Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 17/3186
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juni 2018 in de zaak tussen
[eiser 1] V.O.F. en haar vennoten [eiser 2] , [eiser 3] , [eiser 4] en [eiser 5] , en [eiser 6] ,te [vestigingsplaats], eisers
(gemachtigde: mr. J.G.J. van den Bergh-Volkerink),
en
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. W.C.M. Niekus, ir. L.A. Bakschep en ir. D.J. van der Stelt).
Procesverloop
Bij besluiten van 28 juni 2016 (de primaire besluiten) heeft verweerder eisers vergunningen verleend voor de visserij op het IJsselmeer voor de periode 1 juli 2016 tot en met 30 juni 2017 (visseizoen 2016/2017).
Bij besluit van 27 juni 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 februari 2018. Namens eisers zijn verschenen [eiser 4] en [eiser 5] en de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Eisers voeren aan dat verweerder in de aan hen verleende vergunningen ten onrechte heeft voorzien in reductiemaatregelen van 85% voor de schubvisvisserij. De visstand op het IJsselmeer is namelijk weer op een zodanig niveau dat er geen noodzaak bestaat om de reductiemaatregelen, die zijn gestart in het visseizoen 2014/2015, voort te zetten. Omdat de gevolgen van de reductiemaatregelen voor de sector zeer nadelig zijn, geldt er een zware onderzoeksplicht voor verweerder. Volgens eisers heeft verweerder niet voldaan aan die onderzoeksplicht. Zo bevat het rapport van Institute for Marine Resources & Ecosystem Studies (Imares) van 29 februari 2016 over visseizoen 2016/2017 geen objectieve gegevens van de visbestanden. Daarnaast zijn de in het rapport opgenomen vangstadviezen gebaseerd op aannames en modellen. Er bestaat dus veel onzekerheid over de visbestanden in het IJsselmeer en of de reductiemaatregelen bijdragen aan de verbetering van die visbestanden. Verweerder kon de besluitvorming daarom niet zonder nader onderzoek baseren op het rapport. Verweerder had daarbij moeten betrekken of er kon worden volstaan met minder vergaande maatregelen. Eisers merken daarbij op dat zij het te kort door de bocht vinden om van hen een tegenonderzoek te verlangen. Bovendien zouden de kosten van zo’n tegenonderzoek dusdanig zijn dat die niet door eisers te dragen zijn.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat er wel degelijk noodzaak bestaat voor de getroffen reductiemaatregelen. Verweerder is van mening dat hij zich voor die conclusie mocht baseren op het rapport van Imares. Imares moet worden aangemerkt als een deskundige op het gebied van maritieme zaken en verweerder vindt dat het rapport op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Verweerder mocht uitgaan van de juistheid van het rapport, aangezien er geen reden is voor twijfel aan de getrokken conclusies en de daarop gebaseerde vangstadviezen. Dat er onder meer gebruik is gemaakt van een modelmatige benadering doet daar niets aan af. Door de jaren heen komt er een consistent beeld over het schubvisbestand in het IJsselmeer naar voren. De door eisers aan gehaalde “aannames” zijn gebaseerd op het oordeel van een deskundige. Eisers hebben verder geen tegenonderzoek laten uitvoeren en er zijn geen andere deskundigenadviezen bekend die de conclusies en advisering van Imares weerspreken.
De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat verweerder in beginsel bevoegd is om in het kader van doelmatige bevissing de schubvisvangst te beperken. In geschil is of de noodzaak voor reductie ook bestond voor het seizoen 2016-2017, verweerder zich daarvoor mocht baseren op het rapport van Imares en op grond daarvan zonder nader onderzoek de vergaande reductiemaatregelen mocht voortzetten. Deze vragen beantwoordt de rechtbank bevestigend. Het is correct dat verweerder - zoals eisers stellen - een zware onderzoeksplicht heeft, maar daar heeft verweerder in dit geval ook aan voldaan door een onderzoek te laten verrichten door een deskundige, Imares. Verweerder mag vervolgens ook uitgaan van dat deskundigenrapport, tenzij het rapport naar inhoud of wijze van totstandkoming gebreken vertoont, inhoudelijk tegenstrijdig is of anderszins niet concludent is. Dat is niet gebleken. Eisers hebben weliswaar enkele kritische kanttekeningen geplaatst, dat is echter onvoldoende voor de conclusie dat verweerder niet langer van het rapport van Imares mocht uitgaan. De stelling van eisers dat van hen geen tegenonderzoek mocht worden verlangd kan de rechtbank niet volgen. Van eisers wordt immers niet verlangd een contra-expertise in te brengen, echter het is wel aan eisers om concrete aanknopingspunten voor twijfel aan het deskundigenrapport (in het bijzonder aan het door hen betwiste gebruik van aannames en modellen) te stellen en waar mogelijk te onderbouwen. Daarin zijn zij niet geslaagd. Voor zover eisers menen dat sprake is van bewijsnood om financiële redenen volgt de rechtbank dit evenmin. De stelling dat de kosten van een te verrichten onderzoek niet te dragen zijn door eisers hebben zij niet onderbouwd.
