ECLI:NL:RBMNE:2016:5845 - Rechtbank Midden-Nederland - Herroeping omgevingsvergunning uitbreiding tuincentrum we...

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 15/5272 en 15/5240

uitspraak van de meervoudige kamer van 1 november 2016 in de zaak tussen

1. de besloten vennootschap [A]te [vestigingsplaats] ,

(gemachtigde: mr. drs. H.A. Samuels Brusse-van der Linden),

2. Bewonersvereniging [bewonersvereniging] ,te [woonplaats] ,

(gemachtigde: mr. F. van der Brug),

eiseressen,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt, verweerder

(gemachtigde: Y.C.Y. Mayr-van Schajik).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Accres Real Estate N.V., te Amsterdam, gemachtigde: mr. R.A.M. Schram.

Procesverloop

Bij besluit van 8 januari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan Accres Real Estate N.V. (verder: vergunninghouder) een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden en verbouwen van een tuincentrum op het perceel [perceel] te [vestigingsplaats] (verder: het perceel).

Bij besluit van 1 september 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseressen gegrond verklaard, voor zover die betrekking hebben op de motivering, en de bezwaren voor het overige ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.

Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 september 2016. Eiseres sub 1 is verschenen bij haar gemachtigde, vergezeld door [B] . Eiseres sub 2 is verschenen bij zijn gemachtigde, vergezeld door [C] , [D] , [E] en [F] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij is verschenen bij zijn gemachtigde, vergezeld door [G] .

Overwegingen

1. Vergunninghouder heeft op 9 augustus 2014 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het uitbreiden en verbouwen van een bestaand tuincentrum tot tuincentrum voor Ranzijn , inhoudende het uitbreiden van de koude kas, het aanbrengen van een buitentuin met begroeid hekwerk rondom, het intern verbouwen van het bestaande pand en het pand te voorzien van een dierenartspraktijk.

Bij het primaire besluit heeft verweerder vergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘gebruik in strijd met een bestemmingsplan’. Uit de brief van verweerder van 1 december 2014 met betrekking tot een melding Activiteitenbesluit blijkt dat Ranzijn voornemens is op het perceel een tuincentrum te vestigen, bedoeld voor de verkoop van tuinproducten en aanverwante artikelen, verkoop van dierproducten en dieren en een servicepunt voor een dierenarts.

2. Eiseres sub 1 exploiteert een dierenkliniek, gevestigd op het adres [adres] te [vestigingsplaats] . De afstand van de dierenkliniek tot het perceel bedraagt circa 1.400 meter.

Eiseres sub 2 is een bewonersvereniging, welke vereniging onder meer ten doel heeft het behartigen, behouden en verbeteren van het woon- en leefklimaat van de bewoners van [bewonersvereniging] te [woonplaats] en het zo nodig in rechte optreden namens deze bewoners.

3. Op het perceel is het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ (hierna: het bestemmingsplan) van toepassing. Op grond van het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming ‘bedrijfsdoeleinden’.

Op grond van artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden met bestemming ‘bedrijfsdoeleinden’ bestemd voor bedrijven. De aard van de bedrijvigheid is per afzonderlijk bestemmingsvlak beperkt tot wat is omschreven in de bijlage “Lijst van bedrijven in het Buitengebied”. Op grond van deze lijst is ter plekke een tuincentrum toegestaan met een oppervlak van 4.047 vierkante meter.

4. Het primaire besluit houdt onder meer in dat vergunninghouder het bestaande gebouw aan de westzijde mag uitbreiden met 607 m². Met dit aantal m² wordt de maximaal toegestane oppervlakte van het tuincentrum overschreden. De vergunde goot- en bouwhoogte overschrijden de maximaal toegestane maten eveneens. Tevens is vergunning verleend voor het plaatsen van vlaggenmasten, hoger dan de maximaal toegestane hoogte.

