en niet-openbaar water, volgt de rechtbank eisers niet in hun stelling dat het verbod alleen van toepassing is op openbaar vaarwater. Gelet hierop faalt het betoog dat het verbod niet van toepassing is op in privé-water gelegen boatsavers. Omdat de tekst van artikel 17 voldoende duidelijk is, kan een oordeel over het aangevoerde over de toelichting bij artikel 19 van de Lsv, waarnaar eisers verwijzen, achterwege blijven. De beroepsgrond slaagt niet.
6. De rechtbank overweegt dat de boatsavers zijn aan te merken als een voorwerp in de zin van artikel 17 van de Lsv. Ter zitting hebben eisers toegelicht dat beide boatsavers op drijvers zijn geplaatst en met landvasten aan de kant zijn verbonden. Met deze constructie wordt voorkomen dat de boatsavers wegdrijven. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van ligplaats laten innemen en het afmeren van een voorwerp en dat de aanwezige boatsavers derhalve onder de verbodsbepaling uit artikel 17 van de Lsv vallen. De rechtbank verwijst in dit verband naar rechtsoverweging 5 van de uitspraak van deze rechtbank van 10 februari 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:911.
7. Eisers voeren verder aan dat de boatsavers niet tot landschappelijke verrommeling leiden, omdat de impact van de boatsavers op het landschap gelet op de ligging in privé-water en de inpassing in de omgeving zeer gering is.
8. Verweerder verwijst naar artikel 145 van de Provinciewet. Op grond van dit artikel hebben Provinciale Staten de bevoegdheid om de verordeningen te maken die zij in het belang van de provincie nodig oordelen. Zij mogen in deze verordeningen toetsingskaders neerleggen en daarbij bepalen voor welke zaken en activiteiten al dan niet vergunning of ontheffing vereist is. De Lsv geldt voor het landelijk gebied en is gericht op het realiseren van uniformiteit voor dit gehele gebied als het gaat om de kwaliteit van het landschap en natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische en archeologische waarden.
9.1
Onder verwijzing naar de voormelde uitspraak overweegt de rechtbank dat het door eisers aangevoerde over de landschappelijke aanvaardbaarheid van boatsavers in deze procedure geen rol kan spelen. De keuzes die door Provinciale Staten op democratische wijze gemaakt zijn over wat wel en niet mooi is, dienen door de rechter gerespecteerd te worden. De afweging over nut en noodzaak van artikel 17 van de Lsv behoort tot de bevoegdheid van provinciale wetgever.
9.2
Voor zover eisers betogen dat verweerder artikel 17 van de Lsv buiten toepassing had moeten laten overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank stelt voorop dat de Lsv een algemeen verbindend voorschrift is, niet zijnde een wet in formele zin. Aan een dergelijk voorschrift kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of met een algemeen rechtsbeginsel. Zoals hiervoor is overwogen, is het aan het regelgevend bevoegd gezag – in dit geval Provinciale Staten – om alle verschillende belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft bij de toetsing daarvan niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten. Voorts kan de rechter tot het oordeel komen dat, hoewel het algemene verbindende voorschrift als zodanig niet jegens een ieder onverbindend is te achten, een bestuursorgaan gehouden was dat voorschrift buiten toepassing te laten, indien toepassing ervan in een bijzonder geval kennelijk onredelijk is. Daarbij dient de rechter echter evenzeer terughoudendheid te betrachten. Zoals uit het hiervoor overwogene blijkt, kan het argument dat de boatsavers een beperkte landschappelijke impact hebben geen doel treffen. De rechtbank heeft aan de hand van deze beroepsgrond geen strijd met hogere regelgeving of algemene rechtsbeginselen kunnen vaststellen. In het aangevoerde is dan ook geen reden gelegen om artikel 17 van de Lsv buiten toepassing te laten omdat dat in deze gevallen kennelijk onredelijk zou zijn. De wens van eisers om de boatsavers (langer) te behouden, zoals eisers’ gemachtigde ter zitting naar voren heeft gebracht, is daartoe onvoldoende. De beroepsgrond slaagt niet.
10. Uit het voorgaande volgt dat sprake is van een overtreding nu de boatsavers onder het verbod van artikel 17 van de Lsv vallen en nog aanwezig zijn terwijl de overgangstermijn uit artikel 19 van de Lsv inmiddels is verstreken. Verweerder was dan ook bevoegd om handhavend op te treden.
11. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
12. Niet in geschil is dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Eisers hebben naar voren gebracht dat zij er gerechtvaardigd op hebben mogen vertrouwen dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen de boatsavers. Daartoe voeren zij aan dat de boatsavers met medeweten van de gemeente zijn geplaatst en dat zij nooit bericht hebben gehad van de gemeente, de provincie of het waterschap dat de boatsavers illegaal zijn.
13. Boatsavers zijn op grond van een provinciale verordening niet toegestaan, zodat de gemeente en het waterschap hierover geen zeggenschap hebben. De Lsv is door publicatie in het Provinciaal Blad op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt, zodat eisers daarvan op de hoogte hadden kunnen zijn. Verder heeft verweerder eisers vanaf 29 mei 2013 aangeschreven over de geconstateerde overtreding van artikel 17 van de Lsv. De omstandigheden dat verweerder niet eerder tot handhavend optreden is overgegaan en dat geen afstemming heeft plaatsgevonden met de regeling in het geldende bestemmingsplan, zoals eisers aanvoeren, rechtvaardigen niet de verwachting dat verweerder van handhavend optreden zou afzien. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. In het aangevoerde ziet de rechtbank geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhaving had moeten afzien.
14. Eisers vinden dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de impact die de boatsavers op het landschap hebben.
15. Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom komt verweerder een ruime mate van beleidsvrijheid toe. De hoogte daarvan dient door de bestuursrechter terughoudend te worden getoetst. Een dwangsom mag zo hoog zijn als nodig is om te verzekeren dat de last wordt nagekomen en verbeurte ervan wordt voorkomen. Verweerder heeft de dwangsom bepaald op € 2.500,- per week met een maximum van € 10.000,-. Bij het bepalen van de hoogte heeft verweerder de landschappelijke impact van de boatsavers in aanmerking genomen en de omstandigheid dat de dwangsom een prikkel moet zijn om de overtreding te beëindigen. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat ook is gekeken naar de kosten die gemaakt moeten worden om de boatsaver weg te laten halen. De rechtbank heeft in hetgeen eisers hebben aangevoerd geen aanknopingspunten gevonden om te oordelen dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
16. Ter zitting hebben eisers hun beroepsgrond over het ruimhartigere beleid van de Provincie Noord-Holland ten aanzien van de Vecht ingetrokken.
17. Geen van de beroepsgronden slaagt. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
18. Om eisers in de gelegenheid te stellen alsnog zonder verbeurte van de dwangsom aan de last te kunnen voldoen, zal de rechtbank op grond van het bepaalde in artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, bepalen dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot zes weken na de verzending van deze uitspraak.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond;
- bepaalt dat de begunstigingstermijn van de lasten onder dwangsom wordt verlengd tot zes weken na de verzending van deze uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. S. Lanshage, rechter, in aanwezigheid van
mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
25 maart 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.