Eisers voeren verder aan dat verweerder de reductiemaatregelen voor de schubvisvangst niet heeft mogen nemen zonder een nadeelcompensatieregeling te treffen. Dat eisers voor het derde opvolgende jaar worden geconfronteerd met dergelijke reductiemaatregelen valt niet binnen het normaal maatschappelijk risico. Dit is namelijk in strijd met de eerder gemaakte afspraken over het seizoen 2014/2015 waarin is overeengekomen dat er eenmalig een reductie van 85% zou plaatsvinden waarbij compensatie zou plaatsvinden via het Transitiefonds en een systeem zou volgen met een jaarlijkse beoordeling van de te nemen reductiemaatregelen. Ter zitting hebben eisers in dit kader verwezen naar de brief van 3 juni 2014 van de staatssecretaris van Economische Zaken betreffende “Visserij IJsselmeer, reactie Masterplan Toekomst IJsselmeer” (Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 29 664, nr. 118). In de brief wordt volgens eisers gemeld dat partijen één jaar tijd kopen tot 1 juli 2015 waarin maximaal 15% wordt gevist en partijen zich inzetten voor compensatie tot sprake is van herstel van de visstand. Het beoogde systeem is er uiteindelijk niet gekomen en eisers zijn evenmin gecompenseerd voor de door hen geleden schade. Over het normaal maatschappelijk risico voeren eisers verder aan dat de stelling dat de nadelige gevolgen van de reductiemaatregelen gelijkelijk over de vissers worden verdeeld niet op gaat. Alleen de IJsselmeervissers worden door de reductiemaatregelen getroffen. Daarnaast worden eisers in het bijzonder extra hard getroffen door de inrichting van hun bedrijven waarbij sprake is van 85% netten voor de schubvisvangst. Eisers verwijzen in dit kader naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 26 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1141 en 1139). Eisers zijn verder van mening dat de reductiemaatregel moet worden aangemerkt als ontneming van eigendom. De omstandigheid dat zij hiervoor niet worden gecompenseerd levert dan ook een schending op van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). In dit verband verwijzen eisers onder meer naar de annotatie van T. Barkhuysen bij de uitspraak van de ABRvS van 1 december 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AR6777).
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat niet gebleken is van schade waar eisers voor gecompenseerd zouden moeten worden. Bij de invoering van de reductiemaatregelen in het seizoen 2014-2015 hebben eisers namelijk aangegeven voornamelijk op de wolhandkrab te vissen. Omdat de reductiemaatregelen hen daarin troffen is sprake geweest van een compensatie. De reductiemaatregel voor de wolhandkrab geldt echter vanaf seizoen 2016-2017 niet meer. Eisers worden dan ook niet geraakt door de reductiemaatregelen ten aanzien van de schubvis. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraak van de ABRvS van 26 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1139). Voor zover er al sprake zou zijn van schade omdat eisers ook op schubvis vissen, dan meent verweerder dat die schade valt onder het normaal maatschappelijk risico. Er is sprake van een voorzienbare ontwikkeling, namelijk de jarenlange dalende trend aan schubvisvangsten die ertoe zou leiden dat er reductiemaatregelen worden getroffen. Verweerder verwijst in dit kader naar de brief van de staatssecretaris van Economische Zaken van 13 juni 2014 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 29 665, nr. 124). Gelet hierop kon er rekening mee worden gehouden dat er reductiemaatregelen zouden worden getroffen en slechts beperkte vergunningen zouden worden verleend. Daarbij komt dat de vergunningen jaarlijks worden verleend of geweigerd. De door eiser genoemde brief van 3 juni 2014 moet worden gelezen in het licht van het overleg dat heeft plaatsgevonden voorafgaand aan het nemen van de reductiemaatregelen. Van compensatie voor meerdere jaren voor de beperking van de schubvisvisvangst is nooit sprake geweest. Tot slot meent verweerder dat eisers geen geslaagd beroep toekomt op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Er is geen sprake van opgebouwde rechten die worden ontnomen en daarnaast wordt de eigendom van de vistuigen niet ontnomen. Verweerder verwijst in dit kader naar de uitspraak van rechtbank Noord-Holland, zittingsplaats Haarlem, van 12 december 2017 (ECLI:NL:RBNHO:2017:11161).