5. Verweerder heeft aan het primaire besluit ten grondslag gelegd dat het bestemmingsplan een tuincentrum toestaat. Ten aanzien van de vestiging van een ‘dierenkliniek’ binnen het tuincentrum heeft verweerder overwogen dat geen sprake is van een afwijking van het bestemmingsplan, omdat de planwetgever er voor heeft gekozen het begrip tuincentrum niet nader in te vullen in het bestemmingsplan. Hierdoor kan volgens verweerder worden ingespeeld op ontwikkelingen in de markt, zoals het feit dat Ranzijn dierenklinieken in haar tuincentra exploiteert. Vergunninghouder sluit zich hierbij aan onder verwijzing naar de Structuurnota Tuincentra van DHV B.V. De dierenkliniek beslaat bovendien een relatief beperkt deel van het totale vloeroppervlak van het tuincentrum en is daardoor ook te beschouwen als een toegestane nevenactiviteit. Ten aanzien van de vergunde afwijkingen van de goot- en bouwhoogte en het bebouwde oppervlak stelt verweerder gebruik te hebben gemaakt van de ontheffingsmogelijkheid die het bestemmingsplan biedt in artikel 7, vierde lid, sub a en b van de planvoorschriften. De vlaggenmasten zijn ten slotte vergund met toepassing van artikel 4, derde lid, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht.

6. Door eiseressen is tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. De bezwaren zijn op
21 april 2015 op een hoorzitting van de Vaste commissie van advies voor de bezwaarschriften (de bezwaarschriftencommissie) behandeld. De bezwaarschriftencommissie heeft op 30 juni 2015 geadviseerd de bezwaren van eiseressen gegrond te verklaren, het primaire besluit te heroverwegen en zo nodig een nieuw besluit te nemen. De bezwaarschriftencommissie heeft daartoe, kort samengevat, overwogen dat het bouwplan in strijd is met het geldende bestemmingsplan, voor zover de aanvraag om omgevingsvergunning ziet op de verkoop van diervoeders en het gebruik als dierenkliniek.

7. Naar aanleiding van dit advies heeft verweerder het bestreden besluit genomen. Verweerder heeft in dat besluit overwogen dat in het primaire besluit ten onrechte is overwogen dat de vestiging van een dierenkliniek niet in strijd is met het geldende bestemmingsplan en dat het bezwaar van eiseressen om die reden gegrond is. In het besluit heeft verweerder tevens overwogen dat vergunninghouder hangende de bezwarenprocedure heeft besloten om een separate aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen, waarmee het afwijkende gebruik ten behoeve van de verkoop van diervoeders en het vestigen van een dierenkliniek kan worden vergund. Om die reden heeft verweerder het primaire besluit in stand gelaten, onder aanpassing van de motivering.

Belanghebbendheid

8. Door verweerder en derde-partij is primair betoogd dat eiseressen niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kunnen worden aangemerkt, zodat eiseressen niet in hun beroep kunnen worden ontvangen. De rechtbank overweegt als volgt.

Belanghebbendeschap eiseres sub 1

9. Volgens vaste rechtspraak is degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit als belanghebbende in de zin van de Awb aan te merken (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2228). Om als concurrent te kunnen worden aangemerkt, dient eiseres sub 1 dus activiteiten te ontplooien binnen hetzelfde marktsegment en in hetzelfde verzorgingsgebied als de (voorgestane) activiteiten van vergunninghouder.

10. Vaststaat dat eiseres sub 1 een dierenkliniek exploiteert en zich bevindt in het segment verkoop van dierenbenodigdheden en diergeneeskunde. Dat betekent dat eiseres sub 1 activiteiten ontplooit binnen hetzelfde marktsegment als vergunninghouder. Het betoog van verweerder dat de nu verleende omgevingsvergunning uitsluitend ziet op de uitbreiding van het tuincentrum en met name niet (meer) op de verkoop van dierproducten en dieren en de vestiging van de dierenkliniek, kan de rechtbank niet tot een ander oordeel leiden. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt immers duidelijk dat de vraag of de dierenartsenpraktijk c.a. nu wel of niet met de onderhavige besluiten is vergund, juist onderwerp is van deze procedure. Gelet daarop en gezien de omstandigheid dat eiseres sub 1 haar activiteiten in hetzelfde verzorgingsgebied ontplooit, is de rechtbank van oordeel dat het belang van eiseres sub 1 als directe concurrent rechtstreeks is betrokken bij de aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning. De rechtbank wijst ter ondersteuning van zijn oordeel nog op de uitspraak van de ABRS van 23 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9192.

Belanghebbendeschap eiseres sub 2

10. Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstelling en blijkens hun feitelijke werkzaamheden beogen te behartigen. Volgens de uitspraak van 1 februari 2006 van de ABRS moet voor het aannemen van rechtstreekse betrokkenheid van een rechtspersoon bij het bestreden besluit aan beide voornoemde eisen zijn voldaan (ECLI:RVS:2006:AV1273).

11. Eiseres sub 2 is op 9 november 1999 opgericht en stelt zich in artikel 2, eerste lid, van haar statuten ten doel:

a. het behartigen, behouden en verbeteren van het woon- en leefklimaat van de bewoners van [bewonersvereniging] te [woonplaats] ;

b. het behartigen van de belangen van voormelde bewoners en van voormelde buurt in het algemeen;

c. het zo nodig in rechte optreden namens deze bewoners;

d. alles te doen wat met het vorenstaande verband houdt en/of daartoe bevorderlijk kan zijn, in de ruimste zin.

Eiseres sub 2 tracht dit doel te bereiken door:

- het verstrekken van informatie aan de leden;

- het uitwisselen van informatie tussen de leden onderling;

- het op verzoek van de leden voeren van juridische procedures, waarmee een algemeen bewoners-/buurtbelang is betrokken;

- vertegenwoordiging van de leden naar buiten toe met betrekking tot zaken van gemeenschappelijk belang;

- het namens de leden voeren van overleg en onderhandelingen met derden, in het bijzonder met de gemeente De Bilt en de provincie Utrecht;

- alle andere wettige middelen die het doel van de vereniging kunnen bevorderen.

12. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt met betrekking tot de feitelijke werkzaamheden van eiseres sub 2 dat zij als gesprekspartner onder meer betrokken is (geweest) bij de vaststelling van het bestemmingsplan [bestemmingsplan] en bij de totstandkoming van de Gebiedsvisie De Bilt. Eiseres sub 2 treedt daarbij op als woordvoerder van de bewoners en participeert als zodanig bij besluitvormingsprocedures. De rechtbank overweegt dat het daarbij ook gaat om werkzaamheden die los staan van juridische procedures of de voorbereiding daarvan.

13. De rechtbank is gezien de statutaire doelstelling en de feitelijke werkzaamheden dan ook van oordeel dat eiseres sub 2 door het bestreden besluit rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. Gelet hierop kan eiseres sub 2 worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb. De rechtbank wordt in dit oordeel gesteund door de omstandigheid dat de woningen van de leden van de vereniging op zeer korte afstand van het perceel zijn gelegen.

Relativiteit

14. In beroep heeft verweerder aangevoerd dat het betoog van eiseres sub 1 niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit vanwege het zogenoemde relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb. Naar de mening van verweerder strekt de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) er niet toe bedrijven tegen de vestiging van concurrerende bedrijven in hun verzorgingsgebied te beschermen. De wet- en regelgeving die geldt voor de door eiseres sub 1 genoemde aspecten beoogt niet het concurrentiebelang van eiseres sub 1te beschermen, aldus verweerder.

15. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

16. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de eiser door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de eiser.

17. De rechtbank stelt vast dat in de op 8 januari 2016 aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning toepassing is gegeven aan het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1° en 2°, van de Wabo.

In het bestreden besluit heeft verweerder zich nader op het standpunt gesteld dat voor het afwijkende gebruik, voor zover dat ziet op de vestiging van een dierenkliniek, een separaat traject moet worden gevolgd, waarop de procedure als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wabo van toepassing is (de zogenoemde uitgebreide voorbereidingsprocedure).