6. De rechtbank overweegt over de vraag of verweerder terecht heeft besloten niet over te gaan tot compensatie van het nadeel dat voor eisers voortvloeit uit de besluiten tot verlening van de vergunningen, dat uit vaste jurisprudentie - waaronder de uitspraak van de ABRvS van 27 april 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BQ2658) - volgt dat er alleen aanspraak op vergoeding van schade van een op zichzelf rechtmatig besluit bestaat indien de schade moet worden aangemerkt als buiten het normaal maatschappelijk risico vallende schade. Bij het normaal maatschappelijk risico gaat het onder meer om algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee degenen die daardoor worden geraakt rekening moeten houden, ook al bestaat geen zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop dit zich zal concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel zullen voortvloeien. Hoe groot het normaal maatschappelijk risico is, moet worden bepaald met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval, waaronder de aard van het gesteld schadeveroorzakende besluit.
7. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat niet is gebleken van schade bij eisers die buiten het normaal maatschappelijk risico valt. Hoewel de rechtbank, anders dan verweerder, wel voorstelbaar vindt dat eisers als vissers op schubvis nadeel ondervinden van de door verweerder genomen reductiemaatregelen, waren deze maatregelen voorzienbaar en passend binnen de algemene maatschappelijke ontwikkelingen. De rechtbank ziet niet in waarom eisers meer zouden worden getroffen door de reductiemaatregelen dan andere IJsselmeervissers. Dat eisers een afwijkende positie ten opzichte van de andere IJsselmeervissers innemen hebben zij niet onderbouwd. Verder sluit de stelling van eisers dat er een systeem zou komen waarin jaarlijks de te nemen reductie zou worden beoordeeld, niet uit dat er dus jaarlijks (een forse) reductie kan plaatsvinden. Bovendien berust dat wat eisers hebben afgeleid uit de brief van de staatssecretaris van Economische Zaken van 3 juni 2014 op een onjuiste lezing van die brief. De door eisers aangehaalde passage over dat partijen één jaar tijd kopen met betrekking tot het seizoen 2014-2015 waarin maximaal 15% gevist mag worden op schubvis en dat partijen zich inzetten voor compensatie, gaat immers over een pakket aan maatregelen waar de PO-IJsselmeer uiteindelijk niet mee heeft ingestemd. Overigens was ook een onderdeel van dit pakket dat jaarlijks de visstand zou worden gemonitord en op basis daarvan de vangstmogelijkheden zouden worden bezien. Het gaat in ieder geval te ver om op basis van deze brief te concluderen dat eisers desalniettemin mochten verwachten dat er een beheerssysteem zou komen, dat zij voor het visseizoen 2016-2017 geen (forse) reductie hoefden te verwachten en dat er op enigerlei wijze voor de reductie van overheidswege compensatie zou worden geboden. Al met al komt het er dus op neer dat indien eisers nadeel zouden hebben ondervonden van de door verweerder genomen reductiemaatregelen, dit nadeel binnen het normaal maatschappelijk risico valt en daarom voor risico van eisers blijft. Voor compensatie van dat nadeel is daarom geen plaats.
8. Over het beroep van eisers op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM overweegt de rechtbank als volgt. Anders dan eisers menen is in dit geval sprake van regulering van eigendom en niet van ontneming van eigendom. Het gaat immers om de verlening van vergunningen voor de visserij voor een jaar, opvolgend op de eerdere verlening van vergunningen en in beperktere omvang dan die eerdere vergunningen. Verweerder heeft, door te verwijzen naar het rapport van Imares en de dalende visbestanden, naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd op grond waarvan tot regulering van de eigendom is overgegaan. De inbreuk op de eigendom van eisers is dan ook gerechtvaardigd. De rechtbank ziet verder geen aanleiding voor de conclusie dat verweerder niet tot regulering had mogen overgaan zonder daar compensatie tegenover te stellen. Hoewel voorstelbaar is dat nadeel ten gevolge van regulering van eigendom voor compensatie in aanmerking kan komen in het geval er geen tijd is te anticiperen op de regulering, is een dergelijke situatie hier niet aan de orde. De maatregelen hebben betrekking op het visseizoen 2016-2017, aldus het derde jaar sinds de invoering van de reductiemaatregel van 85%, zodat daarin al reden ligt om te concluderen dat eisers op de maatregelen in seizoen 2016-2017 konden anticiperen. Daarnaast hebben eisers geen inzicht verschaft in wat de reductie van 85% concreet voor hun bedrijfsvoering betekent. Zo zijn er door eisers geen harde cijfers overgelegd over de gestelde investeringen die zij ten gevolge van de regulering hebben moeten doen en de mate waarin sprake zou zijn geweest van omzetderving. Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat verweerder ter zitting heeft gewezen op de omzetstijging in de gehele sector in de afgelopen jaren, welke cijfers door eisers niet zijn betwist.
9. Het beroep van eisers is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, voorzitter, en mr. V.E. van der Does en mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. J.P.A. ter Schure, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.