18. De rechtbank is van oordeel dat artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º en onder 3°, van de Wabo een regel betreft die is gesteld in het kader van de goede ruimtelijke ordening, waarvan het behouden en herstellen van een uit ruimtelijk oogpunt goed woon-, werk- en ondernemersklimaat een onderdeel vormt. In navolging van de ABRS in onder meer de uitspraak van 20 januari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:106) zijn dit ruimtelijke belangen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º en 3°, van de Wabo mede de strekking heeft de door eiseres sub 1 genoemde belangen te beschermen. Omdat niet op voorhand is uitgesloten dat de beoogde vestiging van vergunninghouder op het perceel zal leiden tot een minder goed ondernemersklimaat door een mogelijke vermindering van het aantal klanten van eiseres sub 1 en daardoor tot een daling van haar omzet en inkomsten, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat dit artikel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van eiseres sub 1.

Het door verweerder gedane beroep op artikel 8:69a van de Awb slaagt dan ook niet.

Met betrekking tot de inhoudelijke beoordeling van de beroepen

19. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de verleende omgevingsvergunning uitsluitend (nog) ziet op de uitbreiding van het tuincentrum en met name niet op de verkoop van diervoeders en het vestigen van een dierenkliniek. Tot dit standpunt is verweerder eerst na het indienen van bezwaar door eiseressen gekomen, aangezien de vestiging van een dierenkliniek en de verkoop van diervoeders -bij nader inzien- niet past in de vigerende bestemming ‘bedrijven’ van het geldende bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ”. In verband daarmee, zo blijkt uit het bestreden besluit, is ten behoeve van het afwijkende gebruik een separate aanvraag om omgevingsvergunning ingediend.

20. Eiseressen stellen zich op het standpunt dat de aanvraag om omgevingsvergunning niet kan worden gesplitst op een wijze zoals verweerder nu heeft gedaan. Verder betwisten eiseressen dat de omgevingsvergunning slechts ziet op de uitbreiding van het tuincentrum, nu in het bestreden besluit uitdrukkelijk het standpunt is ingenomen dat het primaire besluit niet wordt herroepen. De verleende vergunning, en daarmee de overweging dat voor de verkoop van diervoeders en het gebruik als dierenkliniek geen omgevingsvergunning nodig is, is daardoor in stand gelaten, aldus eiseressen.

21.1.

De rechtbank stelt vast dat de aanvraag om omgevingsvergunning als gezegd ziet op een aantal activiteiten, waarbij de uitbreiding van het bestaande tuincentrum en het voorzien van een dierenartspraktijk c.a. van 339 m² het meest in het oog springen. In navolging van de ABRS in onder meer de uitspraak van 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2099, is de rechtbank van oordeel dat splitsing van een bouwplan dat uit verschillende onderdelen bestaat, in beginsel niet mogelijk is. Een bouwplan kan alleen worden gesplitst indien het bestaat uit onderdelen die in functioneel en bouwkundig opzicht van elkaar kunnen worden onderscheiden. Daarvan is in dit geval geen sprake, nu duidelijk is dat het beoogde gebruik als dierenkliniek en de verkoop van diervoeders een onlosmakelijk onderdeel uitmaken van de door vergunninghouder beoogde exploitatie en uitbreiding van het tuincentrum. Immers, de benodigde ruimte voor de dierenkliniek en verkoop van diervoeders kan niet los worden gezien van de uitbreiding van het gebouw.

De stelling ter zitting van verweerder dat de aanvraag eigenlijk nooit betrekking heeft gehad op de ‘diergerelateerde onderdelen’, omdat in de projectomschrijving ‘vaak hele verhalen staan’ acht de rechtbank onbegrijpelijk, gezien het feit dat de vraag of de diergerelateerde activiteiten pasten in het bestemmingsplan juist uitdrukkelijk onderdeel is geweest van de overweging in het primaire besluit. Die samenhang is, blijkens de toelichting van vergunninghouder ter zitting, ook altijd zijn intentie geweest. Bovendien, het aanvankelijk door verweerder ingenomen standpunt dat de dierenkliniek paste in het bestemmingsplan is ook uitdrukkelijk verdedigd in de voorlopige voorziening procedure, die is geëindigd met de uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 maart 2015.

21.2

Het voorgaande betekent dat de aanvraag mede de vestiging van een dierenkliniek c.a. bevat en dat verweerder dat bouwplan terecht als één geheel heeft beoordeeld. Daarbij heeft verweerder in het primaire besluit de aangevraagde omgevingsvergunning verleend, dus inclusief de verkoop van diervoerders en de vestiging van een dierenkliniek.

21.3

Bij de beslissing op bezwaar gaat het echter mis. De rechtbank begrijpt dat de gedachte achter de beslissing op bezwaar is dat de aanvraag wordt opgesplitst in een deel ‘vergunde bouwwerkzaamheden’ en een deel ‘afwijken van het bestemmingsplan voor wat betreft de activiteiten dierenkliniek en diervoeders’, waarna laatstgenoemde deel van de aanvraag met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb dient te worden beoordeeld. Uit rechtsoverweging 21.1 volgt echter al dat de aanvraag (op deze relevante aspecten) niet gesplitst kan worden. Dat betekent dat verweerder, nadat hij tot de conclusie is gekomen dat de diergerelateerde activiteiten niet passen in het bestemmingsplan, alsnog ter beoordeling van de - gehele - aanvraag de procedure voor afwijken van dat bestemmingsplan had moeten volgen. De handelwijze van verweerder in het bestreden besluit, waarbij het primaire besluit niet is herroepen maar in stand is gebleven en waarbij een deel van de aanvraag is afgesplitst, acht de rechtbank innerlijk tegenstijdig en onjuist. Deze wijze van besluitvorming zou er bovendien toe kunnen leiden dat in theorie twee besluiten naast elkaar kunnen bestaan, namelijk het in stand gelaten primaire besluit waarbij wordt geoordeeld dat geen omgevingsvergunning nodig is voor de dierenkliniek en een nieuw besluit waarbij daarvoor wel een vergunning wordt gegeven. Het betoog van eiseressen slaagt.

22. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat de verleende omgevingsvergunning niet in stand kan blijven, nu deze naar het oordeel van de rechtbank ook ziet op de verkoop van diervoeders en de vestiging van een dierenkliniek. De rechtbank zal deze bij primair besluit verleende omgevingsvergunning dan ook herroepen door deze in te trekken.

Dit betekent dat verweerder opnieuw in zijn geheel zal moeten beslissen op de door vergunninghouder ingediende aanvraag om omgevingsvergunning van 9 augustus 2014. De beoordeling van die aanvraag zal dan moeten plaatsvinden met toepassing van artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wabo, waarbij dus met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, een integrale afweging zal moeten plaatsvinden, waarbij de belangen van eiseressen uitdrukkelijk betrokken zullen moeten worden.

23. De beroepen zijn dan ook gegrond. De rechtbank ziet daarom aanleiding om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de kosten van eiseressen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt vast:

eiseres sub 1:

Voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep en bezwaar:

- 1 punt voor het indienen van een beroepschrift;

- 1 punt voor het verschijnen ter zitting;

- 1 punt voor het bezwaarschrift,

met een waarde per punt van € 496,-, wat neerkomt op € 1.488,-.

eiseres sub 2:

Voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep:

- 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 496,- per punt.

Voor verletkosten:

- voor het bijwonen van de zitting bij de rechtbank door [C] € 84,36 (2 uur à € 42,18).

Tevens zal verweerder het door eiseressen betaalde griffierecht moeten vergoeden.

Beslissing

De rechtbank,

- verklaart de beroepen gegrond,
- vernietigt het bestreden besluit,

- herroept het primaire besluit (van 8 januari 2015) door dit in te trekken,

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van elk € 331,- aan eiseressen te vergoeden,

- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.488,- (eiseres sub 1) en € 580,36 (eiseres sub 2).

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Veenendaal, voorzitter, en mr. Y. Sneevliet en mr. N.M.H. van Ek, leden, in aanwezigheid van W.B. Lakeman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 november 2016.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.